Is het voorbereidingsbesluit onrechtmatig verlengd?
Ter zitting van het Hof heeft Wolfgang Thiede aangevoerd dat zij geen aanlegvergunning nodig heeft, omdat het voorbereidingsbesluit van 29 januari 2021 een tweede verlenging van het voorbereidingsbesluit van 21 december 2018 inhoudt. Een tweede verlenging is evenwel in strijd met artikel 29, zevende lid, van de Landsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning (Lro) en daarom geldt geen voorbereidingsbescherming meer. Daargelaten of de goede procesorde zich niet tegen het op dit moment nog innemen van dit standpunt verzet, is het Hof met de minister van oordeel dat de aanvraag van Wolfgang Thiede kan en ook moet worden getoetst aan het voorbereidingsbesluit van 31 januari 2020. In de uitspraak van het Gerecht van 30 augustus 2023, waartegen geen hoger beroep is ingesteld, is bepaald dat de aanvraag van Wolfgang Thiede moet worden getoetst aan het voorbereidingsbesluit van 31 januari 2020. Dit voorbereidingsbesluit is verlengd met het voorbereidingsbesluit van 29 januari 2021. De minister heeft ter zitting onweersproken verklaard dat het voorbereidingsbesluit van 31 januari 2020 wijzigingen bevat ten opzichte van het voorbereidingsbesluit van 21 december 2018. Daarom is het besluit van 31 januari 2020 een nieuw voorbereidingsbesluit dat zich voor verlenging leent en ook daadwerkelijk met het besluit van 29 januari 2021 is verlengd. Daarom is van een tweede verlenging geen sprake. De aanvraag kan dus ook worden getoetst aan het voorbereidingsbesluit van 31 januari 2020.
Het betoog faalt.
Betekenis van de verkavelingsplannen van 1994 en 1997 voor de bestreden beschikking
Wolfgang Thiede betoogt dat de verkavelingsplannen van 1994 en 1997 onherroepelijk zijn, dat deze formele rechtskracht hebben en dat zij deze plannen moet kunnen uitvoeren. Dat het haar door de bestreden beschikking onmogelijk wordt gemaakt uitvoering aan deze plannen te geven is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
Omdat het verkavelingsplan 1994 – dat ziet op fase 1 – inmiddels is uitgevoerd, beperkt het Hof zich in het navolgende tot het verkavelingsplan 1997. Het Hof begrijpt dit betoog van Wolfgang Thiede zo, dat een naderhand vastgesteld ROP noch een ROPv ertoe kan leiden dat zij wordt belet in de uitvoering van haar plan. Nu de aanleg van wegen en terreinverharding noodzakelijk is om de verkavelingsplannen uit te voeren, had de minister haar de aangevraagde aanlegvergunning moeten verlenen. Wolfgang Thiede wijst in dit verband op artikel 2.3, aanhef en onder e, van het ROP 2019 waarin is bepaald dat bestaande goedgekeurde verkavelingsplannen op basis van de Lro en de daaraan door de minister verbonden voorwaarden na de vaststelling van het ROPv hun werking behouden. Indien verkavelingsplannen nog niet vervallen zijn en de voorwaarden in strijd zijn met dit ROPv, gaan de verkavelingsplannen en de voorwaarden in de visie van Wolfgang Thiede voor op de voorschriften van het ROPv.
Het Hof laat in het midden of uit artikel 2.3, aanhef en onder e, van het ROP 2019 voortvloeit dat een aanvraag voor een bouwvergunning overeenkomstig het verkavelingsplan 1997 en met voorbijgaan aan de eisen van het ROP 2019 moet worden ingewilligd. Dat is een vraag die eventueel aan de orde kan komen in het geval een daartoe strekkende aanvraag voor een bouwvergunning wordt ingediend. Het Hof laat ook in het midden of het feit dat het ROP 2019 zich niet verzet tegen het verlenen van een bouwvergunning overeenkomstig een goedgekeurd verkavelingsplan, ertoe leidt dat de minister in strijd met het voorbereidingsbesluit van 31 januari 2020 een aanlegvergunning moest verlenen. De wegen en overige verharding waarvoor Wolfgang Thiede een aanlegvergunning heeft aangevraagd strekken namelijk niet tot uitvoering van het verkavelingsplan 1997, maar van het in januari 2008 voorgestelde ‘Masterplan’, dat voorziet in een andere wegenstructuur. Wolfgang Thiede heeft overleg gevoerd met de minister. Zij stelt dat de minister zou hebben aangegeven dat wijziging van de verkavelingsplannen niet noodzakelijk was, maar feit blijft dat het ‘Masterplan’ afwijkt van de verkavelingsplannen. Bij de aanbieding daarvan op 10 januari 2008 heeft de vertegenwoordiger van Wolfgang Thiede het ‘Masterplan’ als een ‘alternatief verkavelingsplan fase 3’ aangeduid. Dat betekent dat de aanlegvergunning niet strekt tot uitvoering van het verkavelingsplan 1997, maar van een gewijzigde situatie ten opzichte van dat plan. Denkbaar is dat wijziging van het verkavelingsplan op het moment dat het werd voorgelegd aan de minister niet noodzakelijk werd geacht omdat destijds geen aanlegvergunning voor dit soort werkzaamheden was vereist. Vanaf 2018 was dat, met het oog op het nieuwe regime dat uiteindelijk is neergelegd in het ROPv, anders omdat toen een aanlegvergunningplicht in het leven werd geroepen. Overigens heeft Wolfgang Thiede zelf aangegeven dat zij de minister heeft gevraagd het verkavelingsplan voor fase 3 aan te passen, zodat het kennelijk niet meer haar bedoeling is de verkavelingsplannen of in ieder geval het plan voor fase 3 uit te voeren.
Het betoog faalt.
Is sprake van een bestaande situatie?
Wolfgang Thiede stelt dat sprake is van een bestaande situatie en wijst daarbij op de toelichting op het ROP 2019. Daarin staat onder meer:
‘Bestaande situaties
Het ROP 2019 houdt rekening met bestaande legale situaties. In het ROP 2019 is opgenomen dat deze mogen worden voortgezet. Het ROP 2019 is er niet op gericht om bestaande legale ontwikkelingen stop te zetten, waardoor er mogelijk schade ontstaat.
[…]
Ook wordt er rekening gehouden met valide juridische toezeggingen. Deze kunnen en mogen ook worden nagekomen. Het is dan wel aan de initiatiefnemer om aan te geven dat dergelijke toezeggingen aanwezig zijn.’
Zoals hiervoor al is overwogen, zijn de aangevraagde wegen en overige verharding bedoeld om fase 2 en 3 van het project te kunnen realiseren. Voor de bouwwerken in fase 2 en 3 zijn geen bouwvergunningen aangevraagd. Verder is, zoals het Gerecht terecht heeft overwogen, geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het aanleggen van wegen ter voorbereiding van de realisering van (bouwaanvragen voor) bouwwerken in fase 2 en 3. Onder die omstandigheden is er wat fase 2 en 3 betreft geen sprake van een bestaande situatie. Het Hof voegt daaraan toe dat het enkele feit dat een bepaalde activiteit planologisch is toegestaan, onvoldoende is om te spreken van een bestaande situatie. Van een bestaande situatie is alleen sprake als een rechthebbende van een bestaande mogelijkheid gebruik heeft gemaakt en dat is hier niet het geval. Anders dan Wolfgang Thiede heeft betoogd wordt Wolfgang Thiede door het Gerecht geen passieve risicoaanvaarding tegengeworpen. Het Gerecht heeft slechts geoordeeld dat Wolfgang Thiede door sinds 2009 geen gebruik te maken van de mogelijkheid om wegen aan te leggen, het risico heeft genomen dat de regelgeving zou wijzigen. Om die reden is er, aldus het Gerecht, geen (inbreuk op een) bestaande situatie. Het Hof onderschrijft dit oordeel van het Gerecht.
Evenmin is er naar het oordeel van het Hof sprake van juridisch bindende toezeggingen. Dat de minister in 2009 heeft ingestemd met het ‘Masterplan’ of dat zelfs heeft goedgekeurd, maakt dat niet anders. Daarbij is van belang dat voor zover in 2009 is ingestemd met het ‘Masterplan’, dit betrekking lijkt te hebben op alleen de activiteit waarvoor destijds een bouwvergunning is verleend. Dat betreft een deel van fase 4, namelijk een restaurantgebouw met voorzieningen. Het Hof ziet in de vele door Wolfgang Thiede overgelegde stukken onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister in 2009 door in te stemmen met het ‘Masterplan’ de toezegging heeft gedaan dat Wolfgang Thiede fase 2 en 3 zonder meer mocht realiseren, ook indien de regelgeving zou wijzigen. Hierbij betrekt het Hof ook dat Wolfgang Thiede nadien nog meermalen zelf om wijziging van het verkavelingsplan heeft gevraagd. Van een juridisch afdwingbare toezegging is dan ook, anders dan Wolfgang Thiede betoogt, geen sprake.
Het Hof voegt daar nog het volgende aan toe. Het Hof sluit niet uit dat de minister de verwachting heeft gewekt dat hij zou meewerken om fase 2 en 3 door Wolfgang Thiede te laten realiseren. Maar als dat al het geval zou zijn, staat dat er niet aan in de weg om geruime tijd later op grond van nieuwe planologische inzichten andere regels vast te stellen, in ieder geval voor zover het gaat om regels ter bescherming van natuurwaarden. In artikel 30 van de Lro is voorzien in een mogelijkheid voor het indienen van een aanvraag voor planschade. Ook het ROPv houdt er blijkens paragraaf 8.1 van de toelichting rekening mee dat als gevolg van wijziging in de regelgeving een belanghebbende voor vergoeding van planschade in aanmerking kan komen. Ook om die reden kan niet worden gesproken van een bestaand geval dan wel een juridische toezegging die aan toepassing van het ROPv in de weg staat.
Het betoog faalt.
Mocht de aanlegvergunning worden geweigerd?
Tussen partijen is niet in geschil dat voor de aanleg van de wegen en overige terreinverharding gelet op het voorbereidingsbesluit van 31 januari 2020 een aanlegvergunning is vereist. Artikel 5, vierde lid, van dit besluit bepaalt: “De aanlegvergunning wordt alleen geweigerd indien de ecologische, landschappelijke, natuur of cultuurhistorische waarden onevenredig geschaad worden”. Wolfgang Thiede betwist dat de waarden op de percelen waar de aanleg is voorzien onevenredig worden geschaad. Daarover oordeelt het Hof als volgt.
De minister heeft bij de bestreden beschikking de aanvraag, zoals ook door het Gerecht was bepaald, getoetst aan de beleidsuitgangspunten in het ROP 2019. Het perceel ligt in een gebied dat wordt aangeduid als “Woongebied met waarden”. In paragraaf 1.6.2 van het ROP 2019 wordt over het gebied gezegd dat sprake is van landschappelijke, cultuurhistorische waarden, zoals het stelsel van rooien, de rotsformaties, de Hooiberg, en open landschappelijke en groene ruimten (ecologische hoofdstructuur). Het gebiedsbeleid staat in paragraaf 1.6.4. Daarin staat dat op grond van dit beleid in Hooiberg en omgeving geen nieuwe ontwikkelingen anders dan landschappelijke en natuurontwikkelingen zijn toegestaan. De percelen waarop de aanvraag ziet, maken deel uit van het gebied Hooiberg en omgeving. Niet in geschil is verder dat de percelen zich in de ecologische hoofdstructuur bevinden.
Het advies van de DNM
3.4.2. Het oordeel van de minister dat sprake zal zijn van onevenredige schade aan de waarden berust op het onderzoek van de DNM van 1 maart 2021. In dat rapport wordt verslag gedaan van een op 26 februari 2021 uitgevoerde inventarisatie van de waarden op de percelen. In het rapport staat dat er bij die inventarisatie 27 soorten flora en dertien soorten fauna zijn vastgesteld, waaronder negen beschermde soorten op grond van het Landsbesluit bescherming inheemse flora en fauna. Verder is de aanwezigheid vastgesteld van een aantal grote bomen die van belang zijn voor dieren, omdat zij door verdamping zorgen voor een vochtiger en koeler microklimaat en voor schaduw. Verder wordt in het advies opgemerkt dat de aanvraag niet ziet op het vellen van bomen en begroeiing, terwijl dat wel nodig is om de gronden bouwrijp te maken en voor de aanleg van een wegenstelsel. De conclusie van het advies is dat het gebied een hoge ecologische waarde heeft en in zijn natuurlijke staat behouden moet worden, wat ook geldt voor de ter plaatse aanwezige rotsformaties, bolder en rooien, die ook het ecosysteem dienen.
3.4.3. Wolfgang Thiede heeft gesteld dat de door haar aangevraagde vergunning weliswaar ziet op een onderdeel van de ecologische hoofdstructuur, maar dat deze door de uitvoering van de vergunning niet wordt aangetast. Dit wordt door de minister betwist. De minister stelt dat de bescherming van de natuurwaarden is geregeld in de Natuurbeschermingsverordening, maar door het opnemen van de ecologische hoofdstructuur in het ROP 2019 een plek heeft gekregen in de regels over ruimtelijke planning. Bij de ecologische hoofdstructuur gaat het om hoogwaardig gebied, waar verschillende soorten, zowel beschermd als niet beschermd, voorkomen. De voorgenomen aanleg van wegen en terreinverharding is voorzien op een perceel dat is gelegen in de ecologische hoofdstructuur. Het Hof volgt dit betoog van de minister.
3.4.4. Evenals het Gerecht is het Hof van oordeel dat de minister het advies van de DNM van 1 maart 2021 aan de bestreden beschikking ten grondslag mocht leggen. In hoger beroep heeft Wolfgang Thiede een rapport van het architectenbureau Archiosa overgelegd, waarin de bevindingen van de DNM in dit advies worden betwist. Het rapport is evenwel niet opgesteld door iemand die deskundig is op het terrein van landschappelijke, natuur- of cultuurhistorische waarden. Het rapport is opgesteld door L.A. Ponson, met de aanduiding meester-architect. Verder heeft de DNM op dit rapport door middel van twee korte adviezen gereageerd. Daaruit blijkt in ieder geval dat het rapport van Archiosa op het gebied van ecologische waarden gebreken vertoont. Het Hof is gelet hierop van oordeel dat het rapport van Archiosa onvoldoende grondslag biedt voor het betoog van Wolfgang Thiede dat de minister het advies van de DNM niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
3.4.5. Het betoog faalt.
Ontheffingsmogelijkheid
3.4.6. Wolfgang Thiede heeft betoogd dat voor de aangetroffen soorten op grond van artikel 8 van de Natuurbeschermingsverordening een ontheffing kan worden verleend. Wolfgang Thiede heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat, gegeven de aanwezige waarden, haar deze ontheffing zal worden verleend.
3.4.7. Het betoog faalt.
Aantasting rooien
3.4.8. De minister heeft de stelling van Wolfgang Thiede dat de vergunning de aanwezige rooien niet aantast, betwist. Volgens de minister worden de aanwezige rooien wel aangetast. Door Boekhoudt, directeur bij de DNM, is verklaard dat een rooi is bedoeld voor de afvoer van water, maar als ruimtelijke eenheid meer functies heeft. Een rooi herbergt beschermde soorten, zorgt voor recycling van materiaal voor het gebied en is omdat een rooi in het dal ligt koeler. Het bouwen op een rooi of aan een rooi of bij een rooi, heeft effecten. Wordt vlak bij of in de buurt van een rooi gebouwd, dan heeft dat effect op de rooi bij regen. Een rooi heeft als primaire functie de afvoer van water. Waar gebouwd wordt, is verharding en dat geeft grotere ‘run off’ doorgeleiding naar de rooi, waardoor het water in grotere hoeveelheid en met hogere snelheid aankomt. Dat leidt benedenstrooms tot overstromingen of erosie. Het Hof ziet geen aanleiding om aan deze verklaring te twijfelen. Daarom volgt het Hof niet het standpunt van Wolfgang Thiede dat de aanleg van wegen en terreinverharding niet tot schade aan rooien leidt. Gelet op de betekenis van rooien voor het gebied leidt de aangevraagde vergunning tot onevenredige schade.
3.4.9. Het betoog faalt.
Gebied met waarden
3.4.10. Voor zover Wolfgang Thiede heeft betoogd dat in ieder geval geen sprake is van ecologische, landschappelijke, natuur- of cultuurhistorische waarden op het gedeelte van het perceel waarop fase 2 ziet, merkt het Hof op dat de aanvraag op beide percelen (fase 2 en fase 3) ziet en dat een aanvraag als deze als geheel moet worden beoordeeld. Dat neemt niet weg dat Wolfgang Thiede de mogelijkheid heeft om een nieuwe aanvraag voor fase 2 in te dienen. Zoals ter zitting ook is besproken, ligt het op grond van de lange voorgeschiedenis van dit dossier, voor de hand dat in dat geval door de minister wordt bezien of langs deze weg een oplossing van het geschil kan worden bereikt. Het Hof betrekt daarbij dat uit de stukken blijkt dat Wolfgang Thiede op verschillende momenten in het verleden daartoe contact met de minister heeft gezocht.
3.4.11. Het betoog faalt.
Tussenconclusie
3.4.12. De conclusie is dat de minister met verwijzing naar artikel 5, vierde lid, van het voorbereidingsbesluit van 31 januari 2020 de aanvraag heeft mogen weigeren.
Gelijkheidsbeginsel
Wolfgang Thiede voert verder aan dat het Gerecht ten onrechte haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet heeft gehonoreerd. Zij wijst in het bijzonder op de projecten ‘Nosvali Residences’ en ‘Bona Vista Hills’. Naar het oordeel van het Hof is in die gevallen geen sprake van gelijke gevallen. Bij ‘Nosvali Residences’ gaat het om een gebied dat in het ROP 2019 is aangewezen als landelijk gebied. Daaruit blijkt dat daar geen sprake was van ecologische, landschappelijke, natuur- of cultuurhistorische waarden die onevenredig geschaad werden. In het geval van ‘Bona Vista Hills’ is sprake van werkzaamheden die zijn begonnen voordat een aanlegvergunningplicht gold.
Het betoog faalt.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van het Gerecht wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Buntjer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026.