ECLI:NL:PHR:2024:1117, Parket bij de Hoge Raad, 25-10-2024, 24/02548

1. Inleiding en overzicht

Deze zaak gaat over de kosten die in rekening zijn gebracht bij een naheffingsaanslag parkeerbelasting.

Ik neem tegelijk conclusie in een andere zaak waarin geschilpunten aan de orde zijn die overlap hebben met de geschilpunten in de onderhavige zaak. Bij deze conclusie en de andere conclusie hoort een gemeenschappelijke bijlage (de Bijlage).

Het gaat in dit geval om het bedrag aan kosten naheffing van € 65,30, waarin de parkeerbelastingverordening van de gemeente Amsterdam voor het jaar 2021 voorziet. Het Hof heeft geoordeeld dat de kosten naheffing niet op een te hoog bedrag zijn vastgesteld gelet op de voorschriften in art. 2 Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (Bgpb). Weliswaar zijn bepaalde kostenposten ten onrechte in aanmerking genomen bij de berekening, maar uitgaande van de terecht in aanmerking genomen kosten, komt de berekening nog steeds uit op een hoger bedrag (te weten € 71,24) dan dat ingevolge de Verordening wordt berekend.

Belanghebbende heeft drie klachten aangevoerd.

Mede aan de hand van mijn analyse in de Bijlage kom ik tot de conclusie dat de klachten falen:

- (eerste klacht) Onjuist is de opvatting van belanghebbende dat voor de bepaling welke kosten in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van het bedrag aan kosten naheffing, het een afzonderlijk vereiste is dat kosten zijn gemaakt ter zake van het opleggen van de naheffingsaanslag (4.1-4.2).

- Het Hof gaat terecht uit van de opvatting dat (i) de vereiste samenhang van kosten met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen aanwezig is bij een meer dan zijdelingse samenhang, en dat (ii) indien die samenhang aanwezig is, de desbetreffende kosten geheel in aanmerking mogen worden genomen bij de kostenberekening (4.6).

- De overweging van het Hof dat “de gezochte samenhang bij een geïntegreerd stelsel van fiscale parkeerregulering in beginsel met betrekking tot alle kosten van dat stelsel aanwezig [is]” gaat niet uit van een te ruime opvatting van de mogelijkheid tot kostenverhaal, indien daarbij ook de overweging van het Hof wordt betrokken dat kostenverhaal “niet mogelijk [is] als kosten hooguit zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen” (4.7).

- (tweede klacht) Het Hof gaat terecht uit van de opvatting dat de formulering ‘voor zover’ in art. 2(1) Bgpb niet eraan in de weg staat dat indien kosten meer dan zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen, de kosten geheel in de kostenberekening mogen worden betrokken (4.9-4.10).

- (derde klacht) De opvatting van belanghebbende dat nu het door de gemeente geraamde kostenbedrag (€ 98,24) hoger is dan het bedrag dat de gemeente volgens het Hof mocht ramen (€ 71,24), de Verordening onverbindend had moeten worden verklaard, is onjuist, nu het in de Verordening vastgestelde bedrag (€ 65,30) nog altijd lager is dan dat laatste bedrag (4.11-4.12).

Zoals vermeld in Bijlage, punt 1.6, geef ik de Hoge Raad in overweging in een vooropstelling het juridisch kader uiteen te zetten voor de beoordeling of een in een belastingverordening opgenomen bedrag aan kosten naheffing is vastgesteld conform de regels van art. 2 Bgpb. Naast duidelijkheid over (a) hoe de aanhef van art. 2 Bgpb moet worden uitgelegd (en dan in het bijzonder de passage “de volgende componenten, voor zover deze samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen”), is naar mijn indruk de rechtspraktijk in het bijzonder gebaat bij duidelijkheid over (b) de bewijslastverdeling en (c) de gevolgen van overschrijding van de verhaalbare-kostenlimiet.

Het cassatieberoep is naar mijn mening ongegrond.

2. Uitgangspunten in cassatie en oordeel Hof

Uitgangspunten in cassatie

Belanghebbende parkeert op 13 december 2021 op een parkeerplaats in de gemeente Amsterdam zonder de verschuldigde parkeerbelasting te voldoen. Naar aanleiding daarvan legt de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam (de Heffingsambtenaar) belanghebbende een naheffingsaanslag parkeerbelasting op van € 66,70, bestaande uit € 1,40 parkeerbelasting en € 65,30 kosten voor het opleggen van de naheffingsaanslag (de kosten naheffing).

Het bedrag aan kosten naheffing is in overeenstemming met het bepaalde in de Verordening parkeerbelastingen Amsterdam 2021 (hierna: de Verordening), in het bijzonder met art. 9 Verordening in verbinding met hoofdstuk 4 en hoofdstuk 7 van de Tarieventabel 2021 behorende bij de Verordening.

Hoofdstuk 7 van de Tarieventabel 2021 behorende bij de Verordening vermeldt – voor zover van belang – het volgende:

Bij uitspraak op bezwaar is de naheffingsaanslag gehandhaafd.

Rechtbank Amsterdam verklaart het beroep tegen die uitspraak op bezwaar ongegrond.

Gerechtshof Amsterdam (het Hof)

Het Hof heeft het hoger beroep van belanghebbende ongegrond verklaard.

Voor het Hof was in geschil of het bedrag van € 65,30 aan kosten naheffing te hoog is. Het Hof heeft die vraag ontkennend beantwoord (rov. 4.5.8). Zijn voorafgaande overwegingen vat ik als volgt samen.

Na een schets van de regelgeving en de geschiedenis daarvan (rov. 4.2.1 – 4.2.7), geeft het Hof een uitgebreide vooropstelling, die ik heb geciteerd in Bijlage, punt 7.8.

Vervolgens oordeelt het Hof dat de handelwijze van de gemeente Amsterdam – waarbij nagenoeg alle kosten die samenhangen met de gemeentelijke fiscale parkeerregulering in de raming zijn meegenomen (rov. 4.4.3) – in overwegende mate verenigbaar is met de Gemeentewet en het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (Bgpb) (rov 4.5.1). Dat oordeel motiveert het Hof vervolgens in de daaropvolgende rechtsoverwegingen.

Het Hof oordeelt dat de contractkosten van de externe parkeerdienstverlener (rov 4.5.2) en de kostenposten die in de raming zijn opgenomen onder de noemer “kosten directies gemeente Amsterdam” bestaande uit “kosten parkeerautomaten”, “kosten digitaal kentekenparkeren”, “personeelskosten directie ‘Parkeren’”, “beroepskosten”, “toegerekende personeelskosten directie ‘Verkeer en Openbare Ruimte’” en “Fiscale Kaart (DBI)” in aanmerking mochten worden genomen bij de berekening van de kosten naheffing (rov. 4.5.3).

Het Hof oordeelt dat daarentegen de kostenposten “onderzoekskosten”, “incassokosten” en “personeel, materieel en calls straatparkeren” niet ter zake van het opleggen van de naheffingsaanslagen parkeerbelasting worden gemaakt (rov. 4.5.4). Verder oordeelt het Hof dat de overheadkosten op een te hoog bedrag zijn vastgesteld (rov. 4.5.5).

Het Hof ziet geen reden om het geraamde aantal naheffingsaanslagen van 431.000 naar boven bij te stellen (rov. 4.5.7). Aangezien het totaal van de terecht bij de raming in aanmerking gekomen kosten € 30.702.776 is, komen daarmee de kosten per naheffingsaanslag uit op € 71,24 (rov. 4.5.6). Aangezien dit bedrag hoger is dan het bedrag van € 65,30 aan kosten naheffing zoals vastgesteld in de Verordening, is dat laatste bedrag niet op een te hoog bedrag vastgesteld (rov. 4.5.6 en 4.5.8).

3. Het geding in cassatie

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend. Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.

Klachten

De eerste klacht richt zich tegen het oordeel van het Hof zoals dat tot uitdrukking komt in rov. 4.3.1-4.3.5 en de daaropvolgende toepassing daarvan in 4.5.2 en 4.5.3. Dit oordeel komt erop neer dat voor de vraag of bepaalde kosten door gemeenten in de raming mogen worden meegenomen, voldoende is dat die kosten gedeeltelijk samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen. Dit oordeel getuigt van een onjuiste, te ruime, lezing van art. 234(5) Gemeentewet in samenhang met art. 2 Bgpb, aldus nog steeds de klacht.

De tweede klacht richt zich tegen het oordeel van het Hof in rov. 4.3.4 dat de formulering ‘voor zover’ in art. 2(1) Bgpb geen beperking oplevert voor de mate waarin kosten mogen worden doorberekend.

De derde klacht richt zich tegen het oordeel van het Hof in – naar ik begrijp – rov. 4.5.6 en 4.5.8 dat de kosten naheffing in de Verordening niet op een te hoog bedrag zijn vastgesteld en dat bij belanghebbende dus niet te veel kosten in rekening zijn gebracht. De klacht houdt in dat nu bij de raming kosten in aanmerking zijn genomen die niet onder de reikwijdte van art. 2(1) Bgpb vallen, de onrechtmatigheid van de Verordening is gegeven en de Verordening onverbindend had moeten worden verklaard. De klacht wijst erop dat sprake is van een zodanige afwijking tussen het door de gemeente geraamde kostenbedrag (€ 98,24) en het bedrag dat de gemeente volgens het Hof mocht ramen (€ 71,24) dat dit in alle redelijkheid niet zonder consequenties kan blijven.

4. Beoordeling van de klachten

De eerste klacht

Aan de eerste klacht legt belanghebbende in elk geval ten grondslag dat het Hof bij zijn vooropstelling ten onrechte eraan voorbij gaat dat voor de vraag of kosten verhaald mogen worden, niet alleen van belang is of de kosten samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen en zijn te scharen onder de in art. 2 Bgpb genoemde componenten, maar ook dat die kosten zijn gemaakt ter zake van het opleggen van de naheffingsaanslag.

De klacht faalt in zoverre. De opvatting van belanghebbende dat het voor de bepaling welke kosten in aanmerking mogen worden genomen bij de vaststelling van het bedrag aan kosten naheffing, een afzonderlijk vereiste is dat kosten zijn gemaakt ter zake van het opleggen van de naheffingsaanslag, is naar mijn mening onjuist (Bijlage, punt 8.6). De drie argumenten die belanghebbende aanvoert ter onderbouwing van zijn opvatting, overtuigen mij niet (zie Bijlage, punt 8.7-8.9).

Voor het overige stelt de toelichting op de klacht mij vooral voor de vraag of en zo ja, wat belanghebbende nog anders bestrijdt. Belanghebbende rept er over dat het oordeel in rov. 4.3.1-4.3.5 getuigt van een ‘te ruime lezing’ van art. 234(5) Gemeentewet en art. 2 Bgpb, maar het is mij niet duidelijk of belanghebbende daarmee nog een of meer andere aspecten op het oog heeft dan het aspect dat hier in 4.1 is weergegeven en waarop het grootste deel van de toelichting op de eerste klacht ziet. Voor het overige gaat de toelichting alleen in op een passage in rov. 4.3.2, waarin het Hof ter onderbouwing van zijn opvatting overweegt dat die opvatting “ook aan[sluit] op de bedoeling van de wetgever om met het in rekening brengen van de kosten het parkeergedrag van autogebruikers te beïnvloeden”. De toelichting brengt naar voren dat die bedoeling niet blijkt uit de wetsgeschiedenis. Mijn punt op deze plaats is echter dat daarmee nog niet duidelijk is op welk (ander) aspect de lezing van het Hof dan volgens belanghebbende te ruim is. Daarbij komt dat belanghebbende met de eerste klacht klaarblijkelijk niet beoogt alle aspecten van de uitleg door het Hof, zoals opgenomen in rov. 4.3.1-4.3.5, te bestrijden. Dit volgt namelijk uit de tweede klacht, die specifiek is gericht tegen het oordeel van het Hof in een van die rechtsoverwegingen, namelijk rov. 4.3.4, over de betekenis van de formulering ‘voor zover’ in art. 2(1) Bgpb.

Nu speculeren mij ongewenst lijkt en belanghebbende wordt bijgestaan door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, ben ik er geen voorstander van om klachten ‘te zoeken’ in de toelichting.

Zo de toelichting echter ruimer moet worden opgevat, zou ik niet verder willen gaan dan dat de eerste klacht mede opkomt tegen overwegingen in rov. 4.3.2 rondom de hier in 4.3 bedoelde passage, waarop de toelichting ingaat.

Het zou dan ten eerste gaan om de overweging van het Hof dat uit de toelichting op de wijziging van het Bgpb per 1 juli 2019 kan worden afgeleid “dat kosten die deels samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen geheel in aanmerking kunnen komen als ‘kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting’.” De klacht zou mijns inziens ook aldus opgevat falen. In samenhang gelezen met rov. 4.3.3 – waarin het Hof oordeelt dat kostenverhaal “niet mogelijk [is] als kosten hooguit zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen” – gaat het Hof uit van de opvatting dat de vereiste samenhang aanwezig is bij een meer dan zijdelingse samenhang. Die opvatting is naar mijn mening juist (zie Bijlage, punt 8.13-8.17). Het Hof gaat verder uit van de opvatting dat indien de vereiste samenhang aanwezig is, de desbetreffende kosten geheel in aanmerking kunnen worden genomen bij de berekening van de kosten naheffing. Ook die opvatting is naar mijn mening juist. Ik verwijs op dit punt naar de beoordeling van de tweede klacht.

Het zou dan ten tweede gaan om de volgende overwegingen van het Hof: “Daarbij is de gezochte samenhang bij een geïntegreerd stelsel van fiscale parkeerregulering in beginsel met betrekking tot alle kosten van dat stelsel aanwezig. Het een (het ‘regulier’ innen van parkeerbelastingen) valt daarbinnen namelijk niet los te zien van het ander (het innen van niet betaalde belastingen)”. Indien die passage op zichzelf wordt gelezen, lijkt die passage te duiden op een te ruime opvatting van de mogelijkheid tot kostenverhaal. Dat fiscale parkeerregulering plaatsvindt via een geïntegreerd stelsel neemt namelijk niet weg dat voor verhaal van kosten samenhang vereist is met specifiek de inning van niet betaalde parkeerbelastingen (vgl. Bijlage, punt 8.12). Indien echter ook de daaropvolgende rechtsoverweging 4.3.3 erbij wordt betrokken, waarin het Hof overweegt dat verhaal van kosten “niet mogelijk [is] als kosten hooguit zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen”, meen ik dat het Hof dit toch niet heeft miskend in zijn vooropstelling. Zelfs aldus opgevat faalt de eerste klacht nog steeds.

Tot slot, in de toelichting worden op diverse plaatsen individuele kostenposten genoemd (zoals – op p. 5 van het cassatieberoepschrift – de kosten voor het uitgeven van vergunningen en de kosten voor het aanbrengen van bebordingen). Ik begrijp de toelichting op dit punt zo dat die kostenposten worden genoemd ter illustratie van de juistheid van de door belanghebbende verdedigde rechtsopvatting en/of van de onjuistheid van de rechtsopvatting van het Hof. Ik begrijp de toelichting op dit punt dus niet zo dat voor het geval de rechtsopvatting van het Hof wel juist zou zijn, belanghebbende (subsidiair) de (impliciete) oordelen van het Hof over de desbetreffende kostenposten bestrijdt. Ik lees in de toelichting bijvoorbeeld niet de klacht dat de kosten van het aanbrengen van bebordingen hooguit zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen.

De tweede klacht

Het oordeel van het Hof in rov. 4.3.4 dat de formulering ‘voor zover’ in art. 2(1) Bgpb “geen aanleiding [geeft] om de mogelijkheid tot kostenverhaal beperkter uit te leggen”, kan niet los worden gezien van (i) zijn overweging in rov. 4.3.2 “dat kosten die deels samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen geheel in aanmerking kunnen komen als ‘kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting’”, en (ii) zijn overweging in rov. 4.3.3 dat kostenverhaal “niet mogelijk [is] als kosten hooguit zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen”.

De opvatting van het Hof komt er dus op neer dat (a) indien kosten meer dan zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen, de kosten geheel in de berekening van de kosten naheffing mogen worden betrokken, en dat (b) de formulering ‘voor zover’ in art. 2(1) Bgpb daaraan niet in de weg staat. Ik meen dat die opvatting juist is. Ik verwijs naar Bijlage, punt 8.18-8.34.

De derde klacht

De klacht faalt vanuit verschillende invalshoeken. De klacht veronderstelt dat de onrechtmatigheid van de Verordening gegeven is, nu in de kostenraming kosten zijn betrokken die daarin niet betrokken hadden mogen worden. Die veronderstelling is onjuist. Het gaat om het eindresultaat. De Verordening is – voor zover hier van belang – pas onrechtmatig, indien het bedrag aan kosten naheffing (in dit geval € 65,30) hoger is dan het bedrag waarop het mag worden vastgesteld op grond van het Bgpb. Dat is niet het geval.

De klacht faalt ook vanuit de invalshoek van de regels die naar mijn mening hebben te gelden wat betreft de onverbindendheid van een in de parkeerbelastingverordening opgenomen bedrag aan kostenverhaal. Die regels heb ik genoemd in Bijlage, punt 8.47-8.52. Daaruit volgt dat zowel partiële onverbindendheid als algehele onverbindendheid pas aan de orde kan komen indien het in de parkeerbelastingverordening opgenomen bedrag aan kostenverhaal hoger is dan het bedrag waarop het mag worden vastgesteld op grond van het Bgpb. Dat is – als gezegd – hier niet het geval.

5. Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond te verklaren.