ECLI:NL:RBAMS:2022:143, Rechtbank Amsterdam, 13-01-2022, AMS 21/1503

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 januari 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld)

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor maatschappelijke opvang en de beëindiging van de noodopvang. Eiseres heeft op grond van het Unierecht rechtmatig verblijf in Nederland vanwege haar Nederlandse kind. Eiseres is in oktober 2019 samen met haar minderjarige zoon vanuit Marokko naar Nederland gekomen. Zij verbleven eerst bij mensen uit het sociale netwerk van eiseres, maar hebben zich in juli 2020 voor noodopvang bij verweerder gemeld. Verweerder heeft eiseres en haar zoon tijdelijk noodopvang verleend. Het gezin verblijft inmiddels ruim een jaar in de noodopvang. Eiseres heeft ook maatschappelijke opvang zoals bedoeld in de Wet maatschappelijke opvang (de Wmo) aangevraagd. Bij besluit van

7 september 2020 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de noodopvang beëindigd. Bij besluit van 8 september 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de aanvraag voor maatschappelijke opvang afgewezen. Het bezwaar van eiseres tegen beide primaire besluiten is ongegrond verklaard bij besluit van 1 februari 2021 (het bestreden besluit). Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en heeft daarom beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 2 december 2021 behandeld. Eiseres heeft de zitting telefonisch bijgewoond en heeft zich laten bijstaan door haar gemachtigde. Als tolk in de Marokkaans-Arabische taal is verschenen mevrouw K. Lazar. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank beoordeelt of verweerder heeft kunnen concluderen dat eiseres niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang en of hij de noodopvang heeft kunnen beëindigen. De rechtbank maakt deze beoordeling op basis van de beroepsgronden van eiseres.

De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat verweerder de aanvraag van eiseres voor het verkrijgen van maatschappelijke opvang mocht afwijzen en de noodopvang mocht beëindigen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

De rechtbank gaat uit van het volgende wettelijke kader.

Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo definieert opvang als onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. In het derde lid van dit artikel wordt zelfredzaamheid gedefinieerd als het ‘in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden’.

Artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorzieningen in de vorm van opvang indien hij de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.

Artikel 3.7, derde lid van de Verordening maatschappelijke opvang (de Vmo) bepaalt dat het college zorg draagt voor kortdurend voltijdverblijf in geval van een acute noodsituatie voor Amsterdamse gezinnen.

In artikel 3.7 onder a van de Nadere regels maatschappelijke opvang (de Nadere regels) is bepaald dat noodopvang is bedoeld voor Amsterdamse gezinnen die feitelijk acuut dak- en thuisloos zijn geworden. Deze opvang duurt maximaal drie maanden, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van drie maanden. Er gelden een aantal algemene voorwaarden voor het verblijf in de noodopvang:

Het gezin moet minimaal de afgelopen twee jaar in Nederland hebben gewoond, met als meest recente woonplek Amsterdam

Het gezin moet zich inschrijven bij Woningnet en de inschrijving op tijd verlengen

Het gezin moet in Woningnet wekelijks reageren op maximaal kansrijke woningen en daarbij geen voorkeur opgeven voor een bepaalde woning of buurt

Het gezin moet gezien de lange wachtduur voor een sociale huurwoning in Amsterdam bereid zijn te verhuizen naar een gemeente buiten Amsterdam

Het gezin moet meewerken aan de persoonlijke begeleiding die het ontvangt in de noodopvang

Het gezin mag na ondertekening van de overeenkomst voor bemiddeling naar een passende woning, de aangeboden woning niet weigeren.

In artikel 4.6.1 onder b van de Nadere regels is bepaald dat de toegang tot maatschappelijke opvang in Amsterdam is voorbehouden aan een persoon die:

De Nederlandse nationaliteit heeft of als vreemdeling rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l van de Vreemdelingenwet 2000

Feitelijk of residentieel dakloos is, al dan niet voorafgaand aan opname in een (psychiatrische) kliniek of aan detentie, en

Beperkt zelfredzaam is op meerdere door het college aan te wijzen leefgebieden, en

Niet beschikt over alternatieven die de situatie van feitelijke of residentiele dakloosheid kunnen opheffen.

Is de maatschappelijke opvang terecht afgewezen?

Allereerst is in geschil of de aanvraag voor maatschappelijke opvang mocht worden afgewezen. Volgens verweerder maakt eiseres geen aanspraak op maatschappelijke opvang, omdat uit onderzoek is gebleken dat zij zelfredzaam is en zich kan handhaven in de maatschappij.

Volgens eiseres gebruikt verweerder een verkeerd criterium – het zelfredzaamheidscriterium – bij de beoordeling of iemand maatschappelijke opvang nodig heeft. In de Wmo wordt in het kader van maatschappelijke opvang namelijk de term ‘eigen kracht’ en niet ‘zelfredzaamheid’ genoemd. Ook is de uitleg die verweerder aan het zelfredzaamheidscriterium geeft te beperkt, omdat alleen mensen met psychische- of verslavingsproblemen als niet zelfredzaam worden gezien. Op deze manier wordt de toegang tot de maatschappelijke opvang ten onrechte beperkt tot deze groep. Nederland is in dit kader eerder veroordeeld door het Europese Comité voor de Sociale Rechten (het ECSR) in de zaak FEANTSA. Daarnaast is eiseres juist niet zelfredzaam, want zij heeft hulp nodig bij de ontwikkeling van haar zoon en het vinden van haar weg in Nederland. Verweerder heeft haar aanvraag dan ook ten onrechte afgewezen.

De rechtbank oordeelt dat de maatschappelijke opvang door verweerder mocht worden afgewezen en zal hierna aangeven hoe zij tot deze conclusie is gekomen.

Vooropgesteld moet worden dat de Wmo gemeenten bewust grote beleidsruimte geeft bij het invullen van de (maatschappelijke) opvang, zodat het voorzieningenaanbod naar eigen inzicht en mogelijkheden kan worden ingericht op de specifieke omstandigheden en de ondersteuningsbehoeften van hun inwoners. Gelet op de grote beleidsruimte zijn de keuzes die de gemeenteraad maakt daarom voor de rechtbank een gegeven dat slechts met terughoudendheid kan worden getoetst. Verweerder heeft op grond van deze beleidsruimte bepaalde keuzes gemaakt en voorwaarden opgesteld die in de Nadere regels staan. Eén van de voorwaarden voor het krijgen van maatschappelijke opvang is dat iemand beperkt zelfredzaam is op meerdere leefgebieden. De rechtbank vindt het beleid van verweerder en de daarin gemaakte keuzes niet onredelijk. In tegenstelling tot wat eiseres stelt, blijkt uit het beleid bovendien niet dat alleen mensen met psychische- of verslavingsproblemen als niet zelfredzaam worden gezien. Van het onterecht beperken van de toegang tot de maatschappelijke opvang tot deze groep is dan ook geen sprake. Het beroep van eiseres gaat in zoverre niet op.

Voor zover eiseres stelt dat het zelfredzaamheidscriterium niet geldt voor maatschappelijke opvang, volgt de rechtbank haar evenmin. Volgens vaste rechtspraak is het zelfredzaamheidscriterium dat verweerder gebruikt een juiste beoordelingsmaatstaf. In het geval van eiseres heeft de GGD een onderzoeksrapport opgesteld, waarbij is gekeken naar de persoonlijke omstandigheden en zelfredzaamheid van eiseres op meerdere leefgebieden. Dit rapport kan worden aangemerkt als een deskundigenadvies. Dat betekent dat verweerder in beginsel mag uitgaan van dit rapport als dit zorgvuldig, inzichtelijk en concludent is. Het rapport voldoet volgens de rechtbank aan die voorwaarden, omdat uitgebreid onderzoek is gedaan naar de zelfredzaamheid en stabiliteit van eiseres en een gedetailleerde motivering is gegeven voor de conclusies in het rapport. De brief van de psycholoog en psychotherapeut die eiseres heeft overgelegd, maakt dat niet anders, omdat daaruit niet is af te leiden dat eiseres niet zelfredzaam is op meerdere leefgebieden. Verweerder heeft daarom terecht geconcludeerd dat eiseres zelfredzaam is. Omdat eiseres zelfredzaam is, wordt zij in staat geacht om zelf haar huisvestingsprobleem op te lossen. Volgens vaste rechtspraak is maatschappelijke opvang namelijk niet bedoeld om huisvestingsproblemen op te lossen. De beroepsgrond van eiseres slaagt dan ook niet.

Ook de verwijzing naar de zaak FEANTSA kan eiseres niet baten. Die zaak is in het verleden in opvangzaken ook meerdere malen aan de orde geweest bij de Centrale Raad van Beroep.Uit die zaak vloeit echter niet een algemene en/of onvoorwaardelijke plicht van de Nederlandse overheid en/of verweerder voort, en evenmin een onvoorwaardelijk afdwingbaar concreet omschreven individueel recht op onderdak.

Is de noodopvang terecht beëindigd?

Daarnaast is in geschil of verweerder de noodopvang heeft kunnen beëindigen. Volgens verweerder komt eiseres als zelfredzame (re)migrant in beginsel niet in aanmerking voor noodopvang en heeft zij ook geen inspanning geleverd om zelf huisvesting te vinden. Eiseres stelt dat verweerder de noodopvang niet mocht beëindigen, omdat zij en haar minderjarige zoon evident dakloos zijn. Het onthouden van de noodopvang is in strijd met het fundamentele recht van de zoon van eiseres om als Unieburger in de Europese Unie (de EU) te kunnen verblijven. De eis van de regiobinding wordt ook ten onrechte gesteld, want eiseres heeft met geen enkele (andere) gemeente binding. Ook zijn de belangen van het kind ten onrechte niet meegewogen, want deze moeten altijd worden beschermd en gewaarborgd.

De rechtbank is van oordeel dat de noodopvang kon worden beëindigd en zal hierna aangeven hoe zij tot deze conclusie is gekomen.

Noodopvang is een algemene voorziening op grond van de Wmo, waarmee een beroep wordt gedaan op de publieke middelen. Ook bij algemene voorzieningen mogen gemeenten bepaalde toegangseisen stellen. Verweerder heeft de toegang tot de algemene voorziening noodopvang in de Nadere regels beperkt tot Amsterdamse gezinnen die feitelijk acuut dak- en thuisloos zijn geworden. Het doel van de noodopvang is om deze Amsterdamse gezinnen een plek te geven van waaruit zij de mogelijkheden voor een meer structurele oplossing kunnen zoeken. Zij krijgen opvang voor de maximale duur van zes maanden, indien zij aan de regiobindingseis voldoen en actief op zoek zijn naar woningen in of buiten Amsterdam. De achtergrond van de regiobindingseis is dat de noodopvang beschikbaar blijft voor mensen die een binding hebben met Amsterdam en zo wordt voorkomen dat gezinnen de noodopvang gebruiken als een manier om zich te vestigen in Amsterdam. Zoals de voorzieningenrechter van deze rechtbank in eerdere uitspraken heeft overwogen, staat Amsterdam al lange tijd het water aan de lippen wat betreft de druk op de (nood)opvang. Verweerder mag daarom prioriteiten stellen bij de verdeling van schaarse opvangplekken en de eis van regiobinding stellen.Eiseres voldoet niet aan de regiobindingseis en verweerder heeft haar zonder daartoe verplicht te zijn alsnog tijdelijk noodopvang verleend. Inmiddels heeft eiseres de maximale duur van de noodopvang – zoals die zelfs voor Amsterdamse gezinnen geldt die wel aan de voorwaarden voldoen – ruim overschreden. Eiseres is in deze periode in onvoldoende mate actief op zoek geweest naar huisvesting binnen of buiten Amsterdam. Dat maakt dat verweerder heeft kunnen vinden dat de grens van wat eiseres kan worden aangeboden, is bereikt. Verweerder heeft dan ook op goede gronden de noodopvang van eiseres beëindigd.

Ook het beroep van eiseres op de rechten van haar zoon als Unieburger slaagt niet. Anders dan eiseres stelt, betekent het onthouden van de noodopvang namelijk niet dat hij daardoor wordt gedwongen het grondgebied van de EU te verlaten. Daarvoor zal namelijk moeten worden gekeken of de individuele omstandigheden in de zaak maken dat het iemand uiterst moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt om binnen de EU te verblijven. De rechtbank is van oordeel dat hiervan geen sprake is in het geval van (de zoon van) eiseres. Vooropgesteld moet worden dat eiseres en haar zoon niet op een andere wijze worden behandeld dan Nederlandse gezinnen. Ook Nederlandse gezinnen moeten namelijk aan de gestelde voorwaarden zoals regiobinding voldoen en hebben met de maximale duur van de noodopvang te maken. Daarnaast krijgt eiseres andere sociale voorzieningen, zoals een bijstandsuitkering en kinderbijslag, om te kunnen voorzien in een menswaardig bestaan voor zichzelf en haar zoon. Dat betekent dat eiseres daarmee in beginsel voldoende middelen heeft om zichzelf en haar zoon te handhaven in Nederland, waardoor zij in zoverre niet worden gedwongen om de EU te verlaten.

De rechtbank vindt het verder van belang dat de gemiddelde wachttijd voor een woning in Amsterdam ongeveer 13 jaar is. Dat betekent dat het niet reëel is om noodopvang in Amsterdam te verlangen totdat eiseres daar eventueel een woning kan vinden. De noodopvang is namelijk een kortdurende, tijdelijke en dus geen structurele voorziening. Eiseres is bovendien in staat om actief naar huisvesting te zoeken in Nederland en van haar mag dan ook voldoende inspanning hiertoe worden verwacht. Niet is gesteld of onderbouwd dat eiseres voldoende inspanning heeft geleverd om in of buiten Amsterdam een woning te vinden. Dat eiseres zich specifiek in Amsterdam wil vestigen is een keuze die zij mag maken, maar dat betekent niet dat wanneer die vestiging niet lukt zij wordt gedwongen om de EU te verlaten. Het staat eiseres namelijk vrij om zich dan elders in Nederland, of elders in de EU, te vestigen. Bijvoorbeeld in een gemeente waar de druk op de woningmarkt minder hoog is dan in Amsterdam. Die keuze en verantwoordelijkheid liggen bij eiseres zelf. Dat eiseres en haar zoon door het enkele feit dat verweerder de noodopvang heeft beëindigd worden gedwongen om de EU te verlaten is een conclusie die de rechtbank niet volgt. De rechtbank wijkt in zoverre af van de uitspraak van deze rechtbank, waarnaar eiseres verwijst. Het niet (langer) verkrijgen van noodopvang staat immers los van het recht op verblijf van eiseres in de EU. De gemeente eist ook niet van eiseres dat zij Nederland of de Europese Unie verlaat, maar biedt enkel aan om eiseres, indien zij daar prijs op stelt, terug te begeleiden naar Marokko om daar haar komst naar Nederland (of de EU) – beter – voor te bereiden. Eiseres hoeft van dat aanbod geen gebruik te maken.

De rechtbank oordeelt tot slot dat de belangen van het kind voldoende zijn meegewogen in deze zaak. Verweerder heeft namelijk uitgebreid onderzoek gedaan naar de situatie van eiseres en de ontwikkeling van haar zoon, heeft het Ouder en Kind-team betrokken bij het onderzoek en heeft een melding gemaakt bij Veilig Thuis. Ook verleent verweerder, mede doordat het hier een minderjarige kind betreft, nog steeds feitelijk (onverplicht) noodopvang aan eiseres en haar zoon. Door eiseres is niet concreet gemaakt op welke wijze verweerder verder nog rekening had moeten houden met de belangen van het kind. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

Beslissing

Afschrift verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.