HET GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN SINT MAARTEN
UITSPRAAK
[eiseres].,
HET UITVOERINGSORGAAN SOCIALE EN ZIEKTEKOSTEN VERZEKERINGEN,
Landsverordening administratieve rechtspraak
Uitspraak: 26 november 2025
Zaaknummers: SXM202400768 - LAR00072/2024
SXM202400769 - LAR00073/2024
SXM202400770 - LAR00074/2024
SXM202400771 - LAR00075/2024
SXM202400772 - LAR00076/2024
In de zaken van:
eiseres,
gemachtigde: mr. C. MERX,
tegen
verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. HOFMAN-RUIGROK,
Procesverloop
Bij afzonderlijke beschikkingen d.d. 14 juli 2023 (hierna: de primaire beschikkingen) heeft verweerder aan eiseres naheffingsaanslagen Ziekteverzekering en Ongevallenverzekering opgelegd over de jaren 2017 tot en met 2021.
Bij afzonderlijke beschikkingen d.d. 23 mei 2024, uitgereikt op 24 mei 2024 (hierna: de bestreden beschikkingen) heeft verweerder naar aanleiding van de bezwaren van eiseres tegen de primaire beschikkingen de naheffingsaanslagen over 2017 tot en met 2020 verminderd, en de naheffingsaanslag over 2021 gehandhaafd.
Eiseres heeft bij afzonderlijke beroepschriften, ingediend op 28 juni 2024 ter Griffie van het Gerecht in eerste aanleg alhier, beroep ingesteld tegen de bestreden beschikkingen.
Verweerder heeft een verweerschrift (met producties) ingediend.
Bij brief van 20 november 2024 heeft verweerder een aanvullende productie overgelegd.
Eiseres heeft bij brief van 21 mei 2025 aanvullende producties overgelegd.
Mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden ter zitting van 28 mei 2025, waarbij de bijzondere rechter mr. M.G.M. Schwengle aan de zitting heeft deelgenomen via een video-verbinding vanuit België en de zaken gelijktijdig zijn behandeld. Namens eiseres is verschenen E. van der Hoek, bijgestaan door de gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door T. Brunings (SZV), V. Medema (SBAB) en R. Zimmerman (ATS). De behandeling van de zaken is ter zitting aangehouden, teneinde eiseres in de gelegenheid te stellen om mutatieformulieren in het geding te brengen.
Na de mondelinge behandeling zijn de volgende stukken ontvangen:
Het Gerecht heeft partijen bericht dat de mondelinge behandeling zal worden voortgezet op 20 oktober 2025, en verweerder verzocht een nadere schriftuur te overleggen, met daarin een antwoord op een aantal door het Gerecht geformuleerde vragen.
Vervolgens zijn de volgende stukken ontvangen:
De mondelinge behandeling is voortgezet ter zitting van 20 oktober 2025, waarbij de voorzitter en de bijzondere rechters fysiek aanwezig waren in het Gerecht in Sint Maarten. Namens eiseres is verschenen E. van der Hoek, bijgestaan door de gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door T. Brunings (SZV) en R. Zimmerman (ATS). Verweerder heeft ter zitting mondeling de door het Gerecht geformuleerde vragen opnieuw beantwoord, en de schriftelijke uitwerking daarvan aan het Gerecht overgelegd.
Uitspraak is bepaald op heden.
Overwegingen
Wat is relevant in deze zaak om te weten?
Op 26 september 2022 heeft een controlemedewerkster van de Stichting Belastingaccountantsbureau (hierna: SBAB) een onderzoek ingesteld, waarbij over de jaren 2017 tot en met 2021 een looncontrole is uitgevoerd bij eiseres inzake de loonsommen voor de Ziekteverzekering en Ongevallenverzekering. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om te reageren op het concept controlerapport, van welke gelegenheid zij gebruik heeft gemaakt. Het definitieve looncontrolerapport is op 19 mei 2023 vastgesteld.
Op basis van het definitieve looncontrolerapport van 19 mei 2023 heeft verweerder bij de primaire beschikkingen de volgende naheffingsaanslagen opgelegd:
- over het jaar 2017 Cg 14.895,67;
- over het jaar 2018 Cg 23.355,29;
- over het jaar 2019 Cg 23.183,37;
- over het jaar 2020 Cg 12.465,14; en
- over het jaar 2021 Cg 6.253,01.
Eiseres heeft tegen voornoemde naheffingsaanslagen bezwaar gemaakt. Op 23 november 2023 heeft telefonisch een hoorzitting plaatsgevonden. Van dit gesprek is een verslag opgesteld.
Naar aanleiding van de gemaakte bezwaren heeft verweerder de naheffingsaanslagen over de jaren 2017 tot en met 2020 verminderd. In de bestreden beschikkingen is de vermindering als volgt weergegeven:
- de naheffingsaanslag over 2017 is met Cg 4.042,62,- verminderd tot Cg 10.853,05;
- de naheffingsaanslag over 2018 is met Cg 8.666,12 verminderd tot Cg 14.689,47;
- de naheffingsaanslag over 2019 is met Cg 17.766,16 verminderd tot Cg 5.421,21; en
- de naheffingsaanslag over 2020 is met Cg 3.200,- verminderd tot Cg 9.256,14;
Verder is de naheffingsaanslag over de 2021 ongewijzigd gehandhaafd.
Geschilpunten
Het Gerecht leidt uit de stukken en het verhandelde ter zitting af dat het beroep
van eiseres, waartegen verweerder gemotiveerd verweer voert, de volgende
geschilpunten betreft:
- formele bezwaren tegen het verrichte onderzoek, waarbij met name de rol en bevoegdheid van het Audit Team Sint Maarten (hierna: ATS) en de SBAB, alsmede die van de bij het onderzoek betrokken medewerker(s) ter discussie worden gesteld;
- formele bezwaren tegen de behandeling van de bezwaren;
- bezwaar tegen berekende premie op basis van vastgesteld dagloon.
Ten aanzien van de in het beroepschrift naar voren gebrachte stelling, dat in 2021 geen vakantiegeld is uitbetaald en het vrijvallen van een voorziening geen gevolgen moet hebben voor de premies sociale verzekeringen, heeft verweerder in het verweerschrift gemotiveerd verweer gevoerd en nader uiteengezet op welke wijze de aanslagen in bezwaar zijn gecorrigeerd naar aanleiding van de door eiseres verstrekte informatie. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd bevestigd dat in bezwaar correcties zijn uitgevoerd en voorts te kennen gegeven dat zij haar eerder ingenomen stelling op dit punt niet nader wenst toe te lichten of te onderbouwen. Het Gerecht houdt het er dan ook voor dat eiseres haar stelling niet langer handhaaft en gaat hieraan voorbij.
Het Gerecht zal hierna op voornoemde geschilpunten zoals vermeld onder 2.1 afzonderlijk ingaan.
Het door SBAB/ATS verrichte onderzoek en de daarbij betrokken personen
Eiseres betoogt dat het onderzoek onrechtmatig is en niet ten grondslag kan worden gelegd aan de bestreden beschikkingen, nu dit niet is uitgevoerd door de daarvoor in artikel 12a van de Landsverordening ziekteverzekering (hierna: de Lzv) aangewezen personen. Het onderzoek is ten onrechte uitgevoerd door medewerkers van ATS en SBAB. Dit zijn privaatrechtelijke stichtingen, die geen bevoegdheid hebben om toezicht te houden op de naleving van de Lzv. De medewerkers van deze stichtingen zijn evenmin aangewezen om onderzoek uit te voeren.
Het Gerecht volgt eiseres niet in haar betoog dat de looncontrole onbevoegd dan wel onrechtmatig is uitgevoerd. Uit de stukken volgt dat de looncontrole is uitgevoerd door een medewerkster van SBAB. Laatstgenoemde stichting voert blijkens een overgelegde service level agreement in opdracht van ATS looncontroles uit ten behoeve van verweerder. Verweerder heeft deze agreement voor akkoord mede-ondertekend. Tussen verweerder en ATS is voorts een service level agreement gesloten voor werkzaamheden, waaronder het uitvoeren van looncontroles. Deze looncontroles worden – zoals ook uitdrukkelijk is bevestigd in de overgelegde brief van de directeur van verweerder van 30 september 2021 – uitgevoerd namens en onder verantwoordelijkheid van verweerder. Dat artikel 12a van de Lzv zich tegen mandaatverlening zou verzetten, zoals eiseres lijkt te betogen, volgt het Gerecht niet. Verweerder heeft er in dit verband terecht op gewezen dat artikel 3 juncto artikel 8 van de Landsverordening Uitvoeringsorgaan Sociale en Ziektekosten Verzekeringen een wettelijke grondslag biedt voor verweerder om bij de uitvoering van zijn werkzaamheden een beroep te doen op andere instanties en externe adviseurs.
Met verweerder stelt het Gerecht op basis van de beschikbare stukken vast dat de looncontrole zorgvuldig is uitgevoerd. Van enige schending van het zorgvuldigheidsbeginsel dan wel andere beginselen van behoorlijk bestuur is niet gebleken. Verweerder heeft de wettelijke taak om toezicht te houden op de naleving van de Lzv en de Landsverordening ongevallenverzekering (hierna: Lov). Het uitvoeren van een looncontrole zoals hier aan de orde is hiervoor een passend en rechtmatig middel.
De behandeling van de bezwaren
Eiseres stelt dat de behandelaars van de bezwaren betrokken zijn geweest bij de looncontrole en daarom ten onrechte deel hebben uitgemaakt van de adviescommissie in de bezwaarfase. Daarnaast had de adviescommissie uit drie personen moeten bestaan. Eiseres stelt dat niet blijkt dat deze behandelaars bevoegd waren tot het horen van eiseres in de bezwaarfase. Ook heeft eiseres – bij gebreke van een wettelijke basis - bezwaar tegen telefonisch horen.
Het Gerecht stelt vast dat verweerder de behandeling van de bezwaren niet heeft opgedragen aan een adviescommissie zoals bedoeld in artikel 70 van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar). Dit brengt mee dat de bepalingen die zien op een adviescommissie, waaronder de bepaling die voorschrijft dat de commissie dient te bestaan uit drie personen, niet van toepassing zijn. In dit geval is de hoorzitting geleid door mevrouw [J] en mevrouw [F], verbonden aan SBAB. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt genoegzaam dat deze personen hiertoe bevoegd waren. De bestreden beschikkingen zijn deugdelijk gemotiveerd en gelet op hun inhoud gegrond op de bezwaarschriften en hetgeen tijdens de hoorzitting namens eiseres naar voren is gebracht. De enkele omstandigheid dat de hoorzitting telefonisch heeft plaatsgevonden, geeft geen grond voor het oordeel dat deze onzorgvuldig is geweest. Blijkens het verslag van de hoorzitting is eiseres voldoende in de gelegenheid gesteld om haar bezwaren toe te lichten en nader te onderbouwen. De beroepsgronden gericht tegen de behandeling van de bezwaren treffen gelet op het voorgaande geen doel.
Premie-heffing op basis van daadwerkelijk uitbetaalde loon?
Tussen partijen is in geschil of premie ZV/OV wordt berekend naar een percentage van het daadwerkelijk uitbetaald loon. Eiseres beantwoordt deze vraag bevestigend en voert aan dat er in de jaren 2017 tot en met 2021 feitelijk minder loon aan haar werknemers is uitbetaald als gevolg van de orkaan Irma en de Covid pandemie. Eiseres verzoekt daarom de premie te berekenen op basis van het uitbetaalde loon zoals dit blijkt uit de door haar gehanteerde payroll software. Eiseres stelt daarbij dat het SZV kantoor een periode gesloten was waardoor het onmogelijk was om mutaties door te geven. Ook waren en grote achterstanden bij de registratie-afdeling, waardoor getwijfeld kan worden aan de juistheid van de registratie van het dagloon bij verweerder.
Uit paragraaf 5.3 van het looncontrolerapport volgt dat eiseres “Deduction Unpaid Leave” en “Hours not worked” in de controlejaren 2017, 2018 en 2020 als (negatieve) looncomponenten heeft aangemerkt bij het bepalen van de loonsom. Volgens de controlemedewerkster dient hiermee geen rekening te worden gehouden bij het bepalen van de loonsom. Verder is gebleken dat het overeengekomen loon in de controlejaren 2017 tot en met 2021 hoger is dan het werkelijke (basis)loon volgens de salarisadministratie van eiseres. Volgens de controlemedewerkster dienen de premies ZV/OV berekend te worden over het overeengekomen loon en niet het daadwerkelijk uitbetaalde loon.
Artikel 1 van de Lzv en de Lov, voor zover hier van belang, definiëren loon als elke uitkering in welke vorm ook die de werknemer als vergoeding voor zijn arbeid ten laste van zijn werkgever geniet behalve de daar genoemde uitzondering.
Artikel 2, eerste lid, voor zover hier van belang, bepaalt vervolgens dat werkgever en werknemer bij de aanvang van de werkzaamheden en telkens wanneer het loon gewijzigd wordt, het dagloon vaststellen met inachtneming van artikel 1 van de Lzv dan wel de Lov. Op grond van artikel 2, derde lid, wordt, indien het aantal werkuren per week niet bij voorbaat vaststaat, een gemiddeld aantal werkuren per week bepaald ter vaststelling van het dagloon. Op grond van artikel 2, vierde lid, kan verweerder al dan niet op verzoek van de werkgever of werknemer het dagloon vaststellen of het vastgestelde dagloon wijzigen.
Artikel 8, tweede lid, voor zover hier van belang, bepaalt dat de premie voor de werknemer wordt berekend naar een percentage van het dagloon van de werknemer.
Het Gerecht overweegt dat het stelsel van de Lzv en de Lov daarmee zo is dat de premie wordt berekend naar een percentage van het dagloon zoals dat door werkgever en werknemer is vastgesteld bij aanvang van de werkzaamheden en als zodanig is geregistreerd bij verweerder. Telkens wanneer het loon gewijzigd wordt, moet het dagloon opnieuw worden vastgesteld en worden geregistreerd bij verweerder. Gelet hierop kan eiseres niet worden gevolgd in haar betoog dat de premie moet worden berekend naar een percentage van het daadwerkelijk uitbetaalde loon. Dat eiseres bij het vaststellen van het dagloon gebruik heeft gemaakt van de berekening van het loon op basis van haar payroll software maakt dat niet anders. Het registreren van een feitelijk onjuist dagloon komt immers voor risico van eiseres. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dan ook niet.
Heeft eiseres opgave gedaan van gewijzigd geregistreerd dagloon?
De stelling van eiseres, dat het een periode onmogelijk is geweest om (middels mutatieformulieren) wijzigingen van het dagloon bij verweerder in te dienen, is door verweerder gemotiveerd betwist. Nu deze stelling van eiseres niet is onderbouwd, gaat het Gerecht hieraan voorbij.
Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat zij wel degelijk mutatieformulieren heeft ingediend bij verweerder, op grond waarvan een gewijzigd dagloon had moeten worden geregistreerd. Verweerder heeft ter zitting verklaard niet bekend te zijn met mutatieformulieren van de zijde van eiseres. Het Gerecht heeft gelet op deze stellingen, en uit het oogpunt van finale geschilbeslechting, de zaken aangehouden om eiseres in de gelegenheid te stellen de bij verweerder ingeleverde mutatieformulieren in het geding te brengen. Eiseres heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt, waarna verweerder schriftelijk op de mutatieformulieren heeft gereageerd. Het Gerecht overweegt hierover het volgende.
Eiseres heeft na de mondelinge behandeling een zestal mutatieformulieren overgelegd. Uit de ontvangststempels op deze formulieren blijkt dat deze door verweerder zijn ontvangen op respectievelijk 7 januari 2015, 20 oktober 2015, 14 januari 2016, 17 maart 2017, 19 juni 2017 en 15 maart 2019. Verweerder heeft in reactie op deze mutatieformulieren gesteld dat niet met zekerheid is vast te stellen of de mutatieformulieren bij verweerder bekend waren ten tijde van de bestreden beschikkingen. Verweerder stelt voorts dat de formulieren uit 2015, 2016 en die van 17 maart 2017 buiten beschouwing dienen te blijven, nu deze niet zien op de controlejaren 2017 tot en met 2021. Ten aanzien van de formulieren van 19 juni 2017 en 15 maart 2019, heeft verweerder medegedeeld dat deze zijn verwerkt en verweerder de correcties over het jaar 2017 overeenkomstig zal aanpassen/herzien.
Het Gerecht heeft naar aanleiding van de hiervoor weergegeven reactie van verweerder nadere vragen gesteld. Zonder nadere motivering valt immers niet in te zien waarom een aantal mutatieformulieren, waarvan gelet op de ontvangststempels niet (langer) in geschil is dat deze zijn ingediend bij verweerder, buiten beschouwing dienen te blijven. Ook is niet duidelijk welke correcties de mutatieformulieren tot gevolg dienen te hebben over 2017, en tevens waarom dit niet ook resulteert in correcties over de daaropvolgende jaren.
Tijdens de mondelinge behandeling van 20 oktober 2025 heeft verweerder zijn standpunt aangaande de mutatieformulieren gewijzigd. Verweerder stelt – kort gezegd - dat alle overgelegde mutatieformulieren destijds wel zijn verwerkt en derhalve bekend waren ten tijde van de bestreden beschikkingen. Ook stelt verweerder dat het geregistreerde dagloon op basis van deze formulieren telkens, waar nodig, is aangepast, zodat thans geen aanleiding is voor correcties. Eiseres heeft dit ter zitting bestreden, en twijfelt bij gebrek aan een deugdelijke onderbouwing of de mutatieformulieren correct zijn verwerkt door verweerder.
Het Gerecht stelt vast dat verweerder het hiervoor weergegeven – gewijzigde – standpunt niet heeft onderbouwd middels stukken. Mede gelet op het eerdere standpunt van verweerder, dat de mutatieformulieren mogelijk niet eerder bekend waren en deels correcties moeten worden doorgevoerd, had het op de weg van verweerder gelegen om bij het gewijzigde standpunt inzicht te verschaffen in de berekening van het dagloon en de wijze waarop de overgelegde mutatieformulieren hierin zijn verwerkt. Dat verweerder dit tot op heden heeft nagelaten, maakt dat niet zondermeer van de juistheid van het door verweerder gehanteerde – geregistreerde – dagloon kan worden uitgegaan. Dit levert een schending van het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel op.
Conclusie en gevolgen
Gelet op het voorgaande zijn de beroepen gegrond en zullen de bestreden beschikkingen vernietigd worden wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Verweerder zal worden opgedragen om nieuwe beschikkingen op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak, waarbij middels stukken en berekeningen nader inzicht moet worden verschaft in de wijze waarop het geregistreerde dagloon tot stand is gekomen, alsmede in de vraag of en zo ja, in hoeverre, de door eiseres overgelegde mutatieformulieren hebben geleid tot wijziging van dit dagloon ten aanzien van de controlejaren 2017 tot en met 2021.
Er is aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze stelt het Gerecht met toepassing van het Besluit Proceskosten Bestuursrecht vast op Cg 1.750,-- zijnde 1 punt voor de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere zitting, waarbij de zaken vanwege de samenhang zijn beschouwd als één zaak, met een waarde per punt van Cg. 700,-- en een wegingsfactor 1 (gemiddeld). Voorts zal het Gerecht bepalen dat verweerder aan eiser Cg 250,--dient te betalen als vergoeding van de door haar gestorte griffierechten.
De beslissing
Het Gerecht in eerste aanleg:
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Martinez-Hammer, rechter in het gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten, mr. J. Sybesma en mr. M.G.M. Schwengle, bijzondere rechters in het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van de griffier op 26 november 2025.
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.
De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:
- het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
- een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
- vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment worden ingediend.
Voor het instellen van het hoger beroep is griffierecht verschuldigd.