ECLI:NL:RBAMS:2018:3898

Procesverloop

Overwegingen

3. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen de Wbr-vergunning. Volgens Fastned had de minister geen vergunning aan Kok kunnen verlenen, omdat Fastned uit de lotingprocedure op 27 april 2012 het eerste recht heeft verkregen voor een vergunning voor snellaadfaciliteiten op ‘ [verzorgingsplaats 1] ’. Het is volgens Fastned ook in strijd met het doelmatig en veilig gebruik om op één verzorgingslocatie twee energielaadpunten toe te staan. Op ‘ [verzorgingsplaats 1] ’ doet zich namelijk de situatie voor dat een tweede Wbr-vergunning voor gevaarlijke verkeerssituaties zorgt, mede omdat regelmatig tegen het verkeer in naar het laadstation van Fastned wordt gereden. Bovendien zijn de vergunningen verleend voor 15 jaar en in die periode zal het elektrisch rijden verder toenemen en daarmee dus eveneens het aantal gevaarlijke verkeerssituaties. Aangezien Fastned eerder was met het aanvragen van de vergunning had de minister dus niet (ook) een vergunning aan Kok mogen verlenen, aldus Fastned.

Het bestreden besluit

In het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van Fastned om twee redenenniet-ontvankelijk verklaard.

De eerste reden is dat het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn is ingediend en deze overschrijding niet verschoonbaar is. Deze reden handhaaft de minister inmiddels niet meer, omdat de minister zich in het verweerschrift op het standpunt heeft gesteld dat Fastned binnen twee weken nadat zij op de hoogte is geraakt van het bestaan van het primaire besluit bezwaar heeft gemaakt. De termijnoverschrijding is dus, zoals Fastned ook heeft aangevoerd, verschoonbaar. De rechtbank onderschrijft de conclusie van de minister in zijn verweerschrift. De niet-ontvankelijkheid van het bezwaar wordt op dit punt dus niet meer aan Fastned tegengeworpen.

De tweede reden is dat Fastned volgens de minister geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, niet als eerdere aanvrager, maar ook niet als concurrent. Ten tijde van het primaire besluit en de daarop volgende bezwaartermijn beschikte Fastned (nog) niet over een Wbr-vergunning voor een energielaadpunt op [verzorgingsplaats 1] ’. Zij had slechts een voornemen om daar een energielaadpunt te realiseren en had daarvoor een vergunning aangevraagd. Dat is volgens de minister echter onvoldoende om een bij het besluit rechtstreeks betrokken belang aan te nemen. De exploitatie van een energielaadpunt door Fastned op ‘ [verzorgingsplaats 1] ’ was op dat moment een onzekere toekomstige gebeurtenis. Verder is Fastned volgens de minister weliswaar in hetzelfde marktsegment werkzaam als Kok, maar niet in hetzelfde verzorgingsgebied. Ook daarom heeft Fastned volgens de minister geen rechtstreeks bij het besluit betrokken belang.

Is Fastned belanghebbende?

5. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

6. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat Fastned als eerdere aanvrager geen rechtstreeks betrokken belang heeft bij het primaire besluit. Zoals de rechtbank eerder over het beleid van de minister, in het bijzonder de Kennisgeving van 20 december 2011, heeft overwogen in haar uitspraak van 8 december 2017 kunnen een energielaadpunt als basisvoorziening én als aanvullende voorziening naast elkaar bestaan op één verzorgingsplaats. Voor beide vormen van voorzieningen kan een vergunning op grond van de Wbr worden verleend, mits beide vergunningen, ieder voor zich, niet in strijd zijn met de toetsingscriteria van de Wbr. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. De rechtbank verwijst daarom hier naar de overwegingen 9. tot en met 13. van die uitspraak, neemt deze overwegingen over en maakt deze tot de hare. In overweging 13. van de uitspraak van 8 december 2017 heeft de rechtbank (slechts) overwogen dat een mailbericht van 8 april 2013 de lezing van de rechtbank, over de Kennisgeving van 20 december 2011 en de toelichting daarop, bevestigt. Het betoog van Fastned dat met dit mailbericht de verdelingscriteria voor Wbr-vergunningen zouden zijn gewijzigd, slaagt daarom niet.

7. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat Fastned voor [verzorgingsplaats 1] ’ niet in aanmerking kan komen voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening, omdat zij niet beschikt over een bestaande basisvoorziening (een benzinestation, een wegrestaurant of een servicestation) op deze verzorgingsplaats. In zoverre kan Fastned dus niet meedingen naar de(zelfde) vergunning die aan Kok is verleend voor een aanvullende voorziening. Langs deze weg bestaat er dan ook geen rechtstreeks belang voor Fastned bij de vergunningverlening aan Kok. Verder is op 29 september 2015 een Wbr-vergunning aan Fastned verleend voor een energielaadpunt op [verzorgingsplaats 1] ’. Dat Fastned als belanghebbende moet worden aangemerkt bij de vergunningverlening aan Kok, omdat slechts plaats zou zijn voor één (aanvullende- of basis)voorziening voor een energielaadpunt op ‘ [verzorgingsplaats 1] ’ kan dus evenmin worden gevolgd.

Fastned heeft naar het oordeel van de rechtbank als (potentieel) concurrent van Kok echter wél een rechtstreeks betrokken belang bij de vergunningverlening aan Kok en om die reden is Fastned wél aan te merken als belanghebbende. De minister heeft dit ten onrechte niet onderkend. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.

Partijen zijn het erover eens dat Fastned werkzaam is in hetzelfde marktsegment. In geschil is of Fastned werkzaam is in hetzelfde verzorgingsgebied. Volgens de minister is dit niet het geval. Fastned heeft het standpunt van de minister gemotiveerd betwist.

De rechtbank overweegt als volgt. Fastned heeft op de zitting een kaart overgelegd met locaties van energielaadpunten (snelladers) en de datum waarop deze laadpalen volgens Fastned zijn geplaatst. De minister heeft de kaart en de gegevens daarop niet betwist, zodat de rechtbank die bij haar beoordeling zal betrekken. Uit de kaart volgt dat er in 2014 nog nauwelijks energielaadpalen (snelladers) waren geplaatst langs rijkswegen en dat het destijds een exclusiever product was dan inmiddels het geval is. Dat betekent ook dat het verzorgingsgebied in 2014 groter was dan ten tijde van de beroepstermijn. Ten tijde van de bezwaartermijn, die afliep op 18 februari 2014, beschikte Fastned nog niet over een Wbr-vergunning voor [verzorgingsplaats 1] ’. De dichtstbijzijnde locatie waar Fastned op dat moment plannen voor had om energielaadpalen te plaatsen is [verzorgingsplaats 2] ’ aan de [snelweg] . Volgens de minister ligt [verzorgingsplaats 2] ’ inclusief 7,5 km omrijden, op 24,5 km afstand van [verzorgingsplaats 1] ’; volgens Fastned is dit 21,8 km.

Gelet op de exclusiviteit van energielaadpalen in 2014 en de afstand tussen beide verzorgingsplaatsen - ook als uit wordt gegaan van de afstand van de minister van 24,5 km - is de rechtbank van oordeel dat verzorgingsplaatsen [verzorgingsplaats 1] ’ en ‘ [verzorgingsplaats 2] ’ ten tijde hier van belang tot hetzelfde verzorgingsgebied behoorden. Dat [verzorgingsplaats 2] ’ aan de andere kant van de rijrichting ligt dan ‘ [verzorgingsplaats 1] ’, acht de rechtbank - anders dan in de eerder genoemde uitspraak van 8 december 2017 - in dit geval niet doorslaggevend. Juist omdat er ten tijde van belang nauwelijks energielaadpalen aanwezig waren, acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat klanten bereid waren om 7,5 km om te rijden.

Op de zitting heeft de minister aangegeven dat tijdens de bezwaartermijn een ontwerpvergunning van Fastned ter inzage lag voor [verzorgingsplaats 2] ’. De Wbr-vergunning voor ‘ [verzorgingsplaats 2] ’ is uiteindelijk op 11 april 2014 verleend. Omdat er een ontwerpvergunning ter inzage lag, is de rechtbank van oordeel dat de plannen van Fastned voor [verzorgingsplaats 2] ’ voldoende concreet waren om aan te nemen dat Fastned in hetzelfde verzorgingsgebied actief zou worden.

Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat Fastned ten tijde van de bezwaartermijn als potentieel concurrent in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam was, zodat Fastned een rechtstreeks betrokken belang had bij de vergunningverlening aan Kok. Ten tijde van het bestreden besluit bestaat hier geen discussie over, aangezien Fastned op dat moment net als Kok over een Wbr-vergunning beschikte voor [verzorgingsplaats 1] ’.

Tussenconclusie

9. De minister heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank zal hierna onderzoeken of zij zelf in de zaak kan voorzien.

Relativiteitsvereiste

Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht volgt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin een eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van die eiser.

Volgens Fastned kan het relativiteitsvereiste niet aan haar worden tegengeworpen; de minister meent van wel.

Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 december 2017, strekt de norm van artikel 3 van de Wbr tot het doelmatig en veilig gebruik van het waterstaatswerk, waaronder de verkeersveiligheid van de op de verzorgingsplaats aanwezige verkeersdeelnemers. Deze norm strekt kennelijk niet tot bescherming van het belang van Fastned, dat er naar het oordeel van de rechtbank alleen in gelegen is dat zij gevrijwaard blijft van een concurrerende aanbieder van laadpalen voor elektrische auto’s op [verzorgingsplaats 1] ’. Anders dan Fastned heeft betoogd is het concurrentiebelang van Fastned (ook in dit geval) niet zo duidelijk verweven met het belang dat artikel 3 van de Wbr beoogt te beschermen dat om die reden de relativiteitseis niet zou gelden. Volgens Fastned zullen haar afnemers wegblijven bij ‘ [verzorgingsplaats 1] ’ vanwege de verkeersonveiligheid op de verzorgingsplaats en is het belang van Fastned er ook in gelegen dat haar gebruikers haar laadstation veilig kunnen bereiken. Echter, het belang van de (verkeers)veiligheid van de waterstaatswerken en de gebruikers van de verzorgingsplaats, waaronder de afnemers van Fastned, staat naar het oordeel van de rechtbank in zodanig ver verwijderd verband van het concurrentiebelang van Fastned, dat niet gesproken kan worden van een zodanige verwevenheid van die belangen dat om die reden de relativiteitseis niet mag worden tegengeworpen.

Fastned heeft verder betoogd dat het ondernemersklimaat onder het beschermingsbereik van het wettelijk criterium van doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats valt, zoals dat ook het geval is bij de norm van een goede ruimtelijke ordening, omdat het criterium de basis vormt van het door de minister gevoerde ordeningsbeleid voor het gebruik van de ruimte op de verzorgingsplaatsen. Fastned heeft in dit verband verwezen naar een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) met betrekking tot omgevingsvergunningen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verder heeft Fastned gewezen op het voorheen geldende ‘Beleid ten aanzien van voorzieningen voor het wegverkeer langs wegen die onderdeel uitmaken van het hoofdwegennet (conform het structuurschema verkeer en vervoer)’ en de ‘Position paper: Voorzieningenbeleid Verzorgingsplaatsen’ van 29 maart 2017 over het voornemen het voorzieningenbeleid te wijzigen. Uit beide kan volgens Fastned worden afgeleid dat het beleid, dat is gebaseerd op het wettelijk criterium van veilig en doelmatig gebruik, mede strekt ter bescherming van het ondernemersklimaat van de aanbieders van voorzieningen op verzorgingsplaatsen. In ieder geval is het volgens Fastned niet zo dat het belang waar zij zich op beroept kennelijk niet valt onder doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats.

De rechtbank is van oordeel dat de vergelijking die Fastned maakt met de norm van ‘een goede ruimtelijke ordening’ niet opgaat. Niet alleen is deze norm ruimer dan de norm van de Wbr, ook als de redenering van Fastned wel zou worden gevolgd, dan heeft de minister terecht gewezen op een recente uitspraak van de Afdeling. In die zaak was beroep ingesteld tegen een bestemmingsplan voor de realisering van een foodcourt en twee omgevingsvergunningen voor een tankstation en de overige gedeelten van het foodcourt. De Afdeling stelde vast dat het belang van appellanten, exploitanten van nabij gelegen tankstations en de eigenaar van de bedrijfsruimte van de tankstations, bij de bestreden besluiten er alleen in gelegen was dat zij gevrijwaard bleven van meer concurrentie in het verzorgingsgebied van hun tankstations. Volgens de Afdeling strekt de norm van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, voor zover dit ziet op het verkeersaspect en het aspect van het woon- en leefklimaat, kennelijk niet ter bescherming van dit concurrentiebelang. De rechtbank is van oordeel dat, wanneer Fastned zou worden gevolgd in haar betoog, deze redenering van de Afdeling ook hier opgaat.

Het beroep van Fastned op het voorzieningenbeleid, slaagt evenmin. Nog daargelaten dat Fastned refereert aan oud beleid en toekomstig beleid, ziet de rechtbank ook in het huidige voorzieningenbeleid geen aanwijzingen dat het ondernemersklimaat onder het beschermingsbereik van de norm van artikel 3 van de Wbr (het doelmatig en veilig gebruik van het waterstaatswerk) zou vallen.

Voordat de rechtbank kan concluderen dat zij het inhoudelijke beroep van Fastned niet bespreekt omdat deze op grond van het relativiteitsvereiste niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, onderzoekt de rechtbank hierna eerst of er een zogenoemde correctie op dit vereiste moet plaatvinden.

Correctie op het relativiteitsvereiste

Vaste rechtspraak van de Afdeling is dat een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel kan leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste. De schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging van het bestreden besluit zou kunnen leiden, kan bijdragen aan het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. De schending van die norm is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor toepassing van de correctie, omdat daarvoor ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

Net als in de zaak van de eerdergenoemde uitspraak van 22 december 2017, heeft Fastned in deze zaak ook een beroep gedaan op de zogenoemde correctie-Widdershoven. Zij heeft daarbij aangevoerd dat zij, evenals in de Slijterijzaak, op mag komen voor het belang van eerlijke concurrentie en daarbij een beroep mag doen op gelijke toepassing van de norm uit artikel 3 van de Wbr op haar en haar concurrent op [verzorgingsplaats 1] ’. Het bestreden besluit, de vergunningverlening aan Kok, is volgens Fastned verleend in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Fastned heeft daarnaast een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel.

Wat betreft het vertrouwensbeginsel voert Fastned aan dat de minister herhaaldelijk, concreet en ondubbelzinnig aan Fastned kenbaar heeft gemaakt dat zij als belanghebbende in staat zou worden gesteld om de opvatting van de minister, dat een tweede aanbieder van een laadstation op dezelfde verzorgingsplaats niet in strijd is met het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, aan de rechter voor te leggen. Door deze mededelingen is bij Fastned de concrete verwachting gewekt dat zij zou worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doet.

Zoals de rechtbank ook op de zitting te kennen heeft gegeven, kan de minister geen uitspraken doen of een garantie geven over de formele (voor)vragen die de rechtbank (ambtshalve) moet beantwoorden. Het beroep van Fastned op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel is volgens de zogenoemde conclusie van Widdershoven nodig dat een bedrijf (a) daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die (b) wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, (c) verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de (gestelde) schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep van Fastned op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De rechtbank ziet namelijk geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen dan in de eerder genoemde uitspraak van 22 december 2017. Dat hetzelfde wettelijke toetsingskader van toepassing is op zowel de aanvraag van Kok voor een energielaadpunt als op de aanvraag van Fastned voor het laadstation maakt nog niet dat sprake is van gelijke gevallen. Anders dan Fastned is de rechtbank van oordeel dat (ook in deze zaak) geen sprake is van dezelfde feiten. In de eerste plaats acht de rechtbank van belang dat Fastned zich onderscheidt van Kok doordat Fastned de energielaadpunten als basisvoorziening aanbiedt en Kok als benzinestationhouder motorbrandstof als basisvoorziening aanbiedt. In dit opzicht is dus geen sprake van gelijke gevallen. Verder is voor het plaatsen van een laadstation als basisvoorziening een nieuwe inrichting van [verzorgingsplaats 1] ’ noodzakelijk. Dat geldt niet voor de plaatsing van de laadpaal van Kok die als aanvullende voorziening wordt geplaatst bij twee bestaande parkeerplaatsen bij een al bestaand benzinestation. Omdat geen sprake is van feitelijk vergelijkbare gevallen, slaagt het beroep van Fastned op het gelijkheidsbeginsel daarom al niet. Daar komt nog bij dat Fastned niet heeft onderbouwd dat aan haar bij de vergunningverlening voor ‘ [verzorgingsplaats 1] ’ verplichtingen zijn opgelegd waar Kok als gevolg van het bestreden besluit niet aan hoeft te voldoen als gevolg waarvan Fastned wordt benadeeld.

Dat geen sprake is van feitelijk vergelijkbare gevallen geldt ook voor zover Fastned heeft aangevoerd dat zij ongelijk wordt behandeld omdat zij geen aanvullende voorzieningen mag hebben bij haar laadstation, terwijl Kok wel aanvullende voorzieningen, zoals energielaadpalen, mag hebben bij haar benzinestation. Ook dan geldt immers dat voor de aanvullende voorzieningen van Fastned, zoals een wachtruimte of (koffie)shop, in dit geval extra beslag wordt gelegd op de ruimte van de verzorgingsplaats en een nieuwe inrichting noodzakelijk is. Dat is niet het geval bij de laadpaal van Kok die wordt geplaatst bij reeds bestaande parkeerplaatsen. Aanvullende voorzieningen bij Fastned zijn dus niet vergelijkbaar met een extra laadpaal bij het benzinestation van Kok.

Omdat het beroep van Fastned op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, hoeft niet te worden beoordeeld of de norm, die niet strekt ter bescherming van haar belangen, is geschonden. De beroepsgrond van Fastned over de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats zal daarom niet inhoudelijk worden beoordeeld, maar buiten beschouwing worden gelaten. Zij kan immers niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.

Eindconclusie

12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar ongegrond te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt de rechtbank de minister in de door Fastned gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.