RECHTBANK AMSTERDAM
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de besloten vennootschap [eiseres] , te [plaats] , eiseres
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/6789
(gemachtigde: mr. J. Monster),
en
(gemachtigde: mr. M. Luttik).
Procesverloop
Met het besluit van 24 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen.
Met het besluit van 25 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2021. Eiseres is verschenen in de persoon van [naam] , eigenaar, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Beslissing
Waar deze procedure over gaat
1. Eiseres wil voor een periode van tien jaar een jachthaven oprichten voor zeventien elektrische (bedrijfs)vaartuigen. Eiseres heeft in dit kader een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) aangevraagd. Het bouwplan waar een omgevingsvergunning voor is aangevraagd bestaat uit het aanleggen van een steiger, een hek en een walkast met oplaadpunten voor elektrische vaartuigen (het bouwplan).
2. Eiseres wil het bouwplan realiseren bij het water dat is gelegen tegenover het adres [adres] in [plaats] . In dit gebied gelden de bestemmingsplannen ‘ [locatie 1]’, ‘Water’ en ‘Winkeldiversiteit Centrum’. Op de locatie waar de steiger is aangevraagd geldt de bestemming ‘Water’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie 8’, ‘Waarde - Cultuurhistorie’ en ‘Waterstaat - Waterbergingsgebied’. Het hek op de kade is aangevraagd op een locatie waar de enkelbestemming ‘Groen’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie L’ en ‘Waarde - Cultuurhistorie’ gelden. De walkast is volgens verweerder beoogd op een locatie waar de bestemming ‘Groen’ geldt.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan ‘Water’ wegens strijdig gebruik met de bestemmingen ‘Water’ en ‘Waterstaat - Bergingsgebied’ en met het bestemmingsplan ‘ [locatie 1]’ wegens strijdig gebruik met de bestemming ‘Groen’. Evenmin is in geschil dat in de bestemmingsplannen geen afwijkingsregels zijn opgenomen en dat er zodoende geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheden bestaan.
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen om eiseres geen omgevingsvergunning te verlenen. Hierbij spitst het geschil zich toe op de bevoegdheid van verweerder om buitensplans af te wijken van de bestemmingsplannen. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn en het zorgvuldigheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel.
Buitenplans afwijken van de bestemmingsplannen
5. Eiseres voert aan dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen medewerking is verleend aan buitenplans afwijken van de bestemmingsplannen. De omgevingsvergunning is voor een termijn van tien jaar aangevraagd en er is zodoende sprake van een zogenoemd kruimelgeval. Het bouwplan kan zo worden uitgevoerd dat er geen sprake zal zijn van onomkeerbare gevolgen voor de ruimtelijke omgeving, aldus eiseres.
6. De rechtbank overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak is het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan, een discretionaire bevoegdheid van verweerder en moet de bestuursrechter het gebruik van die bevoegdheid terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
7. Verweerder heeft ruimtelijk advies gevraagd aan de afdeling Ruimte en Duurzaamheid en onder meer dit advies aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Volgens het ruimtelijk advies vormt het hek een belemmering voor de relatie tussen de openbare ruimte en het water. Zowel het hek als de walkast zorgen ervoor dat er verrommeling van de openbare ruimte plaatsvindt. De steiger met ligplaatsen staat verder haaks op de beleidsdoeleinden van verweerder om de openheid van het water te waarborgen. Er is volgens verweerder nu al heel intens gebruik van het water en verdere intensivering is niet gewenst. Ook mag het bestaande doorstroomprofiel van waterwegen die onderdeel zijn van het gevoelige gebied [locatie 2] , zoals het gebied waar het bouwplan is voorzien, op geen enkele wijze verder worden aangetast volgens verweerder. Verweerder heeft ter zitting nog toegevoegd dat ook relatief kleine boten samen met de steigerpalen een negatieve impact hebben op de doorstroming van het water. De rechtbank oordeelt dat verweerder hiermee duidelijk uiteen heeft gezet waarom geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om buitenplans af te wijken. Hierbij heeft verweerder in redelijkheid de hierboven beschreven belangen van doorslaggevend belang kunnen achten en daarbij minder gewicht toe kunnen kennen aan het belang van eiseres om het bouwplan te realiseren. Dat de omgevingsvergunning voor een periode van tien jaar is aangevraagd, maakt dit oordeel niet anders. Zo heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat het bouwplan in deze periode van tien jaar geen negatieve invloed heeft op de doorstroming.
8. Voor zover eiseres aanvoert dat het op de weg van verweerder had gelegen om met eiseres te kijken naar aanpassingen in het bouwplan of om alternatieve locaties aan te dragen voor het bouwplan waardoor eventueel wel een omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder moet de aanvraag beoordelen zoals deze is ingediend. Het is vaste rechtspraak dat er in het stelsel van de Wabo geen plaats is voor een beslissing over een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Verweerder was gelet daarop naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden om alternatieven aan te dragen.
Strijd met de Dienstenrichtlijn
9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er sprake is van strijd met Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn), in het bijzonder de artikelen 6, 11 en 13. In oktober 2018 zijn aan eiseres tien exploitatievergunningen verleend voor de verhuur van onbemande vaartuigen in het centrum van Amsterdam. Om tot exploitatie over te kunnen gaan is volgens eiseres ook een ligplaatsvergunning noodzakelijk. Een omgevingsvergunning voor het bouwplan is volgens eiseres een voorwaarde voor het verkrijgen van een ligplaatsvergunning. Verlening van de omgevingsvergunning is daarmee volgens eiseres noodzakelijk voor het kunnen verrichten van de dienst waarvoor zij reeds exploitatievergunningen heeft.
10. De rechtbank moet allereerst beoordelen of de aangevraagde omgevingsvergunning onder het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn valt. Met verweerder en eiseres is de rechtbank van oordeel dat ‘de verhuur van onbemande vaartuigen’ is aan te merken als dienst in de zin van de Dienstenwet. Er is sprake van een economische activiteit, anders dan in loondienst, die tegen vergoeding geschiedt.
11. De rechtbank is echter van oordeel dat de onderhavige aanvraag voor een omgevingsvergunning geen vergunning is in de zin van de Dienstenwet en overweegt hiertoe als volgt. Een vergunning in de zin van de Dienstenwet is een beslissing, uitdrukkelijk of stilzwijgend, over de toegang tot of de uitoefening van een dienst. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen, is het voor de beoordeling of een eis de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang of deze eis uitsluitend is gericht tot personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier.
12. De eis van een omgevingsvergunning geldt voor iedereen die een bouwwerk wil bouwen en gronden wil gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. Dit geldt voor dienstverrichters, maar ook voor particulieren. Daarbij merkt de rechtbank op dat het verbod om zonder omgevingsvergunning te bouwen of in strijd met het bestemmingsplan grond te gebruiken, gericht is op de ruimtelijke ordening. Van een eis die de dienstenactiviteit specifiek regelt of daar specifiek op van invloed is, is in beginsel dan ook geen sprake.
13. Ook in het geval van eiseres is de eis van een omgevingsvergunning niet specifiek van invloed op de dienst die zij wil verrichten. Zowel dienstverrichters als particulieren hebben immers een omgevingsvergunning nodig om met een vaartuig ligplaats in te nemen op het water dat is gelegen tegenover het adres [adres] in [plaats] . De rechtbank is bovendien met verweerder van oordeel dat eiseres ook zonder omgevingsvergunning onbemande vaartuigen kan verhuren. Hoewel de rechtbank begrijpt dat eiseres gebaat is bij vaste ligplaatsen nabij het centrum van [plaats] , is dit naar het oordeel van de rechtbank niet noodzakelijk. Dit blijkt temeer uit het feit dat eiseres ter zitting heeft verklaard dat zij reeds incidenteel elektrische onbemande vaartuigen in het centrum van [plaats] verhuurd.
14. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de beslissing over de aanvraag voor een omgevingsvergunning geen beslissing betreft over de toegang tot of de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenwet. De Dienstenrichtlijn is daarom niet van toepassing.
Strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel
15. Eiseres voert aan dat voor zover de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, er sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel. Volgens eiseres kan de Dienstenrichtlijn gezien worden als een codificatie van deze beginselen.
16. Het betoog van eiseres dat er sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel wordt door de rechtbank niet gevolgd. De van toepassing zijnde verboden uit de Wabo maken in samenhang met de van toepassing zijnde bestemmingsplannen voldoende duidelijk dat het bouwplan niet zonder omgevingsvergunning mag worden uitgevoerd. Dat hier sprake van is blijkt ook uit het feit dat eiseres voor het bouwplan een omgevingsvergunning heeft aangevraagd en zij - zoals onder 3 overwogen - ook niet betwist dat uit de wet- en regelgeving volgt dat een omgevingsvergunning vereist is. De rechtbank ziet daarnaast in wat is aangevoerd ook geen aanleiding om strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel aan te nemen. Dat eiseres het niet eens is met de voorwaarde van een omgevingsvergunning voor het verkrijgen van een ligplaatsvergunning, maakt niet dat er sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel of het zorgvuldigheidsbeginsel.
Conclusie
17. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.
18. Voor een proceskostenvergoeding of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Georgiades, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en mr. A.M. van der Linden-Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.