ECLI:NL:PHR:2023:493, Parket bij de Hoge Raad, 12-05-2023, 23/00289

1. Inleiding

In deze zaak op grond van de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (Wzd) heeft betrokkene de rechtbank verzocht om een beslissing over zijn klachten en om toekenning van schadevergoeding wegens schending van deze wet. Is het cassatieberoep ontvankelijk voor zover dat gericht is tegen de afwijzing van het schadevergoedingsverzoek? Heeft de rechtbank, door te oordelen dat een klacht ongegrond is omdat deze gericht is tegen een op de huisregels gebaseerde ordemaatregel, miskend dat huisregels alleen algemeen geldende beperkingen kunnen inhouden?

2. Feiten en procesverloop

Betrokkene woont sinds 20 april 2020 op vrijwillige basis in een cabin van de zorgaanbieder op [locatie 1] (hierna: [locatie 1] ). [locatie 1] is een 24-uurs beschermde woonvorm voor mensen die kampen met een alcohol- en/of (soft)drugsverslaving, vaak in combinatie met psychische problemen. In het hulpverleningsplan van betrokkene van 20 april 2022 tot en met 20 oktober 2022 is op pagina 6 het volgende opgenomen:

“Agressie

[Betrokkene] “blaast” zichzelf op en zegt dingen tegen mede bewoners die daar weer boos over kunnen worden. [Betrokkene] kan zelf niet overzien wat zijn uitspraken teweeg kunnen brengen.

Maatregelen indien incident zich voordoet:

Wanneer [betrokkene] zijn gedrag (bijvoorbeeld agressie) grensoverschrijdend is, krijgt hij een time-out voor 2 nachten op een andere locatie van [de zorgaanbieder]. Als een langere time-out nodig lijkt, kunnen dienstdoende collega’s dit beslissen evt. in overleg met gedragskundige.”

Vanwege een oplopend conflict tussen betrokkene en zijn buurman heeft de zorgaanbieder op 11 mei 2022 een multidisciplinair overleg gehouden met de gedragswetenschapper en de groepsbegeleiding. In dit overleg is besloten dat een time-out noodzakelijk was. Betrokkene is die dag naar [locatie 2] gebracht. Na aankomst op die locatie heeft betrokkene nog dezelfde dag verzet getoond over de time-out en hierover contact opgenomen met de cliëntvertrouwenspersoon. De zorgaanbieder heeft de time-out van betrokkene uiteindelijk verlengd tot 23 mei 2022. Op 23 mei 2022 is betrokkene teruggekeerd naar [locatie 1] . Bij terugkomst zijn met betrokkene in het herstelgesprek afspraken gemaakt om escalaties in de toekomst te voorkomen, waarbij hem is verteld dat hij zich niet in de buurt van de woning van de buurman mocht begeven.

Op 7 juli 2022 heeft betrokkene bij de Klachten Commissie Onvrijwillige Zorg (KCOZ) een klacht ingediend over de time-out op [locatie 2] en het gedeeltelijke terreinverbod (omgeving van het huis van de buurman) dat hem vervolgens bij terugkeer naar [locatie 1] is opgelegd. Betrokkene heeft ook om een schadevergoeding verzocht.

De klachtencommissie heeft op 31 augustus 2022 de klacht ongegrond verklaard en geen aanleiding gezien voor het toekennen van een schadevergoeding.

Op 29 september 2022 heeft betrokkene op de voet van art. 56c Wzd een verzoekschrift bij de rechtbank Midden-Nederland ingediend ter verkrijging van een beslissing over de klacht. Betrokkene heeft daarbij verzocht om een schadevergoeding door de zorgaanbieder.

Bij beschikking van 21 november 2022 heeft de rechtbank de klacht ten aanzien van de time-out gegrond en de klacht ten aanzien van het gedeeltelijk terreinverbod ongegrond verklaard, en voorts het verzoek om schadevergoeding afgewezen.

Namens betrokkene is - tijdig - cassatieberoep van deze beschikking ingesteld. De zorgaanbieder heeft in cassatie een verweerschrift tot referte ingediend.

3. Bespreking van het cassatiemiddel

Het middel omvat drie onderdelen met cassatieklachten. Onderdeel 1 is gericht tegen de ongegrondverklaring van de klacht over het gedeeltelijk terreinverbod. Onderdeel 2 is gericht tegen het afwijzen van schadevergoeding voor het ontbreken van een stappenplan en niet voldoen aan andere formele voorschriften van de Wzd bij het toepassen van de time-out. Onderdeel 3 is gericht tegen het afwijzen van schadevergoeding voor het schenden van de registratieplicht van art. 20 Wzd.

Ontvankelijkheid van het cassatieberoep

De strekking van het middel is voor mij aanleiding om eerst, ambtshalve, de ontvankelijkheid van het cassatieberoep te bespreken.

Art. 56e lid 3 Wzd sluit hoger beroep uit tegen de beslissing van de rechter op een verzoekschrift “ter verkrijging van een beslissing over de klacht” als bedoeld in art. 56c Wzd. Het cassatieberoep is daarom ontvankelijk voor zover het gericht is tegen de beslissing van de rechtbank om de klacht over het gedeeltelijk terreinverbod ongegrond te verklaren.

Voor zover het cassatieberoep gericht is tegen de afwijzing van de verzochte schadevergoeding, is het volgende van belang.

De Wzd voorziet in een drietal grondslagen om een verzoek tot schadevergoeding in te dienen. Een klacht op de voet van art. 55 Wzd kan worden gecombineerd met een verzoek aan de klachtencommissie om toekenning van schadevergoeding door de zorgaanbieder (art. 56g lid 1 Wzd). Ook kan een verzoek aan de rechter om een beslissing over de klacht op de voet van art. 56c Wzd worden gecombineerd met een verzoek om toekenning van schadevergoeding door de zorgaanbieder (art. 56g lid 2 Wzd). Daarnaast kan bij de rechter een zelfstandig verzoek om schadevergoeding worden ingediend op de grond dat de wet niet in acht is genomen (art. 44 Wzd). Betreft het een schending van de wet door de zorgaanbieder, Wzd-functionaris of zorgverantwoordelijke, dan wordt de schadevergoeding ten laste van de zorgaanbieder toegekend. Een overeenkomstige regeling is voorzien in art. 10:11 Wvggz (gecombineerde verzoeken) en art. 10:12 Wvggz (zelfstandig verzoek).

Het verschil tussen een gecombineerd verzoek en een zelfstandig verzoek is van belang voor de vraag welk rechtsmiddel kan worden aangewend tegen de beslissing van de rechtbank op een schadevergoedingsverzoek. Een gecombineerd verzoek is een onderdeel van de klachtprocedure en daarom staat ook in zoverre van de beslissing van de rechtbank geen hoger beroep maar wel cassatieberoep open (zie hiervoor onder 3.3). Ten aanzien van de beslissing op een zelfstandig verzoek is hoger beroep niet uitgesloten, zodat daarvan niet rechtstreeks cassatieberoep kan worden ingesteld.

Als de rechtbank een verzoek om een beslissing over de klacht en een zelfstandig verzoek om schadevergoeding gevoegd heeft behandeld kan de beslissing over de schadevergoeding niet worden ‘meegenomen’ in het cassatieberoep tegen de beslissing over de klacht, zo volgt uit HR 20 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1806. Deze uitspraak betrof de gevoegde behandeling door de rechtbank van een beroep tegen een crisismaatregel op de voet van art. 7:6 Wvggz en een zelfstandig verzoek om schadevergoeding op de voet van art. 10:12 Wvggz. Tegen de beslissing van de rechter over de crisismaatregel is hoger beroep uitgesloten (art. 7:6 lid 6 Wvggz). Met betrekking tot de vraag welk rechtsmiddel tegen de beslissing op het schadevergoedingsverzoek kan worden ingesteld, heeft de Hoge Raad als volgt overwogen:

“3.2.2 Noch in art. 10:12 Wvggz, noch elders in de Wvggz, wordt hoger beroep tegen een beslissing op de voet van deze bepaling uitgesloten.

Nu de regels inzake de verzoekschriftprocedure uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering op een procedure ingevolge de Wvggz aanvullend van toepassing zijn, stond op grond van art. 358 lid 1 Rv hoger beroep open tegen de beslissing van de rechtbank op het verzoek tot schadevergoeding. Ingevolge art. 78 lid 6 RO is de gemeente dan ook niet ontvankelijk in haar principale cassatieberoep (…).

Op grond van art. 358 lid 2 Rv in verbinding met art. 340 Rv kan de gemeente alsnog hoger beroep instellen tegen de bestreden beschikking voor zover daarin op het verzoek tot schadevergoeding is beslist.

Opmerking verdient dat in een geval als het onderhavige, waarin bij de rechtbank zowel beroep wordt ingesteld tegen de crisismaatregel als een verzoek tot schadevergoeding wordt ingediend, de situatie kan ontstaan waarin tegen de beslissing op het beroep tegen de crisismaatregel cassatieberoep, en tegen de beslissing op het verzoek tot schadevergoeding hoger beroep wordt ingesteld. In dat geval kan het gerechtshof dat beslist op het hoger beroep, voor zover voor de beoordeling van het verzoek tot schadevergoeding van belang is of de crisismaatregel rechtmatig is, zijn beslissing aanhouden totdat in cassatie over die rechtmatigheid is beslist.”

In dit geval heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding opgevat als een op art. 44 Wzd gebaseerd (zelfstandig) verzoek, zoals blijkt uit de aanhef van de bestreden beschikking (“Beslissing over de klacht ex artikel 56c Wet zorg en dwang (Wzd) en schadevergoeding op grond van artikel 44 Wzd”). Deze door de rechtbank aan de gedingstukken gegeven uitleg is in cassatie niet bestreden, zodat daarvan in cassatie moet worden uitgegaan. Overigens is het in het licht van de inhoud van het verzoekschrift niet onbegrijpelijk dat de rechtbank art. 44 Wzd als grondslag van het schadevergoedingsverzoek heeft aangemerkt.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het cassatieberoep niet-ontvankelijk is voor zover dit gericht is tegen de afwijzing van de verzochte schadevergoeding omdat tegen die beslissing hoger beroep open stond. Op grond van art. 358 lid 2 Rv in verbinding met art. 340 Rv kan betrokkene dit hoger beroep alsnog instellen. De onderdelen 2 en 3 van het middel behoeven geen bespreking.

Inhoudelijke bespreking van middelonderdeel 1

Onderdeel 1 bevat drie klachten die gericht zijn tegen rov. 4.10 van de bestreden beschikking. Daarin overwoog de rechtbank:

“4.10. [De zorgaanbieder] heeft tijdens de zitting toegelicht dat op [locatie 1] de algemene leefregel geldt dat een cliënt niet ongevraagd en hinderlijk bij een cabin van een andere bewoner mag rondhangen. Het betreft een huisregel die algemeen geldend is. Dat wil zeggen dat de regel gelijk

geldt voor alle cliënten die op de locatie wonen. De huisregels hebben tot doel georganiseerd, harmonisch en veilig samenleven te bevorderen en kunnen hierdoor met zich meebrengen dat er

beperkingen worden opgelegd, maar deze beperkingen gelden voor iedereen. [Betrokkene] moest

zich gedragen conform deze huisregels. En ook de buurman moest deze regels naleven en is daar

ook op aangesproken. Net als [de zorgaanbieder] is de rechtbank van oordeel dat het gedeeltelijke terreinverbod geen onvrijwillige zorg betreft maar een ordemaatregel die volgt uit de huisregels van [locatie 1] . De rechtbank zal de klacht van [betrokkene] ten aanzien van het gedeeltelijke terreinverbod daarom ongegrond verklaren. Om die reden ziet de rechtbank geen aanleiding om aan [betrokkene] een schadevergoeding toe te kennen.”

Het onderdeel klaagt ten eerste dat het van een onjuiste rechtsopvatting getuigt dat de rechtbank het gedeeltelijke terreinverbod niet kwalificeert als onvrijwillige zorg, maar als een ordemaatregel die volgt uit de huisregels. De rechtbank heeft het toepassingsbereik van art. 45 Wzd miskend doordat zij kennelijk heeft gemeend dat huisregels ook beperkingen in de bewegingsvrijheid van uitsluitend één individuele cliënt kunnen aanbrengen. Ter toelichting wordt betoogd dat de aan betrokkene opgelegde beperking om niet in de buurt van de cabin van een bepaalde buurman te komen een individuele beperking is, die alleen voor betrokkene geldt. Deze beperking kan haar grondslag daarom niet in de huisregels vinden. Huisregels bevatten alleen algemeen geldende beperkingen die voor een ieder gelden en dienen de ordelijke gang van zaken binnen de instelling te regelen (vgl. HR 9 november 2018, ECLI:NL:2018:2087, NJ 2019/161 m.nt. J. Legemaate). Het beperken van de bewegingsvrijheid van een vrijwillig op een Wzd-locatie verblijvende cliënt is een vorm van onvrijwillige zorg als bedoeld in art. 2 lid 1 onder b Wzd, die in een individueel geval kan worden opgelegd als aan de in de wet gestelde eisen is voldaan.

Ten tweede klaagt het onderdeel dat de rechtbank heeft miskend dat voor een rechtmatige inbreuk op een fundamenteel recht als bewegingsvrijheid een duidelijk wettelijke basis nodig is, zoals onder meer art. 2 lid 3 Vierde Protocol bij het EVRM vereist. Ten derde wordt geklaagd dat het bestreden oordeel onbegrijpelijk is omdat de rechtbank op basis van de processtukken niet heeft kunnen vaststellen of de huisregels voorzien in een grondslag om in het kader van de ordehandhaving aan een individuele cliënt een maatregel op te leggen die strekt tot inperking van zijn bewegingsvrijheid.

Ik schets kort het juridisch kader. Een beperking van de bewegingsvrijheid van de cliënt kan op grond van art. 2 lid 1 onder a en lid 2 onder b Wzd onder het begrip “onvrijwillige zorg” vallen. Hierbij kan gedacht worden aan het vasthouden van de cliënt door zorgverleners, het mechanisch beperken van de mogelijkheden van de cliënt om delen van zijn lichaam te bewegen (bijv. polsbandjes of het op de rem zetten van een rolstoel), en het plaatsen op een gesloten afdeling. Ook valt te denken aan het op slot doen van de voordeur, het altijd moeten vragen om toestemming om naar buiten te mogen en het ontzeggen van toegang tot bepaalde ruimtes binnen een locatie (bijv. de keuken, omdat daar spullen liggen die gevaarlijk zijn voor de cliënt). De kwalificatie als onvrijwillige zorg heeft tot gevolg dat de desbetreffende vorm van zorg in beginsel alleen mag worden verleend indien deze in het zorgplan is opgenomen en voldaan is aan de overige voorwaarden die de Wzd hieraan stelt (het ‘stappenplan Wzd’).

In art. 45 Wzd (onderdeel van § 3 “Administratieve voorschriften bij opname en verblijf”) zijn enkele voorschriften over huisregels neergelegd. Zo dient de zorgaanbieder zo spoedig mogelijk na de opname van de cliënt een schriftelijk overzicht van de in de accommodatie geldende huisregels ter hand te stellen (lid 1). Ook is bepaald dat de huisregels geen andere regelen bevatten dan die nodig zijn voor een ordelijke gang van zaken en voor de veiligheid in de accommodatie (lid 2). In de memorie van toelichting bij de Wzd is over ‘huisregels’ het volgende opgemerkt:

“Bij het bepalen van de definitie van dwang is het van belang een onderscheid te maken met de huisregels die binnen een instelling of afdeling kunnen gelden. Kenmerkend voor huisregels is dat zij voor iedere bewoner of cliënt gelden en een normale gang van zaken in een instelling bevorderen. Daarvan is bijvoorbeeld sprake bij de afspraak dat er na negen uur ’s avonds geen bezoek meer wordt ontvangen. Ook een verbod om drugs te gebruiken valt daaronder. Dergelijke regels bestaan in meer of mindere mate op iedere plek waar mensen met elkaar leven; dit samenleven vraagt om leefregels. In een zorgplan staat de onvrijwillige zorg betreffende een individuele cliënt. Deze heeft per definitie geen algemeen karakter, terwijl huisregels dat wel hebben. Het juridiseren van huisregels is uitdrukkelijk niet de bedoeling van deze regeling, zij vallen buiten de definitie van onvrijwillige zorg. Omdat huisregels wel bepaalde beperkingen met zich mee kunnen brengen, is op een andere plek in het wetsvoorstel bepaald dat zij de vrijheid van handelen van een cliënt niet verder mogen beperken dan voor een ordelijke gang van zaken in een accommodatie nodig is. (…)”

“Artikel 40 en 41 [in de huidige wet: artikel 45 en 46; toevoeging A-G] geven een aantal administratieve voorschriften met betrekking tot de opname van cliënten op grond van een besluit van het indicatieorgaan, een rechterlijke machtiging of een last tot inbewaringstelling. De zorgaanbieder stelt aan een opgenomen cliënt en diens vertegenwoordiger zo spoedig mogelijk na diens opname een schriftelijk overzicht van de in de accommodatie geldende huisregels ter hand. Huisregels mogen alleen algemene regels bevatten die nodig zijn voor een ordelijke gang van zaken in een accommodatie, zoals de afspraak dat er na een bepaalde tijd geen harde muziek meer wordt gedraaid. Daarnaast kan het gaan om regels die nodig zijn om een veilig klimaat te creëren. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een verbod op het voorhanden hebben van pornografisch materiaal en op het gebruik van alcohol en drugs. (…)”

Zoals in de aangehaalde passages wordt benadrukt, gelden huisregels per definitie voor alle cliënten die in de accommodatie verblijven. Het opnemen van een regel in de huisregels mag niet worden gebruikt om individuele cliënten in hun bewegingsvrijheid te beperken en daarmee in wezen ‘verkapte’ onvrijwillige zorg te verlenen. De huisregels mogen alleen beperkingen inhouden die logisch en nodig zijn voor een ordelijke gang van zaken en veilig klimaat binnen de accommodatie. Zo kunnen de huisregels bepalen dat alle cliënten ’s avonds na een bepaalde tijd naar de eigen kamer moeten gaan, en dat privéruimtes van andere cliënten niet onuitgenodigd betreden mogen worden.

Opvallend is dat in art. 45 Wzd alleen wordt verwezen naar accommodaties, niet naar locaties. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt niet dat dit een bewuste keuze van de wetgever is geweest, zodat ik ervan uit ga dat deze bepaling ook van toepassing is op Wzd-locaties, waar cliënten vrijwillig verblijven. In cassatie wordt naar mijn mening dan ook terecht niet ter discussie gesteld dat art. 45 lid 2 Wzd ook op locaties van toepassing is.

De Wzd regelt niet welke gevolgen voor de cliënt zijn verbonden aan het niet-naleven van de huisregels. Het ligt voor de hand dat de cliënt hierop wordt aangesproken. Als dat niet werkt zijn maatregelen gericht tot de individuele cliënt denkbaar. Ik neem aan dat de maatregelen dan wel in het zorgplan moeten worden opgenomen.

Het niet-nakomen van de voorschriften van art. 45 Wzd door de zorgaanbieder behoort niet tot de onderwerpen waarover een cliënt op de voet van art. 55 Wzd een klacht kan indienen.

Individuele beperkingen (in het ontvangen van bezoek, de bewegingsvrijheid en het gebruik van communicatiemiddelen) ter voorkoming van verstoring van de orde en veiligheid zoals in de huisregels beschreven, kunnen op grond van art. 51a Wzd alleen worden opgelegd aan cliënten die op basis van een strafrechtelijke titel in een accommodatie verblijven. Voor cliënten die niet met een strafrechtelijke titel verblijven voorziet de Wzd niet in deze mogelijkheid.

In de bestreden beschikking heeft de rechtbank in rov. 2.2 vastgesteld dat na de terugkeer van betrokkene op [locatie 1] op 23 mei 2022 “hem is verteld dat hij zich niet in de buurt van de woning van de buurman mocht begeven”. De rechtbank heeft verder in rov. 4.10 vastgesteld dat de regel dat een cliënt niet ongevraagd en hinderlijk bij een cabin van een andere bewoner mag rondhangen een algemeen geldende huisregel is en dat “ook” de buurman van betrokkene op het naleven daarvan is aangesproken. Gelet op dit een en ander heeft de rechtbank met het oordeel dat “het gedeeltelijk terreinverbod geen onvrijwillige zorg betreft maar een ordemaatregel die volgt uit de huisregels van [locatie 1]” kennelijk niet meer bedoeld dan dat betrokkene is aangesproken op het naleven van de bedoelde huisregel ten aanzien van de cabin van de buurman.

De rechtsklacht over miskenning door de rechtbank dat huisregels geen individuele beperkingen mogen bevatten, berust op een andere, onjuiste lezing van rov. 4.10 en kan daarom niet tot cassatie leiden. Hetzelfde geldt voor de begrijpelijkheidsklacht dat de rechtbank op basis van de processtukken niet heeft kunnen vaststellen of de huisregels voorzien in de mogelijkheid om aan een individuele cliënt een beperking van zijn bewegingsvrijheid op te leggen. Dat de huisregels in algemene zin bepalen dat een cliënt niet bij een cabin van een andere bewoner mag rondhangen, heeft de rechtbank overigens zonder verder onderzoek als vaststaand kunnen achten, aangezien gesteld noch gebleken is dat dit namens betrokkene is tegengesproken. De klacht dat voor een rechtmatige inbreuk op het grondrecht op bewegingsvrijheid een wettelijke basis is vereist, kan evenmin tot cassatie leiden aangezien de beperking in dit geval op art. 45 Wzd gebaseerd heeft kunnen worden. Geen van de klachten van onderdeel 1 treft dus doel.

4. Conclusie

De conclusie strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van het cassatieberoep voor zover dit betrekking heeft op de beslissing van de rechtbank over de verzochte schadevergoeding. Voor het overige strekt de conclusie tot verwerping van het beroep.