ECLI:NL:PHR:2026:45, Parket bij de Hoge Raad, 13-01-2026, 23/01771

1. Inleiding

De kantonrechter in de rechtbank Den Haag heeft bij vonnis van 13 april 2023 de verdachte veroordeeld wegens “overtreding van het bepaalde in artikel 2:50 Algemene Plaatselijke Verordening Den Haag 2013” en daarbij bepaald dat aan de verdachte geen straf of maatregel wordt opgelegd.

Namens de verdachte heeft W.H. Jebbink, advocaat in Amsterdam, vijf middelen van cassatie voorgesteld.

Voordat ik overga tot een bespreking van de middelen, geef ik eerst de bewezenverklaring en de bewijsvoering weer.

2. Bewezenverklaring en bewijsvoering

De kantonrechter heeft bewezenverklaard dat de verdachte:

“op 29 juni 2022 te ’s-Gravenhage zich zonder redelijk

doel en op een voor (een) ander(en) hinderlijke wijze heeft opgehouden

in een voor het publiek toegankelijk portaal althans een soortgelijke (voor het publiek

toegankelijke) ruimte, te weten het belastingkantoor aan de Prinses Beatrixlaan, Huisnr:

512 ”.

Deze bewezenverklaring steunt op de volgende bewijsmiddelen:

“1. de bekennende verklaring van de verdachte op de terechtzitting, van 14 april 2023;

(…)

We zijn naar het belastingkantoor gegaan om te demonstreren tegen de fossiele subsidies. We wilden naar het ministerie van Financiën maar dat was al afgesloten. Toen zijn we afgeweken naar een andere plek en dat was het belastingkantoor

(…)

2. het proces-verbaal van overtreding, d.d. 31-08-2022, nr. 701254026305807,

opgemaakt in de wettelijke vorm door een daartoe bevoegde opsporingsambtenaar van de politie-eenheid Den Haag.

(…)

Achternaam [verdachte]

Voornamen [verdachte]

Geboren [geboortedatum] -1958

(…)

Datum : 29-06-2022

Omstreeks 13:05 uur

Plaats ’s-Gravenhage

Gemeente ‘s Gravenhage

Locatie Prinses Beatrixlaan huisnr: 512

(…)

Ik, verbalisant, bevond mij op genoemde locatie als zijnde Paraat Peleton. Wij werden naar genoemd adres gestuurd alwaar demonstranten het Belastingkantoor van de overheid waren binnengedrongen.

Dit betrof al de tweede keer in korte tijd dat zij (Extinction Rebellion) dit deden. Genoemde verdachte maakte onderdeel uit van een groep van ongeveer 30 personen. De groep werd alvorens deze beschikking gevorderd om zichzelf te verwijderen uit het pand. Indien men hier gevolg aan gaf zaten daar geen consequenties aan vast. De groep waaronder de verdachte besloten om geen gevolg te geven aan deze vordering en trachtte zichzelf vast te tekenen aan elkaar. Hierop werd aan verdachte een proces-verbaal aangezegd vanwege het zich schuldig maken aan zonder redelijk doel in een publieke ruimte hinderlijk op te houden. De hinder bestond uit het aanwezig zijn met een grote groep gelijkgestemde in de publieke ruimte. Het hard schreeuwen van leuzen in de publieke ruimte. Het laten zien van grote spandoeken in de publieke ruimte. Het opplakken van spandoeken in de publieke ruimte met behulp van plakband.”

De kantonrechter heeft met betrekking tot de bewezenverklaring overwogen:

“Bewijsoverwegingen

Niet-ontvankelijkheidsverweer

Door de verdediging is aangevoerd dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk zou zijn in haar vervolging, omdat door middel van de strafrechtelijke vervolging cliënte haar vrijheid van meningsuiting en recht tot betoging te beperken op grond van een wet in materiële zin, dit zou grondwettelijk gezien niet zijn toegestaan. De kantonrechter is van oordeel dat het gaat om een wet in materiële zin die niet ziet op het recht op betoging of op de vrijheid van meningsuiting. Het Openbaar Ministerie is ontvankelijk en evenmin hoeft het artikel buiten toepassing te blijven.

Bewijsbaarheid van het feit

De kantonrechter is voorts van oordeel dat het feit wettig en overtuigend bewezen kan worden verklaard. Volgens de kantonrechter staat vast dat hinder werd veroorzaakt. Er was geen redelijk doel voor de demonstranten waaronder de verdachte om zich op te houden in het belastingkantoor. Het een en ander brengt met zich mee dat er een overtreding van de APV kan worden vastgesteld. De kantonrechter overweegt dat het recht om te demonstreren niet absoluut is, hier kunnen beperkingen op worden aangebracht. De kantonrechter is van oordeel dat het in dit geval gerechtvaardigd was om dat recht te beperken. De demonstranten hebben geen gehoor gegeven aan de oproep om het kantoor te verlaten. Uit de door de raadsvrouw aangehaalde rechtspraak van het EHRM kan niet worden afgeleid dat de enkele omstandigheid dat naar aanleiding van de verdenking van een strafbaar feit dat in relatie tot een demonstratie plaatsvindt, wordt overgegaan tot strafrechtelijk optreden dat sprake is van een schending van artikel 10 of artikel 11 van het EVRM.

De kantonrechter overweegt voorts dat eenieder het recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering. De aanhouding van verdachte door de politie was er niet op gericht om het recht op demonstratie te beperken, maar om de belastingdienst haar taken te kunnen laten uitvoeren. Er moet gekeken worden of sprake was van een ‘chilling-effect’. Was het optreden dusdanig ontmoedigend dat anderen ervan een ‘chilling’ effect konden ondervinden. De kantonrechter neemt mee dat het achteraf allemaal anders had gekund en volgt daarbij de uitspraak van de Hoge Raad van 8 februari 2022 (ECLI:NL:HR:2022:126). De kantonrechter is met betrekking tot het laste gelegde feit dan ook van oordeel dat dit feit wettig en overtuigend is bewezen.”

3. Het eerste middel

Het eerste middel bevat de klacht dat de kantonrechter ten onrechte heeft bewezenverklaard dat het belastingkantoor “een voor het publiek toegankelijk portaal althans een soortgelijke (voor het publiek toegankelijke) ruimte” is in de zin van art. 2:50 Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: APV Den Haag), althans dat de bewezenverklaring op dit punt niet toereikend is gemotiveerd.

Voor de beoordeling van het middel zijn de volgende artikelen uit de APV Den Haag van belang:

“Artikel 2:49 Hinderlijk gedrag bij of in gebouwen

1. Het is verboden:

a. zich zonder redelijk doel in een portiek of poort op te houden;

b. zonder redelijk doel in, op of tegen een raamkozijn of een drempel van een gebouw te zitten of te liggen.

2. Het is aan anderen dan bewoners of gebruikers van flatgebouwen, appartementsgebouwen en soortgelijke meergezinshuizen en van gebouwen die voor publiek toegankelijk zijn, verboden zich zonder redelijk doel te bevinden in een voor gemeenschappelijk gebruik bestemde ruimte van zo'n gebouw.

Artikel 2:50 Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten

Het is verboden zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden en daarmee op enigerlei wijze de orde te verstoren in of op een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaarvervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen of te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd.”

In de toelichting op het middel wordt door de steller van het middel aangevoerd dat in art. 2:50 APV Den Haag, om een indicatie te geven op welke voor het publiek toegankelijke ruimten deze bepaling het oog heeft, bij wijze van voorbeeld een aantal ruimten concreet wordt genoemd. De kantonrechter heeft het belastingkantoor met deze ruimten gelijkgesteld, zodat de beslissing van de kantonrechter blijk geeft “van een onjuiste, want te ruime opvatting van de ruimten waarop deze bepaling ziet.” Daarnaast miskent het oordeel van de kantonrechter volgens de steller van het middel dat art. 2:50 APV Den Haag beoogt te voorzien in een aanvulling op de strafbaarstelling van hinderlijk gedrag onder meer in gebouwen.

De tekst van het huidige art. 2:50 APV Den Haag is na een daartoe strekkend voorstel van de burgemeester in 2005 opgenomen in de APV Den Haag en was aanvankelijk neergelegd in art. 78a Algemene politieverordening voor ‘s-Gravenhage 1982. De toelichting bij deze uitbreiding luidde:

“Toelichting

Het doelloos rondhangen van jongeren - en de overlast die er vaak uit voortvloeit - zorgt voor gevoelens van onveiligheid bij burgers. Deze situaties werken voorts delicten als tasjesdiefstal en zakkenrollerij in de hand. In het bijzonder in het gebied rond de NS-stations Den Haag Centraal (CS) en Hollands Spoor (HS) en bij ‘losse’ bushaltes in de stad is dit een bekend probleem. Den Haag CS maakt samen met Den Haag HS deel uit van een integrale (sociale) veiligheidsaanpak stations. Politie, HTM, NS en de gemeente Den Haag hebben gezamenlijk een maatregelenpakket samengesteld dat de problematiek aanpakt. Daarnaast is CS en een aantal andere locaties in de stad aangewezen als hotspot. Onderdeel van deze aanpakken is dat de politie dagelijks intensief surveilleert op deze locaties, en verbaliseert als zij overtredingen constateert. Dit leidt tot enige vermindering van de overlast ter plaatse, maar er is ruimte voor verbetering.

De mogelijkheden om hinderlijk gedrag in voor het publiek toegankelijke ruimten aan te pakken, zijn beperkt. Feitelijk verbiedt alleen artikel 78 van de APV hinderlijk hanggedrag, maar alleen voor zover dit het gebied in en rondom gebouwen betreft. Andere locaties, zoals bushaltes, telefooncellen, rijwielstallingen en toegangen tot parkeergarages, vallen buiten de werking van deze bepaling. Qua aanpak van de overlast van rondhangende jeugd en tasjesdieven/zakkenrollers is het wenselijk om de APV uit te breiden met een artikel dat de politie de mogelijkheid geeft om op te treden tegen doelloos rondhangende individuen, die op enigerlei wijze de openbare orde verstoren.”

Op 10 februari 2009 is de Algemene politieverordening voor ’s-Gravenhage 1982 vervangen door de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag 2008. Hiermee wijzigde de nummering van art. 78a naar art. 2:50. De tekst van de bepaling bleef daarbij ongewijzigd. Wel werd het artikel (opnieuw) voorzien van een toelichting:

“Deze bepaling is opgesteld om het misbruik van bepaalde, voor het publiek toegankelijke ruimten zoals parkeergarages, telefooncellen en wachtlokalen voor een openbaar vervoermiddel tegen te gaan. In deze bepaling wordt het woord ‘ruimte’ gebruikt ter onderscheiding van het in de APV voorkomende begrip ‘weg’. Om een indicatie te geven bij het beantwoorden van de vraag op welke voor het publiek toegankelijke ruimten de bepaling het oog heeft, is bij wijze van voorbeeld een aantal ruimten concreet genoemd. Aan artikel 2.4.9 bestaat behoefte omdat op basis van artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht, betreffende het wederrechtelijk vertoeven (in een woning, besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik), slechts kan worden opgetreden indien er sprake is van een handelen van de rechthebbende. De politie kan niet zonder tussenkomst van de rechthebbende optreden. In het belang van de handhaving van de openbare orde is het wenselijk dat de politie bij baldadig of ordeverstorend gedrag in zelfbedieningsruimten in postkantoren, en in andere soortgelijke voor het publiek toegankelijke ruimten, onmiddellijk kan ingrijpen, mede om de eigendommen van derden te beschermen.”

Het middel werpt de vraag op of het belastingkantoor in dit geval kan worden aangemerkt als een “voor het publiek toegankelijk portaal” of een “soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte”. Deze vraag kan mijns inziens bevestigend worden beantwoord.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis komt naar voren dat de strafbaarstelling van art. 2:50 APV Den Haag aanvankelijk voorzag in de aanvulling van een leemte. De mogelijkheden om op te treden tegen hinderlijk gedrag in voor het publiek toegankelijke ruimten waren namelijk beperkt. De Algemene Politieverordening voor ’s-Gravenhage 1982 kende alleen een bepaling die voorzag in hinderlijk gedrag bij of in gebouwen. Andere ruimten vielen daardoor buiten de werking van deze bepaling. Een aantal van deze ruimten is in art. 2:50 APV Den Haag “bij wijze van voorbeeld” genoemd, zo vermeldt de toelichting, en is aldus niet uitputtend bedoeld. Dit volgt overigens eveneens uit de formulering van voornoemde bepaling, waaruit blijkt dat het moet gaan om een “voor het publiek toegankelijk portaal” of na opsomming van een aantal voorbeelden, “andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimten”.

Hoewel art. 2:49 APV Den Haag hinderlijk gedrag bij of in gebouwen strafbaar stelt, neemt dit niet weg dat een voor het publiek toegankelijk portaal of ruimte in de zin van art. 2:50 APV Den Haag zich ook in een gebouw kan bevinden. Zo wordt in dit artikel expliciet een parkeergarage als voorbeeld genoemd, hetgeen zich in voorkomende gevallen in een gebouw bevindt. Datzelfde geldt overigens voor het in de meest recente toelichting aangehaalde voorbeeld van “zelfbedieningsruimten in postkantoren”. Bovendien werpt laatstgenoemd voorbeeld een bredere blik op wat onder voor het publiek toegankelijk ruimte kan worden verstaan, nu – zoals reeds opgemerkt – ook “andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimten” onder de strafbaarstelling van art. 2:50 APV Den Haag kunnen worden geschaard. Met de steller van het middel meen ik dat het belastingkantoor moeilijk als soortgelijk kan worden gezien aan bijvoorbeeld een telefooncel of rijwielstalling, maar voor een zelfbedieningsruimte in een postkantoor ligt dat alweer anders. Het gaat hier aldus om een bepaling met een enigermate open karakter die de rechter de nodige interpretatievrijheid laat.

Verder heeft art. 2:50 APV Den Haag betrekking op “een voor het publiek toegankelijk portaal”. Wat onder ‘portaal’ in de zin van art. 2:50 APV Den Haag kan worden verstaan, volgt niet uit de totstandkomingsgeschiedenis en wordt evenmin in de APV Den Haag omschreven. Voor de uitleg zou derhalve kunnen worden gekeken naar wat daaronder in het dagelijks spraakgebruik wordt verstaan. Oftewel aan de hand van de grammaticale interpretatiemethode. In De Dikke Van Dale wordt aan het woord ‘portaal’ de volgende betekenis gegeven: “1. Voorhal van een groot gebouw, 2. brede overloop: trapportaal, 3. (computer) website die uitsluitend bestaat uit verwijzingen naar sites op een bep. terrein”. Het moge duidelijk zijn dat het in dit verband met name zal gaan om de eerste en tweede daaraan toegekende betekenis.

In de onderhavige zaak vond de demonstratie plaats in het belastingkantoor. Voor de volledigheid zij opgemerkt dat in cassatie niet wordt bestreden dat de demonstratie plaatsvond in een voor het publiek toegankelijk deel van het belastingkantoor. De demonstratie vond, zo begrijp ik, in de toegangshal plaats.

Gelet op het vorenstaande getuigt het oordeel van de kantonrechter dat erop neerkomt dat het belastingkantoor moet worden aangemerkt als een “voor het publiek toegankelijk portaal althans een soortgelijke (voor het publiek toegankelijke ruimte)” aldus niet van een onjuiste rechtsopvatting en is ook zonder nadere motivering niet onbegrijpelijk.

Het eerste middel faalt.

4. Het tweede middel

Het tweede middel bevat de klacht dat de kantonrechter ten onrechte, dan wel ontoereikend gemotiveerd heeft bewezenverklaard dat de verdachte zich “zonder redelijk doel” heeft opgehouden in het belastingkantoor.

De op het onderzoek ter terechtzitting van 13 april 2023 door de raadsvrouw overgelegde en voorgedragen pleitnota houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:

“Demonstratievorm wordt beschermd door EVRM en IVBPR

34. Evident is dat cliënte, samen met anderen, in een bepaalde vorm haar mening heeft geuit. Die vorm van meningsuiting valt onder de bescherming van de vrijheid van meningsuiting en dus in beginsel beschermd door de Grondwet en de genoemde verdragen.

35. De demonstratie waaraan cliënte deelnam was gericht tegen de fossiele subsidies van de overheid.

36. Cliënte geeft aan dat de Ministeries van Economische Zaken en Klimaat en van Financiën die dag fysiek waren afgesloten, waardoor de demonstranten hebben gedemonstreerd in het daarna meest geëigende overheidsgebouw. Daarom was volgens cliënte en haar medestanders het Belastinggebouw bij uitstek een geschikte locatie om hun mening te uiten.

Vreedzaam

37. De demonstratie was vreedzaam.

Geen bovenmatige ‘disruption of ordinary life’

38. Ook blijkt dat de actie niet gepaard is gegaan met strafbare feiten of wanordelijkheden, anders dan een hooguit een gewone ‘disruption of ordinary life’. De Belastingdienst heeft geen aangifte gedaan tegen cliënte en haar mededemonstranten.

39. Het enige doel van cliënte en haar mededemonstranten was het kenbaar maken van hun gezamenlijke mening. Evident is ook dat het cliënte en haar mededemonstranten niet om te doen was het door artikel 2:50 APV Den Haag 2013 beschermde belang aan te tasten. Het betreden van het gebouw was slechts noodzakelijk om op de meest geschikte locatie haar stem te laten horen. Zoals ook het overtreden van de Wegenverkeerswet noodzakelijk is indien een protestmars wordt gehouden op de openbare weg. Er is dan geen officier van justitie die de demonstranten voor WVW-overtredingen voor de rechter brengt.

Zorgvuldige uitvoering

40. De actie is zeer zorgvuldig uitgevoerd, juist met het oog op het voorkomen van schade aan goederen en gevaar voor de veiligheid van personen. Er is niets beschadigd en er is ook overigens geen schade veroorzaakt. De Belastingdienst heeft geen vordering als benadeelde partij ingediend of andere juridische vervolgstappen tegen cliënte en haar mededemonstranten genomen.

De demonstratie was van beperkte duur

41. De actie was van beperkte duur.

Geen verzet bij aanhouding; allen direct gelegitimeerd

42. Cliënte heeft zich niet verzet bij haar staandehouding. Zij heeft zich direct gelegitimeerd met een geldig legitimatiebewijs.

Geen onaanvaardbare disruption to ordinary life’, geen ‘reprehensible’ gedrag

43. In het licht van al deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat, als al sprake was van ‘disruption to ordinary life’, deze binnen de grenzen van een legitieme demonstratie of meningsuiting valt. Ook kan in het licht van alle omstandigheden van het geval niet worden vastgesteld dat de gedragingen van cliënte en haar mededemonstranten ‘reprehensible’ waren.

Relatieve ernst van de gedragingen

44. Overtreding van artikel 2:50 APV Den Haag 2013 is een strafbaar feit van relatieve ernst.

Consequentie: vrijspraak

45. Het tenlastegelegde feit kan hiermee niet worden bewezen. Ten laste gelegd is immers dat cliënte zich zonder redelijk doel ophield. Daarvan is gelet op de omstandigheden van de zaak en het geschetste verdragsrechtelijk kader geen sprake.

46. Het redelijk doel is het uitoefenen van de rechten van artikelen 10 en 11 EVRM. Cliënte wenste haar demonstratierecht uit te oefenen. Getoetst aan de geciteerde jurisprudentie moet dat worden gezien als een redelijk doel. Ik verzoek u daarom cliënte vrij te spreken.”

De steller van het middel voert ten eerste aan dat art. 2:50 APV Den Haag is ingevoerd ter bestrijding van het in bepaalde ruimten doelloos rondhangen door bijvoorbeeld jongeren, tasjesdieven en zakkenrollers en dat de uitoefening van de betogingsvrijheid in die ruimten daarmee niet kan worden gelijkgesteld. Dat uit de bewijsmiddelen kan worden afgeleid dat de verdachte zich op een voor anderen hinderlijke wijze heeft opgehouden, doet daar niet aan af. De steller van het middel voert in dit verband aan dat de gedragingen van de verdachte immers een aanvaardbare ‘disruption to ordinary life’ vormen en aldus binnen de grenzen van een reguliere vreedzame demonstratie vallen. Onder deze omstandigheden heeft de kantonrechter het ophouden ‘zonder redelijk doel’ niet uit de bewijsmiddelen kunnen afleiden, althans is de bewezenverklaring niet toereikend gemotiveerd.

Blijkens de tekst van art. 2:50 APV Den Haag kan het verbod worden ingezet tegen degenen die zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze ophouden en daarmee op enigerlei wijze de orde verstoren dan wel, de in die bepaling bedoelde ruimte, verontreinigen of gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd. Voor het verbod is plaats, zo volgt uit het voorstel, omdat “het doelloos rondhangen van jongeren – en de overlast die er vaak uit voortvloeit – zorgt voor gevoelens van onveiligheid bij burgers” en “delicten als tasjesdiefstal en zakkenrollerij in de hand” werkt. Uit de toelichting volgt dat feitelijk alleen art. 78 (oud) APV Den Haag “hinderlijk hanggedrag” verbiedt en bepaalde locaties buiten de werking van deze bepaling vallen. Het werd dan ook wenselijk geacht “om de APV uit te breiden met een artikel dat de politie de mogelijkheid geeft om op te treden tegen doelloos rondhangende individuen, die op enigerlei wijze de openbare orde verstoren.” In een latere toelichting is opgenomen dat “deze bepaling is opgesteld om het misbruik van bepaalde, voor het publiek toegankelijke ruimten (…) tegen te gaan”. Gezien de totstandkomingsgeschiedenis beoogt deze bepaling dan ook onmiskenbaar zogenaamd “hanggedrag” tegen te gaan.

In de onderhavige zaak heeft de kantonrechter overwogen dat vaststaat dat hinder werd veroorzaakt en dat er voor de demonstranten, waaronder de verdachte, geen redelijk doel was om zich op te houden in het belastingkantoor. Het oordeel van de kantonrechter komt er kennelijk op neer dat in het onderhavige geval de demonstratie in het belastingkantoor kan worden aangemerkt als het zonder redelijk doel op hinderlijke wijze ophouden als bedoeld in art. 2:50 APV Den Haag. Gelet op de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling en hetgeen door de verdediging ter terechtzitting is aangevoerd, acht ik dit oordeel zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet zonder meer begrijpelijk en dus ontoereikend gemotiveerd.

Het middel slaagt.

5. Het derde middel

Hoewel het slagen van het tweede middel op zich maakt dat de overige middelen geen bespreking meer behoeven, acht ik het niet alleen voor de behandeling van de zaak na terugwijzing van belang om toch in te gaan op het derde middel. Het demonstratierecht is een actueel thema, ook voor de rechtspraktijk. Recent zijn door de Hoge Raad verschillende arresten gewezen met betrekking tot demonstranten die strafrechtelijk werden vervolgd. In die zaken ging het om vervolgingen op grond van het Wetboek van Strafrecht, zoals lokaalvredebreuk (art. 139 Sr). In het voorliggende geval gaat het echter om een vervolging op grond van een APV-bepaling. In dat opzicht is het derde middel relevant voor de rechtspraktijk. Daarbij verdient opmerking dat thans dergelijke zaken op grond van art. 404 lid 4 Sv in cassatie aan de Hoge Raad kunnen worden voorgelegd. Met de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering lijkt deze mogelijkheid om cassatieberoep in te stellen te komen vervallen.

Dat brengt mij tot de bespreking van het derde middel. Het klaagt onder meer over het oordeel van de kantonrechter dat art. 2:50 APV Den Haag niet buiten toepassing hoeft te blijven. Daartoe voert de steller van het middel aan dat de aan de verdachte verweten gedraging louter haar deelname aan een betoging vormde en het recht tot betoging, zoals is neergelegd in art. 9 Grondwet, slechts kan worden beperkt bij een wet in formele zin.

Art. 9 Grondwet luidt:

“1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.”

Bij de beoordeling van het middel moet het volgende worden vooropgesteld. De Grondwet bevat fundamentele rechten. Dat betekent echter niet dat alle in de Grondwet neergelegde rechten te allen tijde absoluut zijn, in die zin dat zij nimmer kunnen worden beperkt. Of een beperking van een grondrecht is toegestaan, en zo ja, op welke wijze dit dient plaats te vinden, hangt in de eerste plaats samen met de formulering van de grondrechtsbepaling. Uit de zinsnede “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet” in art. 9 lid 1 Grondwet volgt dat de bevoegdheid tot beperking van het recht tot betoging door de formele wetgever mag worden uitgeoefend en dat die bevoegdheid niet door de formele wetgever mag worden gedelegeerd. Met andere woorden, een beperking is alleen toegestaan bij een wet in formele zin.

Wel is het de formele wetgever op grond van art. 9 lid 2 Grondwet toegestaan de bevoegdheid te delegeren om beperkingen aan te brengen op het recht tot betoging. Dit volgt uit de gekozen terminologie “de wet kan regels stellen”. De lagere wetgever is bevoegd om het grondrecht te beperken “ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.” Daarbij moet uitdrukkelijk worden opgemerkt dat deze bevoegdheid niet uit de Grondwet als zodanig voortvloeit, maar pas ontstaat wanneer de formele wetgever besluit van de mogelijkheid tot delegatie gebruik te maken. In de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) heeft de formele wetgever van deze bevoegdheid gebruikgemaakt. Ingevolge art. 4 lid 1 Wom stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving is vereist. In de APV van een gemeente kunnen aldus zulke nadere regels zijn gesteld.

Voor de volledigheid kan worden opgemerkt dat art. 149 Gemeentewet waarin is bepaald dat de raad de verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt, geen delegatiemogelijkheid biedt om het recht tot betoging te beperken. Weliswaar is de Gemeentewet een wet in formele zin, maar niet is voldaan aan de eisen die door de grondwetgever worden gesteld aan een delegatiemogelijkheid. Naast de eis dat de specifieke wetsbepaling bewust een beperkingsbevoegdheid moet toekennen aan een lager bestuursorgaan, moet die specifieke wetsbepaling namelijk ook aangeven welk grondrecht mag worden beperkt. Een bepaling zoals art. 149 Gemeentewet, die aan de gemeenteraad autonome verordende bevoegdheden toekent, geldt derhalve niet als een door de Grondwet vereiste uitdrukkelijke, specifieke delegatiebepaling. Art. 2:50 APV Den Haag is zo’n bepaling die voortvloeit uit de verordende bevoegdheid van art. 149 Gemeentewet, maar strekt er dus niet toe een grondrecht te beperken.

Uit het voorgaande blijkt dat ook in het geval van een betoging een strafrechtelijke vervolging niet is uitgesloten, maar dat dit een formeel-wettelijke grondslag vereist. Gedacht kan worden aan vervolging op grond van overtreding van bepalingen van de Wet openbare manifestaties of in voorkomende gevallen het Wetboek van Strafrecht. Lagere regelgeving – zoals in het onderhavige geval de APV – valt hier niet onder.

Voor de beoordeling van het middel is van belang of in het onderhavige geval het strafrechtelijk optreden een beperking van de betogingsvrijheid oplevert. Daar gaat eerst nog de vraag aan vooraf of in het onderhavige geval sprake was van een betoging in de zin van art. 9 Grondwet.

Met betrekking tot het antwoord op die vraag kan ik kort zijn. Uit de door de kantonrechter gebezigde bewijsmiddelen volgt dat de verdachte samen met mededemonstranten naar het belastingkantoor in Den Haag is gegaan om te demonstreren tegen fossiele subsidies. De kantonrechter heeft overwogen dat het recht om te demonstreren niet absoluut is en dat hierop beperkingen kunnen worden aangebracht. De kantonrechter komt vervolgens tot het oordeel dat het gerechtvaardigd was om dat recht te beperken, nu de demonstranten geen gehoor hebben gegeven aan de oproep om het belastingkantoor te verlaten. Verder overweegt de kantonrechter dat eenieder het recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en dat de aanhouding van de verdachte door de politie er niet op was gericht om het recht op demonstratie te beperken, maar om de belastingdienst haar taken te kunnen laten uitvoeren. Uit een en ander volgt dat naar het oordeel van de kantonrechter in het onderhavige geval sprake was van een demonstratie. Daar komt bij dat uit de bewijsvoering van de kantonrechter niet volgt dat de demonstratie een zodanig karakter had of ontaard is in zodanige wanordelijkheden, dat de betoging de grondwettelijke bescherming niet (langer) toekomt en dus – in het verlengde daarvan – kon worden beperkt of beëindigd op grond van bijvoorbeeld de lichte bevelsbevoegdheid van de burgemeester ex art. 172 lid 3 Gemeentewet.

Voorts kan uit de hiervoor aangehaalde overwegingen en de door de kantonrechter gebezigde bewijsmiddelen worden afgeleid dat als gevolg van het aanzeggen van het proces-verbaal wegens overtreding van art. 2:50 APV Den Haag het recht tot betoging (de facto) is beperkt. Daaraan doet niet af, wat daar overigens ook van zij, dat de aanhouding van de verdachte door de politie, naar het oordeel van de kantonrechter, er niet op was gericht om het recht op demonstratie te beperken, maar om de belastingdienst haar taken te kunnen laten uitvoeren.

Het oordeel van de kantonrechter in zijn bewijsoverwegingen dat art. 2:50 APV Den Haag in dit geval niet buiten toepassing hoeft te blijven, getuigt, gelet op het vorenstaande, van een onjuiste rechtsopvatting.

Het middel slaagt.

6. Slotsom

Het eerste middel faalt. Het tweede en het derde middel slagen. De overige middelen behoeven in verband daarmee geen bespreking. Indien de Hoge Raad mij in dit laatste niet kan volgen, ben ik desgewenst graag bereid die middelen alsnog inhoudelijk te bespreken.

Ambtshalve merk ik op dat de Hoge Raad uitspraak gaat doen nadat meer dan twee jaren zijn verstreken na het instellen van het cassatieberoep op 14 april 2023. De kantonrechter zal daarmee – na terugwijzing en voor zover nodig – rekening kunnen houden. Ook verder heb ik ambtshalve geen grond voor vernietiging van de uitspraak van de kantonrechter aangetroffen.

Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot terugwijzing van de zaak naar de rechtbank Den Haag, sector kanton, opdat de zaak opnieuw wordt berecht en afgedaan.

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG