RECHTBANK AMSTERDAM
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/3174
(gemachtigde: mr. K. de Bie),
en
(gemachtigde: mr. R.J.B. Mekenkamp).
Procesverloop
In het besluit van 20 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om per 1 augustus 2019 geplaatst te worden in functieschaal 12 afgewezen.
In het besluit van 29 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [leidinggevende] , de leidinggevende van eiseres.
De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
Met een brief van 4 februari 2021 heeft verweerder verzocht om heropening van het onderzoek. Eiseres heeft gereageerd op dat verzoek. De rechtbank is van oordeel dat het onderzoek volledig is geweest en heeft het verzoek afgewezen.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
Eiseres is op 1 september 2015 aangesteld als [functie 1] in de generieke functie [functie 1] bij de auditdienst van verweerder, de [bedrijf] ([bedrijf]). De tijdelijke aanstelling is per 1 september 2016 omgezet in een vast dienstverband. De functie van eiseres was gewaardeerd in salarisschaal 11.
Met ingang van 1 oktober 2017 is, in het kader van een reorganisatie van de [bedrijf], een actualisatie van de auditfuncties doorgevoerd, waarbij de functie van [functie 1] opnieuw is beschreven en geherwaardeerd. Na de actualisatie is de functie [functie 1] gekoppeld aan de generieke functie [functie 2]. Daarbij is de functie [functie 1] gewaardeerd in functieschaal 12, met een aanloopschaal 11A.
In een voorgenomen besluit van 28 september 2017 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om haar per 1 oktober 2017 te plaatsen als [functie 1] in de aanloopschaal 11A. Zij wordt in de aanloopschaal geplaatst, omdat zij zich op een aantal aspecten nog verder moet ontwikkelen om zelfstandig de functie te vervullen, aldus het voorgenomen besluit.
Met een besluit van 1 november 2017 is eiseres met ingang van 1 oktober 2017 geplaatst als [functie 1] in de aanloopschaal 11A.
In een beoordeling van 4 juli 2019 in het kader van de cyclus Planning, Voortgang en Beoordeling (PVB) heeft eiseres het eindoordeel C gekregen.
Eiseres heeft op 19 november 2019 verzocht om met ingang van 1 augustus 2019 in de functieschaal 12 geplaatst te worden.
Verweerder heeft in het primaire besluit het verzoek van eiseres afgewezen en daarbij gewezen op de ontwikkelpunten die in het voorgenomen besluit van 28 september 2017 staan. Volgens verweerder betekent de C-beoordeling die eiseres heeft ontvangen dat zij voldoende functioneert in de aanloopschaal 11A.
In het bestreden besluit heeft verweerder onder meer overwogen dat eiseres nog niet op het vereiste niveau functioneert van de functie waarin zij formeel is aangesteld. Het plaatsingsbesluit van 1 november 2017 waarin staat vermeld dat eiseres nog niet op het vereiste niveau functioneert, staat in rechte vast. Gezien het ontwikkelproces van eiseres, zoals dat blijkt uit onder meer de beoordelingen over 2017 en 2018, is op goede gronden besloten om haar nog niet vanuit aanloopschaal 11A naar de functieschaal 12 te bevorderen, aldus verweerder.
Standpunt eiseres
Eiseres voert aan dat zij ten onrechte niet in schaal 12, maar in aanloopschaal 11A is geplaatst. Zij stelt dat er in haar situatie geen aanleiding is om af te wijken van de hoofdregel dat een ambtenaar naar de schaal waarin de functie is gewaardeerd wordt beloond. Volgens eiseres verricht zij al sinds haar aanstelling op 1 september 2015 de feitelijke werkzaamheden die passen bij de functie die na de actualisatie van de auditfuncties in 2017 gewaardeerd is in functieschaal 12. Deze actualisatie heeft volgens eiseres niet geleid tot een verzwaring van de functie van [functie 1].
Omdat eiseres al sinds haar aanstelling de werkzaamheden passende bij functieschaal 12 verricht heeft, is volgens haar het plaatsingsbesluit van 1 november 2017 evident onjuist. In beroep betoogt eiseres dat haar verzoek om in functieschaal 12 geplaatst te worden, een duuraanspraak betreft. Dat betekent volgens eiseres dat voor de beoordeling van haar verzoek om terug te komen van een in rechte onaantastbaar besluit een onderscheid gemaakt moet worden tussen de periode vóór het verzoek en de periode ná het verzoek. Voor de periode voor het verzoek is het toetsingskader van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Voor de periode na het verzoek dient volgens eiseres een volledige herbeoordeling van de aanvraag plaats te vinden. Dat betekent volgens eiseres dat zij per 1 oktober 2017, 1 augustus 2019, dan wel 19 november 2019 in functieschaal 12 moet worden geplaatst.
Eiseres betoogt verder dat uit de beoordelingen over de jaren 2016, 2017 en 2018 waarbij haar functioneren met een score C is beoordeeld, hoe dan ook blijkt dat zij voldoende heeft gefunctioneerd. Deze beoordelingen hebben volgens haar betrekking op haar functioneren als [functie 1] in de bijbehorende functieschaal. Na de actualisatie is dat schaal 12. Ook daarom moet eiseres geplaatst worden in de functieschaal, in ieder geval vanaf de datum van haar verzoek.
Tot slot betoogt eiseres dat, nu de functie niet is verzwaard en eiseres al jaren naar behoren als [functie 1] functioneert, het gebruik dat verweerder maakt van de schalen 11A en 12 niet verenigbaar is met de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA). Feitelijk gebruikt verweerder schaal 11A niet als een aanloopschaal, maar schaal 12 als een uitloopschaal. Eiseres beschouwt dat gebruik als van de geldende rechtspositie afwijkend ‘beleid’ dat buiten toepassing moet worden gelaten of onverbindend moet worden verklaard. Verder stelt ze dat plaatsing in de aanloopschaal hoe dan ook niet te lang kan duren omdat ervan uit moet worden gegaan dat een betrokkene na één jaar aan de functieeisen kan voldoen.
Toetsingskader
In artikel 3.1, eerste lid, van de NRGA is bepaald dat het college de functies die door ambtenaren binnen de gemeentelijke organisatie kunnen worden bekleed, vaststelt.
In artikel 3.1, derde lid, van de NRGA is bepaald dat het college voor elke functie een functieschaal vaststelt op basis van het functiewaarderingssysteem genoemd in lid 2. In de toelichting op dit artikel staat vermeld dat de functie van de ambtenaar in de systematiek van het generieke functiegebouw wordt gekoppeld aan een generieke functie.
In artikel 3.3, eerste lid, van de NRGA is bepaald dat het college het salaris van een betrokkene vaststelt aan de hand van zijn functieschaal, op grond van zijn ervaring, geschiktheid en bekwaamheid.
In artikel 3.3, tweede lid, van de NRGA is bepaald dat als een ambtenaar in een functie wordt geplaatst zonder dat hij al voldoet aan alle daarvoor geldende eisen ten aanzien van opleiding, ervaring en bekwaamheid, zijn salaris overeenkomstig de eerst lagere salarisschaal dan de functieschaal kan worden vastgesteld. In de toelichting op deze bepaling staat dat deze lagere schaal, die ook wel wordt aangeduid als ‘aanloopschaal’, is bedoeld voor de ambtenaren die nog niet voldoende zijn gekwalificeerd voor de functie waarin zij zijn geplaatst. De periode die de ambtenaar in deze aanloopschaal doorbrengt, wordt volgens de toelichting gebruikt om alsnog te voldoen aan de voor de functie geldende eisen op het gebied van opleiding, ervaring en bekwaamheid, zodat de functie volledig en zelfstandig kan worden vervuld. Zodra dit het geval is, dient de ambtenaar te worden ingedeeld in de voor de functie geldende functieschaal, aldus de toelichting.
In artikel 3.6 van de NRGA is bepaald dat de ambtenaar die door promotie naar een hogere salarisschaal overgaat, vanaf de dag dat de promotie ingaat, recht heeft op een hoger salaris.
4. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat eiseres met ingang van 1 augustus 2019 in de functieschaal 12 zou zijn geplaatst, als naar aanleiding van haar verzoek daartoe zou zijn gebleken dat zij voldoet aan de vereisten van de functie naar het niveau van de functieschaal 12. Op de zitting is niet langer in geschil dat voor de beoordeling van het bestreden besluit 1 augustus 2019 als peildatum geldt. Eiseres beroept zich niet langer op artikel 4:6 van de Awb en/of een in het verleden genomen duuraanspraak.
Oordeel van de rechtbank
5. In geschil is of eiseres met ingang van 1 augustus 2019 ten onrechte op haar verzoek niet geplaatst is in de functieschaal 12. Stukken die betrekking hebben op de periode na 1 augustus 2019, waaronder het PVB-formulier dat ziet op de periode augustus 2019 tot en met april 2020, worden daarom buiten beschouwing gelaten.
Herwaardering functie [functie 1]
Uit vaste jurisprudentie volgt dat de rechterlijke toetsing bij functiewaardering terughoudend is. De rechtbank moet beoordelen of de waardering op voldoende gronden berust. Dit betekent dat de bestreden waardering niet in stand kan blijven, als deze onhoudbaar is. Daarvoor is ontoereikend dat een andere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat de auditfuncties zijn geherwaardeerd, omdat ze complexer zijn geworden en hogere eisen meebrengen. Dit is het gevolg van de ontwikkeling dat de organisatie en het werkveld complexer zijn geworden. De opwaardering van de functie [functie 1] heeft volgens verweerder onder andere betrekking op het hogere niveau, namelijk het expertniveau, waarop de competenties moeten worden beheerst. Ook ligt er meer nadruk op het leidinggeven. De functie [functie 1] was volgens verweerder al vóór de herwaardering gekoppeld aan twee verschillende schalen, schaal 11 en een hogere.
De rechtbank stelt vast dat er blijkens de overgelegde stukken, zoals verweerder heeft betoogd, vóór de actualisatie van de auditfuncties twee verschillende functieschalen voor de functie [functie 1] waren. Daarbij is niet goed duidelijk of het naast schaal 11 om een hoogste schaal 11A, of schaal 12 ging. In het ‘Plan invoering formatiewijziging auditfuncties van de auditdienst [bedrijf]’ (Plan) van 18 januari 2017 staan voor de functie [functie 1] salarisschaal 11 en 12 vermeld. In het Reorganisatieplan [bedrijf] 2012-2015 van 22 maart 2012 wordt melding gemaakt van salarisschaal 11 en 11A. Verweerder verwees in dit kader op de zitting afwisselend naar 11A en 12.
Verder staat vast dat eiseres vóór de actualisatie als [functie 1] in schaal 11 was geplaatst. Dat betekent dat eiseres vóór de actualisatie van de auditfuncties in de lagere salarisschaal van de functie [functie 1] was geplaatst, ongeacht of schalen 11 en 11A of 11 en 12 gebruikt werden. In het dossier zitten verder functieprofielen van [functie 1] in de schalen 11 en 12. De werkzaamheden die in het functieprofiel van [functie 1] in functieschaal 12 staan, wijken af van die in het functieprofiel van [functie 1] in functieschaal 11.
Uit het besluit van 1 november 2017, waarbij eiseres is geplaatst in aanloopschaal 11A (het plaatsingsbesluit), blijkt verder dat eiseres vóór de actualisatie de functie nog niet vervulde op het niveau dat na de actualisatie is gewaardeerd op schaal 12. In het schriftelijke voornemen van 28 september 2017 dat aan het plaatsingsbesluit vooraf ging (het voornemen), staan verschillende ontwikkelpunten voor eiseres om (alsnog) zelfstandig de functie van [functie 1] te vervullen. Tegen het plaatsingsbesluit heeft eiseres geen rechtsmiddelen ingesteld. Verweerder mag daarom uitgaan van het destijds gegeven oordeel over haar functioneren, en ook de rechtbank gaat daarvan uit. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar betoog dat zij de functie van [functie 1] zoals deze is gewaardeerd naar functieschaal 12, feitelijk al vanaf haar aanstelling vervulde.
PVB-beoordelingen van eiseres
Volgens vaste jurisprudentie van de Raad is de rechterlijke toetsing van de inhoud van een beoordeling terughoudend en beperkt tot de vraag of die beoordeling op onvoldoende gronden berust.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat uit het feit dat zij C-beoordelingen heeft gehad, en dus goed genoeg functioneerde, volgt dat zij goed genoeg functioneerde op het niveau van schaal 12.
De rechtbank overweegt dat eiseres vanaf de actualisatie van de auditfuncties is voorgehouden op welke punten verbetering dan wel ontwikkeling nodig is om te komen tot het vereiste niveau van functioneren en om te kunnen worden geplaatst in de functieschaal 12. In het voornemen (al genoemd onder 6.5) staan – samengevat weergegeven – de volgende competenties vermeld waarop eiseres zich nog verder moet ontwikkelen om de functie zelfstandig te vervullen: resultaatgerichtheid, advies- en klankbordfunctie, het kunnen omzetten van theoretische modellen naar een werkbare praktijkopdracht en het omgaan met het krachtenveld.
In de beoordeling van 15 december 2017 staat bij de beoordeling van resultaatafspraak 2 dat de score C is gerelateerd aan de aanloopschaal. In de motivering van het eindoordeel staat vermeld dat op resultaatgerichtheid en omgevingsbewustzijn de ontwikkelpunten nog niet uit beeld zijn. Verder staat er dat eiseres zich voor doorgroei naar de eindschaal nog in haar functioneren kan doorontwikkelen op advies- en klankbordfunctie bij hoger management, het omzetten van theoretische modellen naar werkbare praktijkopdrachten en het omgaan met krachtenveld omgeving en weerstand.
In de beoordeling van 4 juli 2019, die voor eiseres aanleiding is geweest voor haar verzoek om in de functieschaal 12 te worden geplaatst, staat bij het eindoordeel dat de vermelde ontwikkelpunten van belang zijn “om te komen tot het functioneren op het niveau van [functie 1]”. Verder staat er dat, als eiseres de ontwikkelpunten verbetert, zij “tot een volwaardige op niveau beoordeling zullen gaan uitkomen over 2019”. Uit de formulering in de beoordelingen blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat eiseres is beoordeeld op het niveau van de aanloopschaal, waarbij het oordeel ‘voldoende (C)’, betrekking heeft op de ontwikkeling die eiseres vanuit de aanloopschaal 11A naar de functieschaal 12 heeft gemaakt. Het betoog van eiseres dat zij naar de functie eisen van schaal 12 is beoordeeld en dat zij reeds op het niveau van functieschaal 12 functioneert, slaagt dus niet.
Gebruik van een aanloopschaal
Uit het vorenstaande volgt dat, anders dat eiseres heeft betoogd, de schaal 12 functie van [functie 1] een zwaardere functie is dan het niveau waarop eiseres werkte op het moment dat zij in schaal 11A werd geplaatst. Op het moment dat eiseres in 11A werd geplaatst voldeed zij niet aan de functie eisen van de schaal 12 functie. Het betoog van eiseres dat verweerder in strijd handelt met het systeem van de NRGA gaat dan ook niet op. Artikel 3.3, tweede lid, van de NRGA voorziet in de mogelijkheid om het salaris van een ambtenaar vast te stellen overeenkomstig de eerst lagere salarisschaal dan de functieschaal als een ambtenaar in een functie wordt geplaatst, zonder dat hij al voldoet aan alle daarvoor geldende eisen ten aanzien van opleiding, ervaring en bekwaamheid. Dat is in het geval van eiseres gebeurd. Dat verweerder schaal 12 feitelijk als uitloopschaal gebruikt is niet gebleken. De uitspraak van de Raad waarnaar eiseres verwijst ter onderbouwing van haar stelling dat inschaling in de functieschaal het uitgangspunt is en dat slechts in uitzonderlijke situaties daarvan kan worden afgeweken, betreft het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren en dus een andere regeling en gaat reeds daarom niet op. Het betoog van eiseres dat plaatsing in de aanloopschaal 11A niet mogelijk is wegens strijd met artikel 3.3 van de NRGA, treft geen doel.
Tot slot overweegt de rechtbank dat zij in artikel 3.3 van de NRGA geen maximumtermijn leest voor plaatsing in aanloopschaal 11A. In het Plan staat dat de verwachting is dat een medewerker na gemiddeld een periode van twee jaar in de aanloopschaal zal voldoen aan de eisen van de functie en zal worden ingeschaald in de functieschaal. Hierin leest de rechtbank geen verplichting voor verweerder om een betrokkene op enig moment naar zijn eindschaal te bevorderen, ondanks dat hij niet voldoet aan de functie-eisen bij die schaal.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, voorzitter, en mr. F.P. Lauwaars en mr. H.M.A.E. van Ooijen, leden, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.