ECLI:NL:ORBAACM:2026:1

Procesverloop

Overwegingen

Appellante is bij besluit van 17 september 2012 per 10 oktober 2010 benoemd in de functie van medewerker Management D (schaal 7) bij het ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (SOAW). In januari 2012 is zij tewerkgesteld bij de sector Sociale Ontwikkeling, sectoronderdeel bureau Mediation.

Bij besluit van 13 april 2017 is appellante aangewezen tot waarnemer per 1 september 2014 in de functie Adviseur / Consulent D (schaal 11). Tevens is aan appellante een waarnemingstoelage toegekend, welke toelage bij besluit van 26 september 2017 per 1 mei 2017 is beëindigd.

Op 11 april 2018 heeft appellante een verzoek ingediend om haar per 1 januari 2012 te benoemen in de functie van Adviseur Consulent D. Dit verzoek is bij besluit van 2 oktober 2018 afgewezen. Het daartegen gerichte bezwaar is door het Gerecht bij uitspraak van 27 juni 2019 gegrond verklaard wegens motiveringsgebreken in het besluit van 2 oktober 2018. Aan verweerder is daarbij de opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen op het verzoek van appellante van 11 april 2018.

In het voorjaar van 2019 is een vacature voor de functie Adviseur Consulent D opengesteld. Appellante heeft daarop gesolliciteerd. Per januari 2020 is een andere sollicitant in de functie Adviseur Consulent D benoemd. Appellante heeft hier geen bezwaar tegen gemaakt bij het Gerecht.

Bij besluit van 14 november 2019 heeft verweerder het verzoek van appellante van 11 april 2018 opnieuw afgewezen met als reden dat haar waarneming minder dan drie jaar heeft geduurd, namelijk van 1 september 2014 tot 1 mei 2017. Het Gerecht heeft het daartegen gerichte bezwaar bij uitspraak van 22 maart 2021 ongegrond verklaard. De Raad heeft bij uitspraak van 6 juli 2022 het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van het Gerecht vernietigd, het besluit van 14 november 2019 vernietigd en de regering opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen op het verzoek van appellante van 11 april 2018.

Appellante is medio 2018 gestart met werkzaamheden als mediator bij het Openbaar Ministerie (OM) op enkele dagdelen per week. Medio 2019 is appellante voltijds gaan werken vanuit SOAW voor het OM als bemiddelaar / mediator. Per 1 juli 2021 is appellante bij het OM in dienst getreden. Tot 1 juli 2021 heeft appellante salaris ontvangen vanuit SOAW.

Bij landsbesluit van 17 oktober 2022 heeft de regering de waarneming per 1 mei 2017 beëindigd. Dit besluit is bij uitspraak van het Gerecht van 6 oktober 2023 vernietigd, met de opdracht om binnen twee maanden een nieuw besluit te nemen op het verzoek van appellante van 10 augustus 2022 tot herstel en continuering van haar waarnemingstoelage per 1 mei 2017.

Bij landsbesluit van 20 december 2023 heeft de regering geweigerd om appellante per 2012 te benoemen tot Adviseur Consulent D, omdat zij de betreffende functie alleen zou hebben waargenomen in de periode van 1 september 2014 tot 1 mei 2017, dus minder dan drie jaar, en zij gedurende deze periode een waarnemingstoelage heeft ontvangen.

Het daartegen gerichte bezwaar is door het Gerecht bij de thans in hoger beroep aangevallen uitspraak van 24 februari 2025 gegrond verklaard. Het besluit van 20 december 2023 is daarbij vernietigd wegens motiveringsgebreken. Het Gerecht heeft daarbij overwogen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 6 juli 2022, dat de regering niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de besluiten tot beëindiging van de waarneming en de waarnemingstoelage per 1 mei 2017, die veel later zijn genomen, aangezien daarmee niet is onderbouwd dat de waarneming feitelijk per 1 mei 2017 is gestopt. Daarbij is overwogen dat het aan de regering is om aan de hand van feitelijke gegevens duidelijk te maken dat appellante na 1 mei 2017 niet meer werkzaam was in de door haar waargenomen functie. Het Gerecht heeft in een overweging ten overvloede overwogen dat als de regering over onvoldoende bewijs beschikt om aan te tonen dat de waarneming per 1 mei 2017 is gestopt het aangewezen is met appellante een minnelijke regeling te beproeven. Het aanbod van de zijde van de appellante van een gratificatie ter hoogte van een maand salaris is door appellante van de hand gewezen.

Hoger beroep

2

Het hoger beroep van appellante heeft als strekking dat het Gerecht terecht het besluit van 20 december 2023 heeft vernietigd, maar ten onrechte “slechts” een motiveringsvernietiging heeft uitgesproken. Appellante meent dat zij na de eerdere twee vernietigde besluiten thans recht heeft op materiële beslechting van het geschil. Volgens haar had het Gerecht moeten doorpakken en de regering de opdracht moeten geven om een besluit te nemen tot benoeming van appellante in de functie van Adviseur Consulent D per 2012. Alleen dat zou recht doen aan de door haar verrichte waarneming van 2012 tot 1 juli 2021. Daarbij wijst appellante er op dat zij de functie veel langer dan drie jaar heeft waargenomen en het toenmalig beleid was dat bij een waarneming van drie jaar of langer de ambtenaar in aanmerking komt voor benoeming in de waargenomen functie. Dat zij ook na 1 mei 2017 de functie van Adviseur Consulent D heeft waargenomen blijkt volgens appellante uit de door haar overgelegde stukken, waaronder verslagen en e-mails. Appellante vraagt de Raad thans zelf in de zaak te voorzien door haar per 2012 te benoemen, of – subsidiair – de regering de opdracht te geven om binnen een te stellen termijn een besluit tot benoeming te nemen.

De regering wijst de vorderingen van appellante af. De regering stelt dat voor benoeming van appellante in de functie van Adviseur Consulent D per 2012 of een later moment geen reden is, en evenmin voor continuering van de waarnemingstoelage na 1 mei 2017, omdat appellante de functie Adviseur Consulent D mediation alleen heeft waargenomen van 1 september 2014 tot 1 mei 2017, dus korter dan drie jaar. Voor 1 september 2014 was zij aangesteld als medewerker Management D. Zij heeft destijds werkzaamheden verricht in verband met het op te zetten bureau bemiddeling. Voor zover zij toentertijd cliënten benaderde en bijstond in verband met bemiddeling deed zij dat buiten haar functiebeschrijving om. Dergelijke werkzaamheden behoorden toentertijd niet tot haar eigen werk en zijn haar ook niet opgedragen. Pas vanaf 1 september 2014 is appellante aangewezen als Adviseur Consulent D en was het haar werk om te bemiddelen bij conflicten. Na terugkomst van de heer Monk, haar leidinggevende, per 1 mei 2017, is de waarneming geëindigd. Dit is per landsbesluit vastgelegd. Per die datum is ook de waarnemingstoelage stopgezet. Eventuele activiteiten van appellante als bemiddelaar na 1 mei 2017 deed zij niet uit hoofde van de waargenomen functie. Wel heeft het ministerie bewilligd in de terbeschikkingstelling van appellante als bemiddelaar aan het OM, vanaf medio 2018 voor twee dagdelen per week en per medio 2019 voltijds.

Wat is het oordeel van de Raad van Beroep?

3

Tussen partijen is niet in geschil dat appellante de functie van Adviseur Consulent D heeft waargenomen van 1 september 2014 tot 1 mei 2017. Het geschil betreft de periode ervoor en erna. De Raad zal eerst de periode ervoor bespreken.

Appellante stelt dat zij (ook) vanaf medio 2012 tot 1 september 2014 de functie van Adviseur Consulent D heeft waargenomen. De Raad volgt dit betoog niet. Artikel 25, eerste lid, van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht bepaalt, dat indien een wettelijke regeling continuïteit in de vervulling van een ambt veronderstelt en tot dat ambt niet meer ambtenaren zijn aangesteld, die het geheel of gedeeltelijk kunnen waarnemen, dan wel indien het belang van de dienst dit vordert, de daartoe in aanmerking komende ambtenaar door het bevoegde gezag met de tijdelijke waarneming van dat ambt wordt belast, al dan niet met ontheffing uit zijn eigenlijke betrekking.

De Raad stelt vast dat van een besluit tot (tijdelijke) waarneming van de functie Adviseur Consulent D niet is gebleken tot in 2017. Appellante is bij besluit van 17 september 2012 per 10 oktober 2010 benoemd in de functie van medewerker Management D. Appellante heeft aangegeven hiertegen bezwaar te hebben gemaakt, omdat zij hierdoor werd ondergewaardeerd en ook omdat zij feitelijk al voor 1 september 2014 het werk van bemiddelaar / mediator zou hebben verricht. De Raad volgt dit betoog niet, omdat het niet blijkt uit de zich in het dossier bevindende stukken. Daarin komt wel naar voren dat appellante destijds ondersteunende werkzaamheden heeft verricht in verband met het op te zetten bureau bemiddeling. Ook volgt daaruit dat zij pas medio 2013 is gecertificeerd als mediator, hetgeen onaannemelijk maakt dat zij al vanaf januari 2012 als bemiddelaar / mediator kon en mocht optreden. Verder blijkt daaruit dat zij in die periode cliënten benaderde en bijstond. Voor zover zij toen al als bemiddelaar optrad, moet worden geoordeeld dat die werkzaamheden geen onderdeel uitmaakten van haar toenmalige functie van medewerker Management D. Deze werkzaamheden behoorden in die periode dus niet tot haar eigen werk. Verder is niet gebleken dat die werkzaamheden haar toen door het bevoegd gezag zijn opgedragen bij wijze van waarneming. Pas met het besluit van 13 april 2017 heeft het bevoegd gezag appellante met terugwerkende kracht tot 1 september 2014 aangewezen om de functie van Adviseur Consulent D waar te nemen. Vanaf 1 september 2014 behoorde het bemiddelen bij conflicten tot haar werk. De Raad ziet dan ook geen grond om te oordelen dat de regering appellante alsnog en dus met terugwerkende kracht voor de periode 2012 tot 1 september 2014 had moeten benoemen als Adviseur Consulent D.

Over de periode vanaf 1 mei 2017 heeft de Raad in zijn uitspraak van 6 juni 2022 als volgt geoordeeld:‘4.1. Anders dan het Gerecht heeft overwogen en met appellante is de Raad van oordeel dat het antwoord op de vraag of appellante ten minste drie jaar heeft waargenomen van betekenis is gebleven voor de beoordeling van het hier voorliggende geschil. Dat een derde inmiddels is benoemd in de waarnemingsfunctie maakt dat niet anders. Bovendien heeft deze benoeming, zoals appellante onbetwist heeft gesteld, pas in de loop van 2019 plaatsgevonden, dus ruim na het verstrijken van de periode van drie jaar sinds de formele benoeming van appellante in de waarnemingsfunctie. De enkele vervulling van de vacature door een derde in 2019 sluit een herziening van de rechtspositie van appellante in 2017 dan ook niet uit.4.2. Dit betekent dat het hoger beroep in zoverre slaagt en de aangevallen uitspraak op deze grond voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad zal vervolgens beoordelen of het bestreden besluit in stand kan blijven op de grondslag dat appellante niet drie jaar heeft waargenomen.4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante in de periode van 1 september 2014 tot 1 mei 2017 heeft waargenomen. Appellante heeft uitgebreid toegelicht dat en hoe zij de implementatie van de in de waarnemingsfunctie verrichte taken op het gebied van mediation in de periode vanaf 1 mei 2017 tot november 2017 heeft voortgezet. De regering heeft daartegenover slechts haar eerder in de procedure ingenomen stelling herhaald dat appellante na 1 mei 2017 geen werkzaamheden meer in het kader van de waarnemingsfunctie heeft verricht en dat daarom ook haar waarnemingstoelage is gestopt. Gelet op de omstandigheid dat een formele beëindiging van de waarneming achterwege is gebleven, had het evenwel op de weg van de regering gelegen om aan de hand van concrete gegevens te onderbouwen dat appellante vanaf 1 mei 2017 feitelijk geen werkzaamheden meer heeft verricht in de waargenomen functie. Dit heeft de regering nagelaten. De enkele verwijzing naar de beëindiging van de waarnemingstoelage is in dat verband onvoldoende. Het bestreden besluit kan dan ook op grond van dit motiveringsgebrek niet in stand blijven.’

De regering heeft aangevoerd dat de waarneming is gestaakt op 1 mei 2017, omdat de heer Monk toen – na een periode van afwezigheid - terugkeerde bij de sector Sociale Ontwikkeling. De Raad volgt de regering hierin niet. De reden daarvoor is dat de terugkeer van Monk niet uitsluit dat appellante haar werkzaamheden als bemiddelaar / mediator ook na 1 mei 2017 heeft gecontinueerd. De regering heeft niet door middel van feitelijke gegevens aangetoond dat appellante na 1 mei 2017 haar werkzaamheden als bemiddelaar heeft gestaakt c.q. heeft moeten staken. Uit de dossierstukken volgt dat appellante in ieder geval in de tweede helft van 2017 nog als bemiddelaar / mediator optrad. Dit blijkt onder meer uit de door appellante overgelegde e-mails, waaronder die met het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van oktober 2017 en met de toenmalige Hoofdofficier van Justitie. In 2018 is het beeld meer diffuus. Ter zitting heeft appellante uiteengezet dat de heer Monk haar niet meer wilde zien bij SOAW, dat zij vanaf februari 2018 door SOAW in deeltijd ter beschikking is gesteld aan het OM en per medio 2019 voltijds. Vanaf 2018 had zij een werkplek bij het OM en was zij slechts sporadisch op kantoor bij SOAW. Appellante werkte in die periode met een hoge mate van zelfstandigheid en zonder controle van haar direct leidinggevende(n) bij SOAW. Gelet op de zich in het dossier bevindende halfjaarrapportage van de hand van appellante over de periode januari – juni 2018 moet worden aangenomen dat de waarneming ook toen is gecontinueerd. Voor de vraag hoelang de waarneming na 1 mei 2017 is gecontinueerd acht de Raad nog relevant dat uit de brief van 19 december 2022 van een voormalig senior beleidsmedewerker volgt dat de waarneming door appellante ook na 1 mei 2017 tot aan haar ter beschikkingstelling bij het OM medio 2019 heeft geduurd, dat de vacature voor Adviseur Consulent D per januari 2020 door een ander is vervuld, dat appellante per medio 2019 voltijds voor het OM is gaan werken en dat zij per 1 juli 2021 in dienst is getreden van het OM.

De Raad is van oordeel dat de regering er niet in is geslaagd met feitelijke gegevens te onderbouwen dat appellante de waarneming per 1 mei 2017 feitelijk heeft gestaakt. Appellante is er niet in geslaagd om aan te tonen welke werkzaamheden zij na 1 mei 2017 precies heeft vervuld, voor wie en gedurende welke periode. De Raad ziet geen aanleiding om te oordelen dat de regering appellante per 1 mei 2017 had dienen te benoemen in de functie van Adviseur Consulent D. Daarvoor is te weinig duidelijkheid verkregen over de door appellante verrichte werkzaamheden en of haar werkzaamheden geheel of slechts deels vielen binnen de waarneming van de functie Adviseur Consulent D. Wel is de Raad van oordeel dat de regering gehouden is appellante ook na 1 mei 2017 een waarnemingstoelage te verstrekken, omdat voldoende is komen vast te staan dat de waarneming ook na 1 mei 2017 is gecontinueerd.

Over de vraag tot welke datum de waarnemingstoelage moet worden uitgekeerd overweegt de Raad als volgt. Gebleken is dat de door appellante verrichte werkzaamheden van mediator ten behoeve van het OM hebben plaatsgevonden met goedkeuring van SOAW. SOAW heeft ook het salaris van appellante over het jaar 2019 geheel betaald. Daarmee is er geen reden het moment waarop appellante voltijds voor het OM is gaan werken, te weten 1 juli 2019, aan te merken als de datum waarop de waarneming is gestaakt. De Raad acht voor de beantwoording van de einddatum van de waarneming van doorslaggevend belang dat per januari 2020 een derde is benoemd in de functie van Adviseur Consulent D. Met de benoeming van die derde in de functie Adviseur Consulent D is aan de waarneming van die functie door appellante naar het oordeel van de Raad in ieder geval een einde gekomen.

Gelet hierop zal de Raad bepalen dat aan appellante alsnog een waarnemingstoelage dient te worden betaald over de periode 1 mei 2017 tot 1 januari 2020. Onderstaande beslissing wordt gegeven om redenen van finale geschilbeslechting en om een einde te maken aan alle procedures tussen partijen in deze al lang lopende kwestie.

Conclusie

4

Het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover daarbij is nagelaten de regering op te dragen een besluit te nemen tot toekenning van een waarnemingstoelage aan appellante over de periode 1 mei 2017 tot 1 januari 2020. De regering zal worden opgedragen het besluit tot toekenning van deze waarnemingstoelage te nemen binnen twee maanden na de datum van deze uitspraak.

De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.

Beslissing

De Raad:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is nagelaten de Regering van Curaçao op te dragen een besluit te nemen tot toekenning aan appellante van een waarnemingstoelage over de periode 1 mei 2017 tot 1 januari 2020;

- bepaalt dat de Regering van Curaçao binnen twee maanden na de datum van deze uitspraak een besluit neemt tot toekenning aan appellante van een waarnemingstoelage over de periode 1 mei 2017 tot 1 januari 2020.