ECLI:NL:PHR:2016:243, Parket bij de Hoge Raad, 08-04-2016, 15/01302

2. Inleidende opmerkingen

Alvorens het middel van cassatie te bespreken, maak ik enkele inleidende opmerkingen over de doorkruisingsleer, die in de onderhavige zaak aan de orde is.

In beginsel kan de overheid ter handhaving van de haar toekomende rechten van het privaatrecht gebruik maken. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad volgt echter dat de overheid het privaatrecht niet mag gebruiken, indien dit gebruik een publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. De Hoge Raad heeft in het arrest Windmill voor het eerst criteria geformuleerd aan de hand waarvan dient te worden beoordeeld of van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling sprake is:

“3.2 (…) Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet o.m. worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.”

Met betrekking tot zaken waarin het gaat om privaatrechtelijk verhaal van kosten van overheidsoptreden, zoals in casu aan de orde, heeft de Hoge Raad de Windmill-criteria enigszins genuanceerd. In het Brandweerkosten-arrest, waarin aan de orde was dat de gemeente van de eigenaar van een schip dat vlam vatte vergoeding vorderde van de kosten van (na)blussing door de brandweer, oordeelde de Hoge Raad als volgt:

“3.5 De onderdelen 2c, 3, 4 en 5a stellen de vraag aan de orde of een overheidslichaam dat bij de uitoefening van een hem bij een publiekrechtelijke regeling opgedragen publieke taak kosten heeft gemaakt, deze kosten langs privaatrechtelijke weg kan verhalen. In deze zaak zijn, zoals uit het hiervoor overwogene blijkt, de volgende vier grondslagen aan de orde: overeenkomst (in het bijzonder een overeenkomst als bedoeld in de zevende titel van het Tweede Boek van het Wetboek van Koophandel), art. 552 (oud) K, zaakwaarneming en onrechtmatige daad. Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van soortgelijke maatstaven als die welke zijn aanvaard in HR 26 jan. 1990, NJ 1991, 393 (Windmill). Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van de vraag voorziet, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang hierbij is dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.”

In het genoemde arrest oordeelde de Hoge Raad dat, nu verhaal langs publiekrechtelijke weg was uitgesloten op aan het openbaar belang ontleende gronden, kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg zou neerkomen op een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling (rov. 3.7). De Hoge Raad merkte in dit verband op dat de mogelijkheid van verhaal van kosten ertoe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel ontstaat om tot alarmering over te gaan, hetgeen uit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Ook werd door de Hoge Raad erop gewezen dat het hier om een kerntaak van de overheid ging, welke door haar van oudsher is uitgeoefend zonder dat kosten in rekening werden gebracht (rov. 3.6).

Recent oordeelde de Hoge Raad in het arrest Achmea/Staat dat privaatrechtelijk verhaal, hetzij op grond van art. 185 WVW, hetzij op grond van art. 6:162 BW, van de kosten van het verwijderen van olie op de weg na een ongeval op de (WAM-verzekeraar van de) veroorzaker van de schade de Wegenwet niet ontoelaatbaar doorkruist. Deze wet kent volgens de Hoge Raad immers geen regeling van het verhaal van deze kosten, noch andere regelingen die aanleiding zouden kunnen geven tot dat oordeel. De Hoge Raad voegde daaraan toe dat - anders dan in het Brandweerkosten-arrest - geen gronden aanwezig waren om aan te nemen dat een dergelijk kostenverhaal (met de Wegenwet) publiekrechtelijk is uitgesloten en dat in verband daarmee van een doorkruising sprake is. Daarbij tekende de Hoge Raad aan dat het bij het verwijderen van olie op de weg na een ongeval niet gaat om uitvoering van de in art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 omschreven taak van de brandweer (zoals in het Brandweerkosten-arrest), maar om werkzaamheden van de Staat uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg.

Het hof heeft in het bestreden arrest ten aanzien van de doorkruisingsproblematiek het volgende geconcludeerd:

“2.7 Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis niet de conclusie kan worden getrokken dat met art. 25 Rampenwet een uitputtende regeling voor verhaal van kosten wegens rampenbestrijding is getroffen. Met name blijkt uit niets dat met deze regeling óók is bedoeld een uitputtende voorziening te treffen voor het geval de ramp of het zware ongeval is veroorzaakt door een onrechtmatige daad, hetzij gepleegd door een derde hetzij door de Staat zelf. Integendeel, uit de wetsgeschiedenis en de toelichting op het Brbb blijkt duidelijk dat civielrechtelijk verhaal op de veroorzaker van de ramp of het ernstige ongeval voor mogelijk werd gehouden en dat de schadevergoeding die de gemeente uit dien hoofde toegekend krijgt in mindering wordt gebracht op de uitkering die de gemeente uit hoofde van het Brbb ontvangt.

Het hof concludeert dan ook dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. (…)”

De Staat klaagt in cassatie niet over het oordeel in rov. 2.8 dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat privaatrechtelijk verhaal op derden een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. Het gaat in cassatie nog slechts om de vraag of privaatrechtelijk verhaal ook mogelijk is als de Staat de veroorzaker van de schade is, althans (op grond van art. 6:170 BW) voor de schade aansprakelijk is. Volgens de Staat c.s. volgt “(n)och uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop (…) dat verhaal langs civielrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden” (zie subonderdeel 1.1, derde volzin).

Ik meen dat de Staat c.s. een onjuist criterium hanteren, waar zij een onaanvaardbare doorkruising van de Wrzo en het Brbb verdedigen op de grond dat “(n)och uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop volgt (…) dat verhaal langs civielrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden.” Volgens de rechtspraak van de Hoge Raad komt het niet erop aan of uit de betrokken regeling en de geschiedenis van haar totstandkoming blijkt dat zij (ook) de privaatrechtelijke weg mogelijk heeft willen maken, maar of de betrokken regeling door het gebruik van de desbetreffende privaatrechtelijke bevoegdheden op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist. Als het te hanteren criterium in laatstbedoelde zin wordt opgevat, laat dit voor de privaatrechtelijke weg aanmerkelijk méér ruimte dan wanneer wordt verlangd dat uit de betrokken regeling en haar geschiedenis van totstandkoming (positief) blijkt dat de wetgever ook de privaatrechtelijke weg heeft willen openhouden. Bij het hanteren van een op het voorkomen van een onaanvaardbare doorkruising toegespitst criterium kan als uitgangspunt gelden dat, waar van een samenloop van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden sprake is, (ook) voor uitoefening van die privaatrechtelijke bevoegdheden kan worden gekozen, tenzij de publiekrechtelijke regeling daardoor onaanvaardbaar zou worden doorkruist.

Zoals hiervóór (onder 2.6) reeds is gesignaleerd, betoogt de Staat niet dat de Wrzo en het Brbb in algemene zin eraan in de weg staan dat een gemeente de kosten van rampbestrijding langs civielrechtelijke weg (op grond van art. 6:162 c.q. art. 6:170 BW) op de voor het zich voordoen van die ramp aansprakelijke partij verhaalt. Volgens de Staat zouden de Wrzo en het Brbb aan zodanig verhaal slechts in de weg staan, indien de Staat en/of ondergeschikten van de Staat op grond van art. 6:162 c.q. art. 6:170 BW zouden worden aangesproken. Daartoe voert de Staat - kort gezegd - aan dat de genoemde regelingen erin voorzien dat rampbestrijding een gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten is, dat de voor rampbestrijding gemaakte kosten uit de algemene middelen worden voldaan en dat van de gemeenten een eigen financiële bijdrage wordt gevraagd, in welk verband het Brbb in een drempelbedrag van € 45.000,- voorziet. Voorts voert de Staat aan dat, als civielrechtelijk verhaal van de kosten van rampbestrijding op de Staat wordt toegelaten, een dubbele vergoeding plaatsvindt van kosten die ook al door de eerdere bijdragen van de Staat aan de gemeenten waren gedekt.

Bij de beoordeling van het standpunt van de Staat c.s. stel ik voorop dat ik op voorhand weinig aannemelijk acht dat bij toepassing van de doorkruisingsleer een onderscheid zou moeten worden gemaakt, al naar gelang van de partij tegen wie de uitoefening van de betrokken privaatrechtelijke bevoegdheden zich richt. Overigens hebben ook de Staat c.s. in appel nog het standpunt ingenomen dat de hoedanigheid van de wederpartij op wie het overheidslichaam zijn kosten tracht te verhalen, niet van beslissende betekenis is:

“Uit de geciteerde overweging van de Hoge Raad (rov. 3.5 van het Brandweerkosten-arrest; LK) blijkt dat de hoedanigheid van de wederpartij van het overheidslichaam dat zijn kosten privaatrechtelijk probeert te verhalen niet doorslaggevend is.”

Geheel uitgesloten acht ik een dergelijk onderscheid overigens niet. In theorie is immers denkbaar dat een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling betrekking heeft op bepaalde aspecten van die regeling die niet in alle maar slechts in bepaalde toepassingsgevallen (en slechts jegens bepaalde rechtssubjecten) aan de orde zijn. Dat van een dergelijke relatieve (dat wil zeggen: slechts jegens de Staat en zijn ondergeschikten aan te nemen) doorkruising van de Wrzo en het Brbb sprake zou zijn, volgt naar mijn mening echter niet uit hetgeen de Staat heeft aangevoerd.

Dat de Wrzo en het Brbb niet eraan in de weg staan dat de kosten van rampbestrijding worden verhaald op de partij die naar burgerlijk recht voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is, ligt niet slechts besloten in de door het hof vermelde en tijdens de parlementaire behandeling van de Rampenwet gemaakte opmerkingen over de mogelijkheid om schade als gevolg van kustvervuiling door olie op de vervuiler te verhalen, maar ook (en vooral) in het Brbb. Art. 3 lid 2 onder a Brbb bepaalt immers dat een bijdrage in de kosten die een gemeente in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp en de gevolgen daarvan heeft gemaakt, met “de kosten waarvoor de gemeente uit andere hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen” wordt verminderd. De toelichting op dit artikel vermeldt:

“(…) Met het bepaalde in het tweede lid, onder a, kan worden gedacht aan een bijdrage op grond van bijzondere wet- en regelgeving of schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een bijdrage op grond van de Wet bodembescherming. (…)”

Dat rampbestrijding een gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten is, dat de voor rampbestrijding gemaakte kosten uit de algemene middelen worden voldaan en dat van de gemeenten een eigen financiële bijdrage wordt gevraagd, staat - kennelijk óók in de visie van de Staat - in algemene zin dus niet eraan in de weg dat een getroffen gemeente de kosten van rampbestrijding op de naar burgerlijk recht aansprakelijke partij verhaalt. Het valt niet zonder meer in te zien waarom dit anders zou zijn, als de Staat zelf (of een ondergeschikte van de Staat) naar burgerlijk recht voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is.

De gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten dat de bestrijding van rampen daadwerkelijk ter hand wordt genomen en dat de daarvoor benodigde financiële middelen beschikbaar zijn, wordt niet aangetast, als de door de gemeenten gemaakte kosten op een naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk rechtssubject kunnen worden verhaald, ongeacht of dat rechtssubject de Staat dan wel een derde is. Mogelijk zullen de betrokken gemeenten in een dergelijk geval ontkomen aan de eigen bijdrage zoals in art. 3 lid 3 Brbb voorzien, maar voor de gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten lijkt mij niet essentieel dat de betrokken gemeenten de bedoelde bijdrage in de kosten van rampbestrijding coûte que coûte voor hun rekening nemen, óók als zij naar burgerlijk recht een volledige schadeloosstelling kunnen vorderen. In het geval dat een derde naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk is, profiteert ook de Staat, doordat de door de Staat te verlenen bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brrb niet wordt berekend over de kosten waarvan naar burgerlijk recht vergoeding kan worden gevorderd. Als de Staat (of een ondergeschikte) voor de ramp aansprakelijk is, zal de schadevergoeding eveneens in mindering strekken op de kosten waarover de bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brbb wordt berekend.

De financieringssystematiek die volgens de Staat door privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat onaanvaardbaar zou worden doorkruist, omvat overigens meer dan de bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brrb. Zo heeft de Staat erop gewezen dat voor rampbestrijding tevens algemene middelen voorhanden zijn uit de rijksbijdrage in het gemeentefonds (die zo nodig wordt herijkt), uit andere inkomstenbronnen van de gemeente (belastingen en heffingen), uit een eventuele aanvullende rijksbijdrage en uit mogelijke bijdragen uit anderen hoofde ex art. 3 Brbb. De medeverantwoordelijkheid van de gemeenten (meer in het bijzonder om een bedrag, minstens ter hoogte van het drempelbedrag van het Brbb, ten behoeve van rampbestrijding te reserveren) moet volgens de Staat mede tegen die achtergrond worden bezien, waarbij de Staat tevens erop heeft gewezen dat, als hij langs privaatrechtelijke weg aansprakelijk zou kunnen worden gehouden voor de kosten van rampbestrijding, hij kosten, met name die welke hij reeds via de rijksbijdrage aan het gemeentefonds heeft vergoed, (deels) dubbel zou moeten vergoeden.

Het feit dat van de gemeenten mag worden gevergd dat zij middelen voor rampbestrijding reserveren, dwingt naar mijn mening niet tot de conclusie dat de gemeenten de kosten van rampbestrijding ook dán voor eigen rekening zouden moeten nemen, als zij die kosten naar burgerlijk recht op de voor de ramp aansprakelijke partij kunnen verhalen. Dat geldt zowel voor het geval dat die aansprakelijke partij een derde is (voor welk geval, naar ik begrijp, ook de Staat thans de mogelijkheid van privaatrechtelijk kostenverhaal aanvaardt), als voor het geval dat de Staat (of een ondergeschikte van de Staat) civielrechtelijk aansprakelijk is. Weliswaar is de Staat reeds op andere wijze bij de financiering van rampbestrijding door de gemeenten betrokken en wordt mede in dat licht publiekrechtelijk van de gemeenten verlangd dat zij de kosten van rampbestrijding tot het drempelbedrag van art. 3 lid 3 Brbb voor eigen rekening nemen, maar dat is de regeling die in het algemeen geldt, zonder dat enige privaatrechtelijke aansprakelijkheid aan de orde behoeft te zijn. Hetgeen geldt in het geval dat sprake is van een onrechtmatige daad naar burgerlijk recht, staat in beginsel los van de publiekrechtelijke regeling van de kosten van rampbestrijding. Ik verwijs in dit verband naar hetgeen weliswaar in een andere context, bij de parlementaire behandeling van de in het onderhavige geval niet toepasselijke Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (op grond van welke wet gedupeerden, waaronder overheden, een tegemoetkoming kunnen krijgen in de schade die door een ramp in de zin van die wet is ontstaan) aan de orde is gekomen:

“De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of bij het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming niet ook de verantwoordelijkheid van de overheid voor het voltrekken van de ramp een rol zou moeten spelen. Het antwoord op deze vraag luidt ontkennend. De rijksoverheid ziet het blijkens het aanhangig maken van dit wetsvoorstel als haar taak financiële hulp te bieden in geval van een ramp of zwaar ongeval die voldoet aan bepaalde vereisten en de schade als gevolg daarvan bijvoorbeeld niet wordt gedekt door een verzekering. Deze verantwoordelijkheid neemt de rijksoverheid los van de vraag of zij op enigerlei wijze heeft bijgedragen aan het ontstaan van de desbetreffende gebeurtenis. Voor het beantwoorden van de vraag of de overheid onrechtmatig heeft gehandeld, dient de gedupeerde zich te wenden tot de civiele rechter, indien hij zijn schade niet of slechts gedeeltelijk op grond van dit wetsvoorstel vergoed krijgt.”

Naar mijn mening mag uit de regeling van de Wrzo en het Brbb niet zonder meer worden afgeleid dat daarmee tevens is bedoeld privaatrechtelijk kostenverhaal (dat jegens derden toelaatbaar wordt geacht) jegens de Staat (en zijn ondergeschikten) uit te sluiten, indien de Staat (of een ondergeschikte) naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk is.

Dat privaatrechtelijk kostenverhaal moet worden geacht jegens de Staat (en zijn ondergeschikten), anders dan jegens derden, te zijn uitgesloten, kan evenmin worden aangenomen op de grond dat de Staat kosten dubbel zou moeten vergoeden als dergelijk kostenverhaal zou worden toegelaten. Naar Nederlands schadevergoedingsrecht kan van een dubbele vergoeding van dezelfde schade immers hoe dan ook geen sprake zijn. Voor zover eerdere bijdragen van de Staat (met name de rijksbijdrage aan het gemeentefonds) al zouden moeten worden geacht in mindering te strekken op de door de gemeenten in verband met de rampbestrijding geleden schade, wordt zulks hoe dan ook bij de vaststelling van de door de Staat te vergoeden schade verdisconteerd; overigens zou dat óók gelden, als niet de Staat (of een ondergeschikte), maar een derde voor de ramp aansprakelijk kan worden gehouden en tot vergoeding van de kosten van rampbestrijding wordt aangesproken. Evenmin kan zich voordoen dat een bijdrage op grond van art. 3 lid 1 Brbb en een schadevergoeding naar burgerlijk recht elkaar overlappen. Een dergelijke schadevergoeding is immers een factor waarmee bij de berekening van de bijdrage rekening wordt gehouden. Omgekeerd zal bij de vaststelling van de op grond van civielrechtelijke aansprakelijkheid te vergoeden schade rekening worden gehouden met een bijdrage die reeds op grond van art. 3 lid 1 Brbb in de kosten van rampbestrijding is verleend.

Kortom, het stelsel van de Wrzo en het Brbb biedt geen aanknopingspunten voor de gedachte dat de wetgever privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat (en zijn ondergeschikten) - anders dan op derden - heeft willen uitsluiten. Art. 3 lid 2 onder a Brbb spreekt heel in het algemeen van een bijdrage “uit andere hoofde” en ook de toelichting op het artikel, waarin onder meer een “schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie” wordt genoemd, is ongeclausuleerd. Voorts kan uit het feit dat in verband met de totstandkoming van de Wrzo en het Brbb is opgemerkt dat “(d)e rampenbestrijding behoort tot de gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en de gemeenten” en dat “de opvang van de financiële gevolgen van een ramp, voor zover deze de gemeentelijke draagkracht te boven gaan, een zaak is die van rijkswege in goed overleg met het lokale of het provinciale bestuur tot een oplossing moet worden gebracht”, niet worden afgeleid dat deze regelingen, althans in de relatie tussen de Staat en de gemeenten, in een uitputtende verdeling van de kosten van rampbestrijding voorzien en dat die kosten, in het geval dat de Staat (of een ondergeschikte) voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is, daarom niet privaatrechtelijk op de Staat (of die ondergeschikte) kunnen worden verhaald. Een dergelijke uitsluiting van privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat (of een ondergeschikte) volgt mijns inziens evenmin uit het gegeven dat de financieringssystematiek zo is vormgegeven dat altijd geld voor (onvoorziene) kosten van rampbestrijding beschikbaar is: uit de rijksbijdrage via het gemeentefonds en uit de andere inkomstenbronnen van de gemeente, zoals gemeentelijke belastingen en heffingen, een bijdrage op grond van de Wrzo of een aanvullende bijdrage. Dat de gemeenten financiële middelen voor rampbestrijding beschikbaar hebben of kunnen verkrijgen, dwingt allerminst tot de conclusie dat de gemeenten die kosten ook dan (definitief) voor hun rekening moeten nemen, indien de Staat (of een ondergeschikte) dan wel een derde voor die kosten aansprakelijk is. Ten slotte behoeft aanvaarding van de mogelijkheid van privaatrechtelijke kostenverhaal op de Staat (of een ondergeschikte) evenmin tot een dubbele vergoeding van de kosten van rampbestrijding te leiden.

Gelet hierop meen ik dat het oordeel van het hof (in rov. 2.8) “dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen” (onderstreping; LK), rechtens juist is.

3. Bespreking van het cassatiemiddel

De Staat c.s. hebben één middel van cassatie geformuleerd. Dat middel bestaat uit drie onderdelen. Onderdeel 1 valt uiteen in zes subonderdelen (1.1-1.6). Onderdeel 2 omvat twee subonderdelen (2.1-2.2).

Subonderdeel 1.1 is gericht tegen de rov. 2.2-2.12. Volgens het subonderdeel is het oordeel van het hof dat de Wrzo en het Brbb niet worden doorkruist indien sprake is van kostenverhaal op de Staat, rechtens onjuist. Het subonderdeel betoogt dat weliswaar uit het stelsel van de Wrzo en Brbb volgt dat in algemene zin (ook langs privaatrechtelijke weg) verhaal van kosten van rampbestrijding op de veroorzaker van de ramp mogelijk is, maar dat het hof heeft miskend dat dit anders is indien de Staat langs privaatrechtelijke weg voor kosten van rampbestrijding aansprakelijk wordt gesteld. Noch uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop volgt immers dat verhaal langs privaatrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden. Het subonderdeel vervolgt dat het stelsel van de Wrzo en het Brbb integendeel meebrengt dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg in een dergelijk geval is uitgesloten. Het subonderdeel wijst in dit verband erop dat het bij rampbestrijding gaat om een gedeelde verantwoordelijkheid van de gemeenten en de Staat en dat de financieringssystematiek aldus is vormgegeven dat altijd geld voor (onvoorziene) kosten van rampbestrijding beschikbaar is: uit de rijksbijdrage via het gemeentefonds en uit de andere inkomstenbronnen van de gemeente, zoals gemeentelijke belastingen en heffingen, een bijdrage op grond van de Wrzo of een aanvullende bijdrage. Daarnaast wordt aangevoerd dat het niet in de rede ligt dat de kosten van rampbestrijding dubbel - via publiekrechtelijke én privaatrechtelijke weg - door de Staat zouden worden vergoed.

Zoals hiervóór (onder 2.6-2.15) al aan de orde kwam, meen ik dat de Wrzo en het Brbb niet ontoelaatbaar worden doorkruist, indien privaatrechtelijk verhaal van de kosten van rampbestrijding niet slechts mogelijk wordt geacht jegens derden maar ook jegens de Staat (of een ondergeschikte), indien de Staat (of een ondergeschikte) naar burgerlijk recht aansprakelijk is. De klachten van subonderdeel 1.1 zijn daarom tevergeefs voorgesteld.

Subonderdeel 1.2 klaagt dat, indien het hof het in subonderdeel 1.1 betoogde niet heeft miskend, maar in zijn oordeel besloten ligt dat de Staat bij dit verweer geen belang heeft omdat naast de Staat ook de vliegers van de Apache-helikopter aansprakelijk zijn en de Staat in de interne verhouding tussen hem en deze vliegers de schade heeft gedragen, het hof heeft miskend dat de Wrzo en het Brbb niet alleen in de verhouding tussen de Staat zelf en de Gemeenten een uitputtende regeling bevatten die (onaanvaardbaar) wordt doorkruist indien de Staat uit hoofde van onrechtmatige daad aansprakelijk kan worden gesteld, maar eveneens in de verhouding tussen de Gemeenten en de personen waarvoor de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is.

Volgens het subonderdeel heeft het voorgaande althans te gelden als geen sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid van degenen voor wie de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is. Het hof heeft, nog steeds volgens het subonderdeel, niet vastgesteld dat die situatie zich in het onderhavige geval voordoet.

Uit het betreden arrest blijkt niet dat het hof privaatrechtelijk kostenverhaal jegens de Staat weliswaar voor onmogelijk heeft gehouden, maar de Staat een beroep daarop heeft ontzegd, omdat privaatrechtelijk kostenverhaal niet zou zijn uitgesloten jegens de vliegers voor wie de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is. Het hof heeft blijkens rov. 2.8 “civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat” uitdrukkelijk voor mogelijk gehouden. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.

Overigens impliceert het bestreden arrest dat het hof van oordeel is dat ook privaatrechtelijk kostenverhaal jegens personen voor wie de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is, de regeling van de Wrzo en het Brbb niet ontoelaatbaar doorkruist. Dat oordeel geeft niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk, evenmin als het oordeel dat met subonderdeel 1.1 wordt bestreden.

Subonderdeel 1.3 klaagt dat, indien het hof in de rov. 2.6 en 2.7 tot uitgangspunt zou hebben genomen dat de mogelijk langs privaatrechtelijke weg op de Staat te verhalen vergoeding wel in mindering is gebracht op de op grond van de Wrzo aan de Gemeenten betaalde vergoedingen, zijn beslissing, zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Volgens het subonderdeel valt niet in te zien waarom het hof in dat geval het andersluidende daarop gerichte betoog van de Staat heeft verworpen, mede omdat het hof in rov. 1.4 heeft vastgesteld dat het besluit tot het vergoeden van kosten op de voet van de Wrzo onherroepelijk is geworden en niet heeft vastgesteld dat daarin de zojuist bedoelde vermindering was opgenomen.

In het bestreden arrest lees ik niet dat het hof ervan is uitgegaan dat de mogelijk langs privaatrechtelijke weg op de Staat te verhalen kosten in mindering zijn gebracht op de op grond van de Wrzo aan de Gemeenten betaalde vergoedingen. Ook deze klacht faalt derhalve wegens gebrek aan feitelijke grondslag.

Subonderdeel 1.4 richt zich tegen de rov. 2.9 en 2.10. Volgens het subonderdeel is het oordeel dat ook het Brandweerkosten-arrest niet in de weg staat aan het verhaal van kosten die de Gemeenten voor de inzet van de brandweer in verband met rampbestrijding hebben gemaakt, rechtens onjuist. Het subonderdeel wijst erop dat in het genoemde arrest is geoordeeld dat verhaal van door de brandweer in het kader van de uitoefening van haar publiekrechtelijke taak als bedoeld in art. 1 lid 4 aanhef en onder b Brandweerwet 1985 gemaakte kosten de Brandweerwet 1985 (onaanvaardbaar) doorkruist. Dat geldt volgens het subonderdeel ongeacht de aard van de kosten, voor zover die in het kader van de uitoefening van deze publiekrechtelijke taak door de brandweer zijn gemaakt. Anders dan het hof heeft overwogen, doet daaraan volgens het subonderdeel niet af dat gevolgen van een ramp of zwaar ongeval niet lang onopgemerkt zullen blijven en de ratio van de Brandweerwet (te weten dat een drempel om tot alarmering over te gaan moet worden voorkomen) daarom in het onderhavige geval niet doorslaggevend is. Het subonderdeel betoogt dat uit het Brandweerkosten-arrest immers volgt dat de Brandweerwet 1985 steeds wordt doorkruist indien de door de brandweer in het kader van haar publiekrechtelijke taak gemaakte kosten kunnen worden verhaald. Dat geldt ongeacht de vraag of de brand, ramp of het zware ongeval snel zou worden opgemerkt wanneer voor alarmering een drempel zou bestaan.

Subonderdeel 1.5 klaagt dat, indien het hof het in subonderdeel 1.4 betoogde niet heeft miskend, maar in rov. 2.10 heeft beslist dat het in het onderhavige geval niet gaat om (kosten die samenhangen met) de uitoefening van een publiekrechtelijke taak in de zin van art. 1 lid 4 aanhef en onder b Brandweerwet 1985 door de brandweer, zijn beslissing rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is.

Het oordeel van het hof is volgens het subonderdeel rechtens onjuist, indien het hof heeft beslist dat alleen de door de brandweer uitgeoefende klassieke brandweertaak als uitoefening van een publiekrechtelijke taak als bedoeld in het Brandweerkosten-arrest kan worden aangemerkt en dat dit niet geldt voor de door het hof bedoelde meer hulpverlenende taken, ook niet indien de brandweer werkzaamheden verricht in verband met de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo. Het subonderdeel betoogt dat alle werkzaamheden die de brandweer verricht in het kader van de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo hebben te gelden als de uitoefening van een publiekrechtelijke taak als bedoeld in het Brandweerkosten-arrest. Op grond van art. 1 lid 4 aanhef en onder b Brandweerwet 1985 gaat het bij de zojuist bedoelde publiekrechtelijke taak om het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. Het gaat daarbij, blijkens de toelichting op de Brandweerwet, om acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen door de brandweer vereisen en waarin onmiddellijke inzet(baarheid) van de brandweer is geboden. Het subonderdeel vervolgt dat, anders dan het hof heeft overwogen, daarvan bij rampbestrijding of bestrijding van de (acute) gevolgen van een zwaar ongeval sprake is. Naar hun aard vereisen een ramp en een zwaar ongeval immers snelle inschakeling (van technische hulpmiddelen) van de brandweer, in welk verband van belang is dat de omvang van een dergelijke ramp of een dergelijk zwaar ongeval in het algemeen een langduriger inzet van de brandweer in de zojuist bedoelde zin vereist dan bij een reguliere brand of een “gewoon” ongeval aan de orde is, aldus het subonderdeel.

Indien het hof het vorenstaande niet heeft miskend, is zijn beslissing volgens het subonderdeel onbegrijpelijk. Aangezien het hof in rov. 2.2 heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de Gemeenten hebben gehandeld in de uitoefening van een publiekrechtelijke taak (te weten de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval in de zin van de Wrzo), valt niet, althans niet zonder meer, in te zien waarom de inzet van de brandweer geen verband zou houden met diezelfde publiekrechtelijke taak in het kader van de bestrijding van de gevolgen van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo.

De subonderdelen 1.4 en 1.5 lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.

Het hof heeft het bestreden oordeel in de rov. 2.9 en 2.10 hierop gegrond dat (i) anders dan in de zaak van het Brandweerkosten-arrest het geval was, in de onderhavige zaak niet is gebleken van de opvatting van de wetgever (waarmee het hof, naar ik aanneem, de wetgever van de Wrzo en het Brbb heeft bedoeld) dat het niet aangaat kosten van rampbestrijding aan burgers in rekening te brengen, (ii) het in het Brandweerkosten-arrest gehanteerde argument dat de mogelijkheid van kostenverhaal een drempel voor snelle alarmering zou kunnen opwerpen, in geval van een ramp of een zwaar ongeval niet of althans in mindere mate opgaat, (iii) het in de onderhavige zaak gaat om kosten die de brandweer heeft gemaakt, niet in verband met de klassieke brandweertaak die in het Brandweerkosten-arrest aan de orde was, maar in verband met “meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van de stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke”. Volgens het hof kunnen de Gemeenten de in verband met deze werkzaamheden gemaakte kosten op de Staat verhalen, zonder dat het Brandweerkosten-arrest daaraan in de weg staat.

In het Brandweerkosten-arrest, dat hiervóór (onder 2.3) al werd aangehaald, oordeelde de Hoge Raad als volgt ten aanzien van de vraag of de kosten van (na)blussing door de brandweer op de eigenaar van het door brand getroffen schip konden worden verhaald:

“3.6 Tegen deze achtergrond kan over verhaal van kosten als de onderhavige dit worden gezegd. De Brandweerwet 1985 bevat op het onderhavige punt geen regeling. Uit de in de conclusie OM, noot 26, vermelde passages uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever van oordeel was dat het niet aangaat kosten van de hier aan de orde zijnde publieke taakuitoefening langs een publiekrechtelijke weg aan burgers in rekening te brengen. Zulks vindt bevestiging in de conclusie OM, nr. 2.35, geciteerde circulaire van 19 aug. 1985 van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. Voorts is nog van belang, dat - zoals in deze circulaire wordt aangestipt - verhaal van kosten ertoe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel zou kunnen ontstaan om tot alarmering over te gaan, hetgeen uit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Tenslotte valt erop te wijzen dat het hier gaat om een kerntaak van de overheid, welke van oudsher door haar is uitgeoefend zonder dat kosten in rekening werden gebracht.

Uit een en ander volgt dat verhaal langs publiekrechtelijke weg van kosten als de onderhavige is uitgesloten.”

In het recente arrest Achmea/Staat, eveneens hiervóór (onder 2.4) al genoemd, heeft de Hoge Raad zich nader uitgelaten over de mogelijkheid van kostenverhaal in het geval dat de brandweertaak als omschreven in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 aan de orde is.

“3.3.2 Art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 verklaart mede tot de taak van de brandweer ‘het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand’. Het hof heeft terecht geoordeeld dat, gelet op de parlementaire geschiedenis van de Brandweerwet 1985, deze bepaling uitsluitend ziet op acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen door de brandweer vereisen. Blijkens die parlementaire geschiedenis is bij deze bepaling immers uitsluitend gedacht aan deze gevallen, waarin de onmiddellijke inzet(baarheid) van de brandweer is geboden (vgl. Kamerstukken II 1980-1981, 16 695, nr. 3, p. 10-12, en Kamerstukken II 1983-1984, 16 695, nr. 12, p. 22).

Het oordeel van het hof dat het verwijderen van olie van de weg na een ongeval niet onder deze inzet valt, nu reeds met het afzetten van de weg, waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn, het acute gevaar van die olie is verdwenen, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, is niet onbegrijpelijk en behoefde geen nadere motivering.

Op het vorenstaande stuiten alle klachten van het onderdeel af.

In het midden kan dus blijven of in het geval dat het verwijderen van olie op de weg na een ongeval wel is aan te merken als een werkzaamheid als bedoeld in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet, dat zonder meer ertoe zou leiden dat de Staat de door hem gemaakte kosten niet kan verhalen, zoals aan het onderdeel ten grondslag ligt. In dit verband verdient opmerking dat het hier niet gaat om kosten die door de brandweer zijn gemaakt uit hoofde van de uitoefening van haar in art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 omschreven taak, maar om kosten die de Staat heeft gemaakt uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg. Het hiervoor in 3.2.2 genoemde arrest Bluskosten Vlissingen heeft slechts betrekking op eerstgenoemde kosten.”

Bij de bespreking van de beide subonderdelen stel ik voorop dat zij ervan uitgaan dat de litigieuze werkzaamheden van de brandweer onderdeel vormen van de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak en dat verhaal van de door de brandweer bij de uitoefening van die taak gemaakte kosten de Brandweerwet 1985 (onaanvaardbaar) doorkruist. Subonderdeel 1.4 betoogt dat van een (onaanvaardbare) doorkruising sprake is, ongeacht of de brand, de ramp of het zware ongeval snel zou worden opgemerkt, indien de mogelijkheid van kostenverhaal een drempel voor alarmering zou vormen. Subonderdeel 1.5 betoogt dat het hof van een onjuiste rechtsopvatting blijk heeft gegeven of zijn oordeel niet voldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd, als het de litigieuze werkzaamheden van de brandweer niet heeft gerekend tot de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak.

Art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 luidde als volgt:

“Burgemeester en wethouders hebben de zorg voor:

a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt;

b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.”

In verband met de door beide subonderdelen als uitgangspunt gekozen kwalificatie van de litigieuze werkzaamheden van de brandweer als behorende tot de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak, acht ik vooral van belang dat, naar de Hoge Raad in het hiervóór (onder 3.13) geciteerde arrest Achmea/Staat uitdrukkelijk heeft bevestigd, die taak is beperkt tot het optreden in acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen door de brandweer vereisen en waarin de onmiddellijke inzet(baarheid) van de brandweer is geboden. De Staat is zich die beperking overigens zeer wel bewust, waar hij haar in subonderdeel 1.5 in nagenoeg gelijke bewoordingen heeft omschreven. Volgens subonderdeel 1.5 heeft het hof echter van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven door de litigieuze werkzaamheden van de brandweer niet tot de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak te rekenen, dan wel niet naar behoren gemotiveerd waarom de litigieuze inzet van de brandweer niet tot die taak zou zijn te rekenen.

Volgens het hof gaat het in de onderhavige zaak om kosten die de brandweer heeft gemaakt in verband met “meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van de stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke”. In deze omschrijving ligt naar mijn mening besloten dat de door de brandweer gemaakte kosten niet zijn gemaakt ter afwending van onmiddellijk dreigend gevaar in acute gevaarsituaties. Daarmee onttrekken de betrokken werkzaamheden zich (niet slechts aan de in art. 1 lid 4, aanhef en onder a, maar ook) aan de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven brandweertaak. Dat, zoals subonderdeel 1.5 aanvoert, een ramp of zwaar ongeval een snelle inschakeling (van technische hulpmiddelen) van de brandweer vereist en dat de omvang van een dergelijke ramp of zwaar ongeval in het algemeen tot een langduriger inzet van de brandweer in de zojuist bedoelde zin leidt dan bij een reguliere brand of een “gewoon” ongeval, moge zo zijn, maar neemt niet weg dat de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven en zich (mogelijk) tegen privaatrechtelijk kostenverhaal verzettende brandweertaak tot optreden ter afwending van onmiddellijk dreigend gevaar in acute gevaarsituaties is beperkt en dat de door het hof onderscheiden werkzaamheden niet tot een dergelijk optreden kunnen worden gerekend.

Waar, anders dan aan de klachten van beide subonderdelen ten grondslag is gelegd, de litigieuze werkzaamheden van de brandweer niet behoren tot de brandweertaken als omschreven in art. 1 lid 4, aanhef en onder (a en) b, kan art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 reeds om die reden niet aan privaatrechtelijk verhaal van de kosten van die werkzaamheden in de weg staan. Of, zoals subonderdeel 1.4 ter discussie stelt, de van die bepaling (mogelijk) uitgaande blokkering van kostenverhaal wordt doorbroken als het in het Brandweerkosten-arrest in aanmerking genomen effect dat kostenverhaal aan een tijdige alarmering in de weg kan staan, zich in het gegeven geval niet (of slechts in mindere mate) voordoet, is bij die stand van zaken niet langer van betekenis. De Staat mist dan ook belang bij de klacht van subonderdeel 1.4.

De Staat heeft (eerst) bij schriftelijke toelichting aan de orde gesteld dat werkzaamheden ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen in art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 uitdrukkelijk tot onderdeel van de taak van de brandweer worden verklaard. Art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 bepaalde:

“De taak van de brandweer bestaat in elk geval uit de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van de in het vierde lid genoemde onderwerpen alsmede ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen.”

In dat verband heeft de Staat zich (wederom eerst bij schriftelijke toelichting) op het standpunt gesteld dat het niet voor de hand ligt “om ook ten aanzien van dit zesde lid de eis te stellen dat sprake moet zijn van een ‘acute gevaarsituatie’ waarin onmiddellijke inzet(baarheid) van brandweer geboden is, nu de omvang van een ramp of zwaar ongeval naar zijn aard in het algemeen een langduriger inzet van de brandweer vereist dan een reguliere brand of een ‘gewoon’ ongeval.”

Waar de klachten van de subonderdelen 1.4 en 1.5 niet op art. 1 lid 6, maar louter op art. 1 lid 4, aanhef en sub b, Brandweerwet 1985 waren gebaseerd, merk ik over de bepaling van art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 ten overvloede het navolgende op.

Alhoewel de tekst van art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 suggereert dat werkzaamheden van de brandweer als bedoeld in art. 1 lid 4, aanhef en onder a en b, geheel losstaan van die ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen (“werkzaamheden ter zake van de in het vierde lid genoemde onderwerpen alsmede ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen”; onderstreping toegevoegd; LK), kan men over de exacte verhouding tussen beide bepalingen aarzelen. Zoals ook vermeld in de schriftelijke toelichting van de zijde van de Gemeenten, vormde “het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij (…) rampen anders dan bij brand” in het oorspronkelijke ontwerp van de Brandweerwet 1985 onderdeel van art.1 lid 4, aanhef en onder b, en was de inzet van de brandweer bij rampen aldus onder dezelfde noemer gebracht als de inzet van de brandweer bij “gewone” ongevallen. Dat (bij de tweede nota van wijziging) “de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van (…) het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen” uiteindelijk regeling heeft gevonden in een afzonderlijk lid 6 van art. 1 Brandweerwet 1985, lijkt niet zozeer te zijn bepaald door een ander karakter van de betrokken werkzaamheden (laat staan door een andere opvatting over de (on)mogelijkheid van verhaal van de aan die werkzaamheden verbonden kosten), als wel door het feit dat de bevoegdheden met betrekking tot rampbestrijding niet in de Brandweerwet 1985, maar (exclusief) in de Rampenwet (de latere Wrzo) hun grond vonden. In de memorie van antwoord werd daarover het volgende opgemerkt:

“Met «de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van het beperken en bestrijden van rampen, als bedoeld in artikel 1 van de Rampenwet» wordt een wezenlijk element aan de taak van de brandweer toegevoegd. De Brandweerwet, al eerder in deze memorie aangeduid als organisatiewet, die taak, structuur en functioneren van de brandweer regelt, legt daarmee de rol vast van de dienst als kern van de organisatie voor het bestrijden van rampen in normale en buitengewone omstandigheden. Ik memoreer dat de bevoegdheden bij de rampenbestrijding niet in de Brandweerwet, maar in de Rampenwet thuishoren en dan ook in bedoeld wetsvoorstel zijn vastgelegd” (onderstreping toegevoegd; LK).

Over de verhouding tussen de Wrzo en de Brandweerwet 1985 is later verder nog het volgende opgemerkt:

“De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen voorts of het uit een oogpunt van goede wetssystematiek logisch is in dit voorstel uitvoerig te spreken over rampbestrijding, terwijl er ook een voorstel voor een Rampenwet bij de Staten-Generaal aanhangig is.

Ik ben de leden van deze fractie erkentelijk voor het stellen van deze vraag die het wezen van beide wetsvoorstellen raakt. Zij geeft mij de gelegenheid het verschillend karakter van de voorstellen, ter aanvulling van hetgeen daaromtrent in de Tweede Kamer is gezegd, nader aan te duiden.

De kern van het wetsvoorstel-Rampenwet wordt gevormd door de bepalingen die de bevoegdheden regelen van de bestuursorganen die bij de rampenbestrijding betrokken zijn. De Rampenwet kan derhalve gekenschetst worden als een «bevoegdhedenwet».

Zonder de ondersteuning van diensten en organisaties zouden bevoegdheden zinloos zijn. Welnu, die diensten en organisaties kennen hun eigen regeling, waarin hun taak en functioneren is vastgelegd. Ik noem de Brandweerwet, de Politiewet, de Wet ambulancevervoer, het Rode Kruisbesluit” (onderstrepingen toegevoegd; LK).

Naar mijn mening leidt art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 niet tot een andere conclusie met betrekking tot de verhaalbaarheid van de kosten van de door het hof bedoelde werkzaamheden van de brandweer dan hiervoor reeds werd bereikt, reeds omdat alleszins voor de hand ligt om althans ook voor door de brandweer in verband met rampen en zware ongevallen verrichte werkzaamheden die niet ter voorkoming van onmiddellijk dreigend gevaar in acute noodsituaties zijn verricht, privaatrechtelijk kostenverhaal niet uitgesloten te achten.

In de eerste plaats kan hier worden gewezen op de formulering van het oorspronkelijke ontwerp van art. 1 lid 4, aanhef onder b, Brandweerwet 1985, waarin aanvankelijk ook de inzet van de brandweer bij rampbestrijding was ondergebracht en waarin het beperken en bestrijden van gevaar, niet slechts bij “gewone” ongevallen maar óók bij rampen, centraal stond: “het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen en rampen anders dan bij brand”. In de memorie van toelichting was tot uitdrukking gebracht dat de term “beperken en bestrijden van gevaar” inhoudt “dat de brandweer slechts datgene wat een directe bedreiging inhoudt, zal moeten aanpakken (…)”. Dat deze formulering bij eerste nota van wijziging, óók voor de brandweertaak bij “gewone” ongevallen, werd verlaten, betekent niet dat werd beoogd de brandweertaak anders in te vullen. Met de nieuwe formulering van de aanhef van art. 1 lid 4 werd slechts beoogd “de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders voor de brandweerzorg (…) in de nieuwe Brandweerwet beter tot uitdrukking te doen komen dan in de bij de Tweede Kamer ingediende versie het geval was”. In dat verband verdient overigens opmerking dat het per 1 oktober 2010 geldende art. 3 lid 1, aanhef en onder b, Wet veiligheidsregio’s, wat betreft de brandweertaak bij “gewone” ongevallen, weer uitgaat van een omschrijving van de brandweerzorg waarin het beperken en het bestrijden van gevaar centraal staat: “Tot de brandweerzorg behoort: (…) b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.”

In de tweede plaats meen ik dat het in de wetsgeschiedenis ook overigens consequent gemaakte onderscheid tussen technische hulpverlening in acute gevaarsituaties en daarbuiten, mede opgeld doet voor de technische hulpverlening door de brandweer in verband met rampbestrijding. Zo kan onder meer erop worden gewezen dat het ontbreken van het lidwoord “de” voor het woord “werkzaamheden” in de zinsnede “de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van” zoals aanvankelijk gebruikt in de aanhef van het oorspronkelijke ontwerp van art. 1 lid 4 en vervolgens overgenomen in de aanhef van art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985, berustte op een bewuste keuze om tot uitdrukking te brengen dat niet alle werkzaamheden ter zake als exclusieve brandweertaak werden gemonopoliseerd:

“Ten einde misverstanden te vermijden wordt er voorts nog met nadruk op gewezen dat niet beoogd wordt het in de voorgeschreven bepaling omschreven werkterrein voor de brandweer te monopoliseren; niet alleen door het achterwege laten van het lidwoord voor het woord «werkzaamheden» in de aanhef, maar ook door de formulering van de bepaling zelf is getracht aan te geven dat met de taak en functie die andere diensten - politie, BB, ambulance etc. -, al dan niet op grond van de wet, vervullen rekening gehouden moet worden.”

Overigens had de wetgever met het gemaakte onderscheid tussen de inzet van de brandweer in acute gevaarsituaties en minder gevaarvolle situaties mede de concurrentiepositie van private partijen op het oog:

“Rest mij nog te antwoorden op een tweetal vragen van de G.P.V.-fractie. De eerste had betrekking op de toerekening van kosten voor hulpverleningsactiviteiten. De regering is van oordeel dat het niet aangaat voor het opheffen van een acute gevaarssituatie, waarin het leven van een of meer personen bedreigd wordt, naderhand kosten in rekening te brengen. Anders ligt het, wanneer de brandweer hulp heeft geboden in minder gevaarvolle situaties. De kosten voor dienstverlening kunnen heel wel in rekening worden gebracht, alleen al om niet in onzuivere concurrentiepositie met het bedrijfsleven te geraken.”

Het bedoelde onderscheid tussen de inzet van de brandweer in acute gevaarsituaties en minder gevaarvolle situaties wordt overigens ook gemaakt in de in het Brandweerkosten-arrest genoemde circulaire van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 19 augustus 1985, onder meer over brandweerrechten. Die circulaire, wat daarvan overigens zij, lijkt kostenverhaal bij inzet van de brandweer bij rampbestrijding categorisch uit te sluiten. Daarin wordt immers vermeld:

“Wanneer de brandweer optreedt in het kader van brandbestrijding dan wel in het geval van de hierboven omschreven hulpverlening bij ongevallen en rampenbestrijding (bedoeld is de hulpverlening genoemd in art. 1 lid 4 onder b en lid 6 slot Brandweerwet 1985), ben ik van mening dat hiervoor geen rechten mogen worden geheven.”

Bij de geciteerde passage moet echter worden bedacht dat ook in de circulaire wordt onderkend dat bij technische hulpverlening in andere gevallen dan bij brand “(d)eze laatste (…) gevallen veelal concrete gevaarssituaties betreffen die de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen” en dat daarin, zij het met het oog op de inzet van de brandweer in geval van ongevallen, voorts is onderkend dat het van de concrete situatie zal afhangen of sprake is van een wettelijke taak:

“Het is overigens afhankelijk van de concrete situatie of er sprake is van het verrichten van diensten ter beperking en bestrijding van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. Zo zal voor het leegpompen van kelders in vrijwel alle gevallen rechtenheffing mogelijk zijn terwijl voor het redden van personen uit een te water geraakte auto geen heffing mogelijk is. In grensgevallen dient per geval beslist te worden of er sprake is van een wettelijke taak. Mochten er in dergelijke grensgevallen rechten worden geheven en is de belastingplichtige van mening dat er sprake is geweest van hulpverlening bij ongevallen dan kan de belastingplichtige het geschil voorleggen aan de belastingrechter.”

In de derde plaats wijs ik erop dat tegenover de aanwijzingen voor een uitsluiting van kostenverhaal die aan de Brandweerwet 1985 en haar geschiedenis van totstandkoming kunnen worden ontleend, staat dat de Wrzo en het Brbb juist aanwijzingen voor de toelaatbaarheid van privaatrechtelijk verhaal van kosten van rampbestrijding bevatten. Het ligt mijns inziens niet voor de hand dat bij de betrokken uitlatingen in de kamerstukken met betrekking tot de Wrzo en in de toelichting op het Brbb de kosten van de werkzaamheden van de brandweer over het hoofd zouden zijn gezien, als daadwerkelijk zou zijn beoogd verhaal van die kosten (anders dan verhaal van de overige kosten van rampbestrijding) uit te sluiten. Dat geldt temeer nu de wetgever juist de brandweer beschouwt als “kern van de organisatie voor het bestrijden van rampen in normale en buitengewone omstandigheden” en brandweerkosten in het kader van rampbestrijding daarom van meer dan louter ondergeschikte betekenis zijn.

Nu het eindoordeel van het hof dat de Gemeenten de door de brandweer in verband met de meer hulpverlenende werkzaamheden gemaakte kosten op de Staat kunnen verhalen en het Brandweerkosten-arrest daaraan niet in de weg staat (rov. 2.10 in fine), juist is, treffen de klachten van de subonderdelen 1.4 en 1.5 geen doel.

Subonderdeel 1.6 betoogt dat de subonderdelen 1.1-1.5 bij gegrondbevinding ook de beslissing in rov. 2.10 dat verhaal van kosten van rampbestrijding op de Staat langs civielrechtelijke weg mogelijk is, alsmede de rov. 2.12 en 2.14 vitiëren.

Nu de subonderdelen 1.1-1.5 falen, moet subonderdeel 1.6 dat lot delen.

Onderdeel 2 richt zich tegen rov. 2.15.

Volgens subonderdeel 2.1 heeft het hof miskend dat het in de onderhavige zaak, anders dan in de door hem aangehaalde uitspraken van de Hoge Raad aan de orde was, niet gaat om (abstracte) begroting van zaakschade en evenmin om het bepalen van een vergoeding in verband met de kosten van vaststelling van schade en aansprakelijkheid. Volgens het subonderdeel is er in de onderhavige zaak sprake van stagnatie/exploitatieschade, die in beginsel concreet dient te worden berekend aan de hand van de door de Gemeenten in dat verband daadwerkelijk geleden schade. Volgens het subonderdeel is die schade in verband met de loonkosten slechts de schade die de Gemeenten hebben geleden doordat zij door hun eigen ambtenaren gemaakte overuren hebben moeten betalen dan wel doordat zij werkzaamheden hebben moeten uitbesteden en daarvoor (loon)kosten hebben moeten maken. Anders dan het hof heeft overwogen, leidt dat niet tot een willekeurig onderscheid, omdat het onderscheid tussen enerzijds de in overtijd uitgevoerde of uitbestede werkzaamheden en anderzijds de tijdens de normale kantooruren verrichte werkzaamheden een gevolg is van de omstandigheid dat de schade in het onderhavige geval concreet wordt begroot. Dat dit voor de betrokken ambtenaren wellicht als enigszins willekeurig overkomt als zij in reguliere kantooruren extra hard hebben gewerkt of voor overwerk niet betaald hebben gekregen, doet daaraan, nog steeds volgens het subonderdeel, niet af, nu de (concrete) schade van de Gemeenten, ook indien dat het geval zou zijn, daardoor niet groter wordt. Volgens het subonderdeel heeft het hof althans miskend dat van voor vergoeding in aanmerking komende schade in verband met loonkosten alleen sprake kan zijn indien de ambtenaren hun reguliere taak ook hadden kunnen verrichten gedurende de stroomuitval. Daarvan was, naar de Staat c.s. hebben gesteld, geen sprake.

Subonderdeel 2.2 klaagt dat, voor zover het hof het in subonderdeel 2.1 betoogde niet heeft miskend, zijn beslissing dat de Gemeenten (concrete) schade hebben geleden buiten de betaalde vergoeding voor overuren of de uitbesteding van werkzaamheden zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. De Gemeenten zijn, naar het hof in rov. 2.15 ook lijkt te hebben onderkend, kennelijk in staat geweest om het normaal te verrichten werk grotendeels binnen de reguliere werktijden te laten “inhalen” zonder hun eigen ambtenaren voor overwerk te hoeven betalen of werkzaamheden te hoeven uitbesteden en hebben in dat verband in beginsel geen (concrete) schade geleden. Volgens het subonderdeel valt in ieder geval niet zonder meer in te zien waarom de Gemeenten concrete (stagnatie)schade hebben geleden, indien zij voor het zojuist bedoelde “inhalen” van werk geen additionele kosten hebben behoeven te maken. In dat geval is van belang dat de Gemeenten de reguliere loonkosten ook zouden hebben gemaakt indien het ongeval niet zou hebben plaatsgevonden.

Het hof heeft in rov. 2.15 een oordeel gegeven over de vraag of loonkosten in verband met de inzet van arbeidskrachten tijdens werktijd en in verband met het als gevolg van de stroomuitval niet kunnen werken, civielrechtelijk als schade kunnen worden gekwalificeerd. Het hof heeft deze vraag onder verwijzing naar een reeks arresten van de Hoge Raad - mijns inziens terecht - bevestigend beantwoord.

Steun voor het bestreden standpunt is tevens te vinden in de toelichting bij art. 2 Besluit tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen:

“Dit betekent dat een onderneming in een geval van een ramp of een zwaar ongeval waarop de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen van toepassing is, recht heeft op een tegemoetkoming in de kosten met betrekking tot de bereddings- en evacuatiewerkzaamheden die haar personeel heeft verricht in de uren die worden beschouwd als normale bedrijfstijduren. Een voorwaarde hiervoor is uiteraard wel dat door middel van een accountantsverklaring kan worden aangetoond dat de desbetreffende onderneming dat personeel daadwerkelijk voor die werkzaamheden heeft ingezet en niet voor de productie.”

Volgens subonderdeel 2.1 heeft het hof in rov. 2.15 ten onrechte een abstracte wijze van schadeberekening tot uitgangspunt genomen, terwijl het hier gaat om stagnatie/exploitatieschade, die in beginsel concreet aan de hand van de door de Gemeenten in dat verband daadwerkelijk geleden schade dient te worden berekend.

Het bestreden arrest biedt naar mijn mening geen aanknopingspunten voor de opvatting dat het hof een abstracte schadeberekening voor ogen heeft gestaan. De door het hof in rov. 2.15 voorgestelde maatstaf komt immers erop neer dat de schade wordt berekend of, indien de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, op grond van art. 6:97 BW wordt geschat, door de “-zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen - uren die de werknemers van de Gemeenten aan de met het ongeval samenhangende werkzaamheden hebben besteed, dan wel als gevolg van het ongeval niet hebben kunnen werken en dus hebben moeten inhalen, te vermenigvuldigen met de loonkosten per uur van de desbetreffende werknemers.” Aldus is het hof niet van een abstract, maar juist van een concreet schadebegrip uitgegaan, waarbij de door de Gemeenten geleden schade niet zozeer bestaat uit het feit dat zij méér loonkosten voor hun werknemers hebben moeten maken dan zonder het ongeval het geval zou zijn geweest, maar uit het feit dat die werknemers - anders dan het geval zou zijn geweest als het ongeval was uitgebleven - gedurende een deel van de door de Gemeenten betaalde arbeidstijd niet hun reguliere werkzaamheden hebben kunnen verrichten en de Gemeenten tegenover de door hen betaalde loonkosten het resultaat van die reguliere werkzaamheden daarom hebben moeten missen. Het getuigt naar mijn mening niet van een onjuiste rechtsopvatting dat gemis aan de vrucht van de door hen betaalde arbeid als (concrete) schade van de Gemeenten op te vatten en die (concrete) schade te begroten op de loonkosten die corresponderen met de arbeidstijd die niet aan de reguliere werkzaamheden van de betrokken werknemers kon worden besteed. Voor zover subonderdeel 2.1 het hof verwijt van een in casu ontoelaatbare abstracte schadeberekening te zijn uitgegaan, kan het bij gebrek aan feitelijke grondslag niet slagen. Overigens meen ik dat het subonderdeel evenmin kan slagen, als zou moeten worden geoordeeld dat het hof van een abstracte wijze van schadevaststelling is uitgegaan. Er is mijns inziens geen rechtsregel die bepaalt wanneer de abstracte wijze van schadevaststelling al dan niet moet worden toegepast. Het stond het hof vrij de hier aan de orde zijnde schade van de Gemeenten te benaderen zoals het dat heeft gedaan, ook als die benadering een abstracte wijze van schadevaststelling zou impliceren.

Het subonderdeel kan evenmin slagen, voor zover het betoogt dat van voor vergoeding in aanmerking komende schade alleen sprake kan zijn indien de betrokken ambtenaren hun reguliere taak óók gedurende de stroomuitval hadden kunnen verrichten, hetgeen - naar de Staat c.s. hebben gesteld - niet het geval was. Er is naar mijn mening geen principieel verschil tussen het geval dat de in verband met het ongeval ingezette ambtenaren hun reguliere taak als gevolg van de stroomstoring hoe dan ook niet hadden kunnen verrichten en het geval waarin zij die reguliere taak feitelijk niet hebben verricht, omdat zij aan werkzaamheden in verband met het ongeval voorrang hebben moeten geven. In beide gevallen bestaat de schade van de Gemeenten naar de kern genomen uit het feit dat als gevolg van het ongeval sprake was van loonkosten van de Gemeenten zonder dat de betrokken ambtenaren hun reguliere werkzaamheden hebben kunnen verrichten.

Subonderdeel 2.2 klaagt dat het oordeel van het hof in rov. 2.15 onbegrijpelijk is voor zover het inhalen van werkzaamheden heeft plaatsgevonden in de reguliere werktijden. In dat geval is er volgens het subonderdeel immers geen (concrete) schade geleden nu de Gemeenten in dat geval geen additionele kosten hebben hoeven maken.

Ook in verband met subonderdeel 2.2 geldt dat de (concrete) schade van de Gemeenten niet hieruit bestaat dat de Gemeenten als gevolg van het ongeval additionele loonkosten hebben moeten maken, maar hierin is gelegen dat ambtenaren als gevolg van het ongeval in hun hoe dan ook door de Gemeenten betaalde werktijd hun reguliere werkzaamheden ten behoeve van de Gemeenten niet hebben kunnen verrichten. De aan reguliere werkzaamheden te besteden werktijd die aldus verloren is gegaan, wordt niet goedgemaakt doordat de betrokken werkzaamheden later in normale en wederom door de Gemeenten betaalde werktijd alsnog worden verricht. Inderdaad is er, zoals het hof heeft overwogen, geen principieel verschil tussen het geval dat de Gemeenten hun verlies nemen door de betrokken werkzaamheden uit te besteden of in overuren te laten verrichten (hetgeen additionele kosten met zich brengt), en dat waarin zij zich erbij neerleggen dat de betrokken werkzaamheden in normale werktijd (en ten koste van vertraging van verdere werkzaamheden) worden verricht.

Subonderdeel 2.2 is daarom eveneens tevergeefs voorgesteld.

Onderdeel 3 betoogt dat de eerdere (sub)onderdelen bij gegrondbevinding ook de beslissingen in de rov. 3.1-3.3 vitiëren.

Nu de klachten van de voorgaande (sub)onderdelen falen, doet ook de door het onderdeel bedoelde doorwerking zich niet voor.

4. Conclusie