ECLI:NL:PHR:2026:242

1. Inleiding

De verdachte is bij arrest van 27 februari 2024 door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden wegens 1 en 2 "de eendaadse samenloop van het misdrijf overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, opzettelijk begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd", veroordeeld tot een taakstraf voor de duur van 100 uren, subsidiair 50 dagen hechtenis.

Namens de verdachte heeft J. Boksem, advocaat in Leeuwarden, twee middelen van cassatie voorgesteld.

2. Het eerste middel

Het middel klaagt over het oordeel van het hof dat de in IBC’s aanwezige vloeistof een ‘afvalstof’ is. Dat oordeel getuigt volgens de steller van het middel van een onjuiste rechtsopvatting en/of is onbegrijpelijk.

Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat:

“1.

[A] B.V. meerdere malen in de periode van 9 juli 2019 tot en met 22 oktober 2019 in [plaats] , opzettelijk, heeft gehandeld in strijd met voorschriften van de omgevingsvergunning, kenmerk 2010.44305/09i0022999, afgegeven door het College van Burgemeester en Wethouders van [plaats] , d.d. 4 mei 2010, welke voorschriften betrekking hadden op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, te weten het oprichten en/of het veranderen of veranderen van de werking en/of het in werking hebben van een inrichting, gevestigd aan de [a-straat 1] , immers voldeed in strijd met voorschrift 2.1.1, van bedoelde vergunning de opslag van afvalstoffen niet,

aangezien meerdere IBC’s afvalstoffen lekten,

en

werden in strijd met voorschrift 2.2.8 van bedoelde vergunning vloeibare afvalstoffen in IBC’s niet bewaard op een vloeistofdichte vloer en/of was de vloer niet omgeven door een vloeistofdichte omwalling en/of gotensysteem, en/of een gelijkwaardige constructie van een zodanige capaciteit, dat ten minste de gemiddelde neerslaghoeveelheid van twee maanden binnen deze constructie kan worden opgevangen;

2.

[A] B.V. meerdere malen de periode van 9 juli 2019 tot en met 22 oktober 2019 in [plaats] , opzettelijk, heeft gehandeld in strijd met voorschriften van de omgevingsvergunning, zaaknummer 2011-018512, afgegeven door Gedeputeerde Staten van Gelderland, d.d. 31 juli 2012, welke voorschriften betrekking hadden op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, te weten het oprichten en/of het veranderen of veranderen van de werking en/of het in werking hebben van een inrichting, gevestigd aan de [a-straat 1] ,

immers heeft [A] B.V. in strijd met voorschrift 1 van bedoelde vergunning, niet altijd gehandeld overeenkomstig het bij de aanvraag d.d. 8 januari 2012 gevoegde AV-beleid en de AO/IC inclusief (voor zover van toepassing) de goedgekeurde aanvullingen, aangezien in strijd met 7.5 van het AV-beleid, uit één of meerdere IBC’s vloeibare afvalstoffen (PFOA en/of PFOS) lekten,

en

loosde [A] B.V. in strijd met voorschrift 3 van bedoelde vergunning, niet uitsluitend afvalwater afkomstig bij het recyclen van blusschuimen op het vuilwaterriool van [plaats] via het lozingspunt L01 en/of LP1, zulks terwijl verdachte tot vorenomschreven feit opdracht heeft gegeven en/of aan die verboden gedraging feitelijke leiding heeft gegeven.”

Het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep d.d. 13 februari 2024 vermeldt als verklaring van de verdachte – voor zover hier van belang – onder meer het volgende:

“[…] Na het leegmaken van de brandblussers ging het bluswater in een IBC. […] De brandblussers werden leeg gespoten in IBC's. We hadden een filtratielijn bedacht. We kregen subsidie en goedkeuring voor een machine. Na fiItratie bleven het schuim en het water over. Het water was schoon en mocht worden geloosd. Het schuim kon - voordat bekend was dat het schuim PFAS bevatte - voor trainingsdoeleinden worden gebruikt.”

Het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep d.d. 13 februari 2024 vermeldt verder dat de raadsman van de verdachte het woord tot verdediging heeft gevoerd conform zijn overgelegde pleitnota, waarin onder meer is opgenomen (met weglating van voetnoten):

“In de destijds nog geldende Wet algemene bepalingen omgevingsrecht werd voor het begrip ‘afvalstoffen’ verwezen naar de Wet Milieubeheer. In die wet was als definitie opgenomen: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

Cliënt stelt dat het doel van het blusschuim was dat om het te filtreren. Er was een kostbare filtratielijn opgezet. Nadat de schuimfractie uit het bluswater is gehaald bleef alleen schoon water over. Schoon water dat in beginsel volgens de destijds geldende richtlijnen en uitgangspunten op het oppervlaktewater kon worden geloosd. Het schuim kon - voordat bekend was dat het schuim PFAS bevatte - voor trainingsdoeleinden worden gebruikt.

Uitgaande van die verklaring was cliënt dus niet voornemens zich van de opgeslagen stoffen te ontdoen, maar juist van plan om deze te hergebruiken. Primair is dan geen sprake van een afvalstof.”

Het hof heeft – voor zover hier relevant – overwogen:

“De in de IBC’s aanwezige vloeistof dient gekarakteriseerd te worden als een afvalstof, aangezien dit stoffen waren waarvan verdachte zich heeft ontdaan en vervolgens heeft opgeslagen en afvalstoffen de classificatie van afvalstof pas verliezen bij nuttige toepassing daarvan. Verdachte heeft mogelijk de intentie van nuttige toepassing gehad, maar met de IBC’s in kwestie gebeurde concreet niets.”

Het bewezenverklaarde levert telkens opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij de – per 1 januari 2024 vervallen – Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op. Ten tijde van het begaan van het feit werd het begrip ‘afvalstoffen’ in art. 1.1 lid 1 van die wet gedefinieerd als ‘afvalstoffen als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer’.

In het destijds geldende art. 1.1 lid 1 van de Wet milieubeheer werden ‘afvalstoffen’ gedefinieerd als ‘alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’.

De in art. 1.1 lid 1 van de Wet milieubeheer gegeven definitie van ‘afvalstoffen’ vindt zijn oorsprong in Europese regelgeving en wel Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen. In art. 3 onder 1 van deze Richtlijn wordt het begrip ‘afvalstoffen’ gedefinieerd als ‘elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’. Gelet op art. 6 lid 1 van de Richtlijn kan afval het predicaat ‘afvalstof’ verliezen indien dat een behandeling voor recycling of andere nuttige toepassing heeft ondergaan en voldoet aan een aantal specifieke voorwaarden. Het begrip ‘nuttige toepassing’ wordt in art. 3 onder 15 van de Richtlijn gedefinieerd als ‘elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt’. Afvalstoffen blijven hun aard behouden totdat zij de status van afvalstof hebben verloren.

In de onderhavige zaak speelt niet zozeer de vraag of de in de IBC’s aanwezige vloeistof de status van afvalstof inmiddels had verloren, maar de vraag of de vloeistof – nog vóór het een behandeling voor recycling heeft ondergaan – een afvalstof betreft.

Voor de beantwoording van die laatste vraag dient aansluiting te worden gezocht bij voormelde richtlijn en hetgeen het Europese Hof van Justitie en aanzien van die richtlijn heeft overwogen. In zijn arrest uit 2020 overwoog de Hoge Raad dat er geen aanleiding is om bij de uitleg van het begrip ‘afvalstof’ onder Richtlijn 2008/98/EG andere maatstaven aan te leggen dan bij de uitleg van dit begrip onder Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen of andere richtlijnen die hetzelfde begrip hanteren. Voor de uitleg van het begrip ‘afvalstof’ onder Richtlijn 2008/98/EG moet dus worden aangesloten bij de rechtspraak van het Hof van Justitie over dat begrip onder de Richtlijn 2006/12/EG en andere betrokken richtlijnen.

Het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen (hierna: HvJEG) heeft in de zaak Arco Chemie en Hees/EPON naar aanleiding van prejudiciële vragen van de (Nederlandse) Raad van State over de uitleg van Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen overwogen:

“34. Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat ingevolge artikel 1, sub a, van de richtlijn als afvalstof moet worden aangemerkt elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

[…]

36. Hieruit volgt, dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term ‘zich ontdoen van’ (arrest van 18 december 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Jurispr. Blz. I-7411, punt 26).

37. Volgens de rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van die term rekening worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn (zie, onder meer, arrest van 28 maart 1990, Vessoso en Zanetti, C-206/88 en C-207/88, Jurispr. blz. I-1461, punt 12).

[…]

39. Voorts streeft de Gemeenschap krachtens artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174, lid 2, EG) in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming en berust dat beleid onder meer op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen.

40. Bijgevolg kan het begrip afvalstof niet restrictief worden uitgelegd.

[…]

64. Zoals reeds opgemerkt, is de methode van behandeling of de wijze van toepassing van een stof niet doorslaggevend voor de kwalificatie van deze stof als afvalstof. De toekomstige bestemming van een voorwerp of een stof is namelijk niet van invloed op het karakter van afvalstof van deze stof, dat overeenkomstig artikel 1, sub a, van de richtlijn wordt omschreven in termen van de handeling, het voornemen of de verplichting van de houder van het voorwerp of de stof om zich daarvan te ontdoen.

65. Zomin als het begrip afvalstof aldus moet worden opgevat, dat daaronder niet vallen stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn (zie arrest Vessoso en Zanetti, reeds aangehaald, punt 9), moet het evenmin aldus worden opgevat, dat daaronder niet vallen stoffen en voorwerpen die op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof.

[…]

69. Ook al is de methode van behandeling van een stof niet van invloed op het karakter van afvalstof ervan, niet kan worden uitgesloten, dat die methode als een aanwijzing wordt gezien, dat er sprake is van een afvalstof. Weliswaar is het gebruik van een stof als brandstof namelijk een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen, doch op basis van dat gebruik kan het bestaan worden vastgesteld van een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn.

70. Bij gebreke van specifieke communautaire bepalingen inzake het bewijs van het bestaan van een afvalstof dient de nationale rechter de bepalingen van zijn eigen rechtsstelsel dienaangaande toe te passen en er daarbij voor te waken dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling en de doeltreffendheid van de richtlijn.

71. Gelet op de omschrijving van het begrip afvalstof in artikel 1, sub a, van de richtlijn, zijn de maatschappelijke opvattingen evenmin ter zake dienend, doch kunnen zij eveneens een aanwijzing zijn dat er sprake is van een afvalstof.

72. Bijgevolg moet op de tweede vraag […] worden geantwoord, dat voor de beantwoording van de vraag of het […] als een zich ontdoen van is aan te merken, niet relevant is dat die stoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof.

73. Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stoffen volgens maatschappelijke opvattingen afvalstoffen zijn, kan als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stoffen te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de richtlijn, moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.

[…]

83. Bepaalde omstandigheden kunnen evenwel een aanwijzing zijn voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van een stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn.

84. Dat is met name het geval wanneer de gebruikte stof een productieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig voor gebruik als brandstof was beoogd.

[…]

86. Als aanwijzing daarvoor kan eveneens worden beschouwd, dat de stof een residu is dat voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen. Die omstandigheid doet vermoeden, dat de houder van de stof die enkel heeft verkregen om zich ervan te ontdoen, hetzij omdat hij zulks wenst, hetzij omdat hij daartoe verplicht is, bijvoorbeeld op grond van een met de producent van de stof of met een andere houder gesloten overeenkomst.

87. Hetzelfde geldt wanneer de stof een residu is dat zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of wanneer voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen wegens het schadelijke karakter van de samenstelling van de stof voor het milieu.

[…]

94 [...] zelfs wanneer een afvalstof een handeling heeft ondergaan waarmee de nuttige toepassing is voltooid en waardoor de betrokken stof dezelfde eigenschappen en kenmerken als een grondstof heeft verkregen, zulks niet wegneemt dat die stof als een afvalstof kan worden aangemerkt, wanneer, gelet op de omschrijving van artikel 1, sub a, van de richtlijn, de houder zich ervan ontdoet, voornemens is zich ervan te ontdoen of zich ervan moet ontdoen."

Uit de jurisprudentie van het HvJEG (sinds 1 december 2009: HvJEU) volgt aldus dat voor de invulling van het begrip ‘afvalstof’ primair de vraag centraal staat of sprake is van een stof waarvan de houder zich ontdoet, dan wel zich wil of moet ontdoen. De aard van de stof is voor de beantwoording van de vraag niet doorslaggevend, nu elke stof als ‘afvalstof’ kan worden aangemerkt mits van vorenbedoeld ‘ontdoen’ sprake is. Wet noch jurisprudentie geven een definitie of criterium van het ‘zich ontdoen’. Volgens het HvJEG is de beantwoording van de vraag of sprake is van het ‘zich ontdoen’ voorbehouden aan de nationale rechter, in die zin dat hij de bepalingen van zijn eigen rechtsstelsel dienaangaande dient toe te passen en er daarbij voor moet waken dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling en de doeltreffendheid van de richtlijn. Het HvJEG geeft voor de uitleg slechts ‘aanwijzingen’. Daartoe wijst het Hof op de methode van behandeling van de stof, de maatschappelijke opvattingen en de aard van de stof, zoals het zijn van een residu, welke aanwijzingen kunnen vormen dat er een voornemen of een verplichting bestond om zich van een stof te ontdoen en die stof dus een ‘afvalstof’ is. Het vorenstaande moet worden uitgelegd op een zodanige manier die erin resulteert dat het begrip ‘afvalstof’ niet restrictief wordt uitgelegd. Het Hof heeft er tevens op gewezen dat de mate waarin waarschijnlijk is dat de stof zonder voorafgaande bewerking wordt hergebruikt, relevant is bij de beoordeling of het om een afvalstof gaat. Indien er, naast de mogelijkheid om de stof te hergebruiken, voor de houder een economisch voordeel is om dit ook te doen, is de waarschijnlijkheid van een dergelijk hergebruik groot, omdat in een dergelijk geval de betrokken stof niet meer kan worden beschouwd als een last waarvan de houder zich wil ontdoen, maar zij een product is.

Uit de bewijsvoering van hof in deze zaak leid ik af dat er op het terrein van (het bedrijf van) de verdachte een groot aantal (1400) IBC’s (opslagtanks) stonden, die geheel dan wel gedeeltelijk gevuld waren met diverse kleuren vloeistoffen. Onder de IBC’s kwam een spoor van zwarte vloeistof vandaan, welk spoor naar een rioolput liep. Geconstateerd werd dat de IBC’s vloeistof lekten (bewijsmiddel 1). Voorts is waargenomen dat er aan de achterzijde van het perceel schuimende vloeistof stroomde van het talud af, het bosperceel op (bewijsmiddel 15). De bemonsterde zwarte vloeistof bevatte PFAS-verbindingen (bewijsmiddel 4). Uit de bewijsvoering volgt verder dat geconstateerd is dat er geen blusschuim wordt gerecycled, doch op het terrein alleen afvalstoffen worden opgeslagen (bewijsmiddelen 13 en 19). De verdachte heeft in zijn verhoor aangegeven dat hij blusschuim opgeslagen heeft liggen op zijn terrein en met het opslaan van afvalstoffen is begonnen vanaf 2010 of 2011 (bewijsmiddel 21).

Het middel klaagt dat het hof de vloeistof in de IBC’s (water met blusschuim) ten onrechte dan wel ontoereikend gemotiveerd heeft aangemerkt als ‘afvalstof’, nu de verdachte zich niet van de stof heeft ‘ontdaan’ en ook niet voornemens was om dat te doen. De verdachte had immers het kennelijke doel om de verschillende stoffen waaruit het water met blusschuim was opgebouwd, te hergebruiken. Daarmee had de opgeslagen vloeistof reeds een nuttige bestemming.

Het oordeel van het hof dat het opgeslagen water met blusschuim een ‘afvalstof’ is, acht ik niet getuigen van een onjuiste rechtsopvatting en evenmin onbegrijpelijk. Daaraan ligt immers ten grondslag dat de verdachte de (nog niet gefilterde) vloeistof in IBC’s heeft opgeslagen, zonder dat daarmee iets gebeurde. Dit feitelijk oordeel is niet onbegrijpelijk in het licht van de bewijsmiddelen. Ook het kennelijke oordeel van het hof dat nog geen sprake is van een ‘nuttige toepassing’ die maakt dat de stof het karakter als ‘afvalstof’ heeft verloren, acht ik niet getuigen van een onjuiste rechtsopvatting en evenmin onbegrijpelijk. Het hof heeft immers terecht overwogen dat de enkele intentie van de verdachte om de stof nuttig toe te passen, terwijl er met de in de IBC’s aanwezige stof niets gebeurde, daartoe niet voldoende is. Daarbij betrek ik dat door en namens de verdachte enkel (en weinig concreet) is aangevoerd dat met betrekking tot het water met blusschuim (de afvalstof) een filtratielijn was ‘bedacht’ en die filtratie ervoor zorgde dat het schuim en het schone water overbleven waarna het water mocht worden geloosd en het schuim - voordat bekend was dat het schuim PFAS bevatte - voor trainingsdoeleinden ‘kon’ worden gebruikt. In datgene ligt immers niet besloten dat er in concreto uitvoering is gegeven aan de intentie om de stof nuttig toe te passen.

Het middel faalt.

3. Het tweede middel

Het middel klaagt dat de redelijke termijn van inzending als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM in de cassatiefase is overschreden.

Op 8 maart 2024 is door de verdachte beroep in cassatie ingesteld. Op 24 januari 2025 zijn de stukken van het geding ter griffie van de Hoge Raad ingekomen. Dat brengt mee dat de redelijke termijn van inzending als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM in de cassatiefase met ruim twee maanden is overschreden. Het middel klaagt daarover terecht.

Ambtshalve wijs ik erop dat de Hoge Raad uitspraak doet meer dan twee jaren nadat het cassatieberoep is ingesteld, zodat de redelijke termijn van berechting in de cassatiefase is overschreden.

Het voorgaande dient tot strafvermindering te leiden.

4. Slotsom

Het eerste middel faalt en kan worden afgedaan met de aan art. 81 lid 1 RO ontleende motivering. Het tweede middel slaagt.

Ambtshalve heb ik – naast hetgeen ik onder 3.3 heb opgemerkt – geen grond aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoort te geven.

Deze conclusie strekt tot vernietiging van de uitspraak van het hof, maar uitsluitend wat betreft het aantal uren te verrichten taakstraf en de duur van de vervangende hechtenis, tot vermindering daarvan naar de gebruikelijke maatstaf en tot verwerping van het beroep voor het overige.

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG