RECTIFICATIE d.d. 6 augustus 2026 wegens vermelding van de gemeente of het college in plaats van de minister. De onjuiste vermelding is in deze uitspraak doorgestreept en de juiste vermelding daarachter opgenomen.
RECHTBANK AMSTERDAM
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2026 in de zaak tussen
Gemeente Amsterdam, te Amsterdam, eiseres (hierna: de gemeente)
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (hierna: de minister)
Als derde-partij neemt aan het geding deel TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT)
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/3209
(gemachtigden: mr. P. Oosterlaken en [gemachtigde]),
en
(gemachtigden: mr. P.W.M. Lommerse en mr. M. Drapers).
(gemachtigden: mr. J.W.M. Hagelaars en mr. P.J. Berndes).
Deze uitspraak gaat over een door de minister aan de gemeente opgelegde gedoogplichtbeschikking. Op verzoek van Tennet heeft de minister aan de gemeente een gedoogplicht opgelegd met betrekking tot de aanleg en instandhouding van twee 150kV-hoogspanningsverbindingen (inlussing [locatie]) in de gemeente Amsterdam.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister er niet in is geslaagd te motiveren dat het belang van TenneT zo zwaar weegt dat hij heeft kunnen besluiten om aan de gemeente de verplichting op te leggen om onder alle omstandigheden en permanent de aanwezigheid van de twee hoogspanningsverbindingen te gedogen.
Procesverloop
Met het bestreden besluit van 31 maart 2025 heeft de minister op verzoek van TenneT aan de gemeente een gedoogplichtbeschikking opgelegd.
De gemeente heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. TenneT heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van de gemeente, de gemachtigden van de minister, de gemachtigden van TenneT, mr. M.F. Hiddema ([functie 1]) en [de persoon] ([functie 2] bij TenneT).
In de tussenuitspraak van 4 februari 2026 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
De minister heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
De gemeente en Tennet hebben hierop schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. Voor een weergave van de in deze zaak van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak.
De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.
De tussenuitspraak
4. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat aan alle voorwaarden om een gedoogplicht op te kunnen leggen wordt voldaan, maar dat dit niet betekent dat vervolgens geen belangenafweging meer hoeft plaats te vinden. De minister heeft miskend dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de beoordeling van de criteria van artikel 10.11 van de Omgevingswet, waarbij per criterium een afweging moet worden gemaakt, en de ruimere toets die volgt uit artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Als aan de criteria van artikel 10.11 van de Omgevingswet is voldaan, kan een gedoogplicht worden opgelegd. Dat niet rechtstreeks uit de wet volgt dat de gedoogplicht in zo’n geval steeds wordt opgelegd, betekent dat nog een bredere belangenafweging moet plaatsvinden, waarbij ook belangen worden meegewogen die niet doorslaggevend zijn voor één van de criteria en waarbij de verschillende belangen in samenhang worden bezien. Dit wordt bevestigd in de wetsgeschiedenis, waarin staat dat als aan alle in het artikel voorgeschreven voorwaarden is voldaan, het opleggen van een gedoogplicht niet dwingend is voorgeschreven. De gemeente heeft gewezen op de regierol die zij heeft met betrekking tot het publiekrechtelijke belang van de inrichting van gemeentelijke grond en volgens de rechtbank is dit bredere belang door de minister ten onrechte niet meegewogen bij de vraag of de gedoogplicht aan de gemeente kan worden opgelegd. De minister heeft in dit kader gewezen op het belang van TenneT en op het feit dat een eeuwigdurend opstalrecht, waarmee de gemeente heeft geweigerd akkoord te gaan, haar de meeste waarborgen biedt. Dit belang staat niet ter discussie, maar neemt niet weg dat de minister heeft nagelaten te motiveren dat dit belang zo zwaar weegt dat van de gemeente kan worden gevraagd om onder alle omstandigheden en permanent de aanwezigheid van de twee hoogspanningsverbindingen te gedogen, juist ook gelet op de publieke taak van de gemeente en de andere belangen waar zij mee te maken heeft. Daarmee is het bestreden besluit, in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Awb, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust het niet op een draagkrachtige motivering. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de minister dit gebrek kan herstellen.
Heeft de minister het geconstateerde gebrek hersteld?
Om het gebrek te herstellen heeft de minister op 24 februari 2026 een aanvullende motivering gegeven. De minister stelt zich op het standpunt dat de toepassingscriteria voor een gedoogplichtbeschikking op grond van de Omgevingswet vrijwel gelijkluidend zijn aan de criteria die werden gehanteerd bij het opleggen van gedoogplichten ten behoeve van werken van algemeen belang volgens de Belemmeringenwet Privaatrecht. Op grond van die wet werd bij het opleggen van een gedoogplicht uitsluitend getoetst aan deze criteria. Ook in die wet was sprake van een ‘kan-bepaling’, maar uit de rechtspraak blijkt niet dat met het toepassen van de criteria de belangen van rechthebbenden onvoldoende werden meegewogen. De minister stelt zich verder op het standpunt dat het bestreden besluit de gemeentelijke publiekrechtelijke bevoegdheden onverlet laat. De gemeente kan bij haar regierol gebruik maken van haar planologische bevoegdheden op grond van de Omgevingswet en van het vergunningstelsel op basis van de gemeentelijke verordening Werk in de Openbare Ruimte (WIOR). De gedoogplichtbeschikking heeft enkel betrekking op het privaatrechtelijke gebruik van gronden ten behoeve van een werk met een erkend algemeen belang, in dit geval de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbindingen, waarvoor onteigening een te ingrijpend instrument zou zijn. Het gebruik van de grond wordt hierdoor in dit geval niet meer belemmerd dan redelijkerwijs nodig is. De gemeente heeft in dit geval haar regierol ook ingevuld door op 24 april 2024 het bestemmingsplan ‘150 kV verbinding [locatie]’ vast te stellen. Daarmee heeft de gemeente de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbindingen planologisch mogelijk gemaakt en het belang van de duurzame instandhouding van de hoogspanningsverbindingen onderschreven. De gemeente heeft niet aangevoerd dat er concrete plannen zijn om de aldus bestemde gronden binnen afzienbare tijd voor een andere functie in te zetten. Dat de gemeente niet kan instemmen met een opstalrecht voor onbepaalde tijd weegt volgens de minister niet op tegen het belang van TenneT om duurzaam gebruik te kunnen maken van de gemeentegrond voor de ongestoorde levering van energie. Het is dan ook niet onredelijk dat TenneT in het minnelijk overleg gevraagd heeft om een recht van opstal voor onbepaalde tijd. Gelet op deze omstandigheden is het belang van TenneT bij een duurzame en ongestoorde ligging van de hoogspanningsverbinding van groter gewicht dan wat de gemeente heeft aangevoerd in verband met haar regierol met betrekking tot de inrichting van gemeentelijke grond, aldus de minister.
Voor zover de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat er geen ruimte bestaat voor een bredere belangenafweging dan de belangen die in de toepassing van de criteria reeds worden afgewogen, heeft hij herhaald wat hij al eerder in deze procedure naar voren heeft gebracht. Hierover heeft de rechtbank zich al uitgelaten in de tussenuitspraak. De rechtbank ziet in hetgeen de minister hierover (opnieuw) heeft opgemerkt geen aanleiding om terug te komen van haar oordeel in de tussenuitspraak.
De rechtbank oordeelt verder dat de minister het geconstateerde gebrek niet heeft hersteld. Zo heeft de gemeente in haar reactie op het herstelbesluit terecht opgemerkt dat het opleggen van een gedoogplicht aan de gemeente de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente weliswaar niet wegneemt, maar dat de gedoogplicht de gemeente wel degelijk beperkt in haar mogelijkheden om regie te voeren op het gebruik van de openbare ruimte. Het moeten gedogen van een specifiek gebruik door een derde, beperkt de gemeente in haar publieke regierol die ook en in grote mate betrekking heeft op gronden die in eigendom zijn van de gemeente. Dat de gemeente op dit moment geen concrete plannen heeft om de aldus bestemde gronden binnen afzienbare tijd voor een andere functie in te zetten, neemt niet weg dat de mogelijkheden van de gemeente om haar regierol te vervullen worden beperkt. Voorstelbaar is dat het hebben van concrete plannen voor een andere invulling van de bestemde gronden nou juist een reden had kunnen zijn om de gedoogplicht op te leggen, maar zoals gezegd zijn die plannen er niet. Verder heeft de gemeente alternatieven aangedragen die voor TenneT ook veel waarborgen bieden, zoals de WIOR-vergunning in combinatie met het sluiten van een obligatoire overeenkomst met een kettingbeding. De minister heeft er naar het oordeel van de rechtbank geen blijk van gegeven dat hij het door de gemeente genoemde alternatief om het belang van TenneT bij een duurzame en ongestoorde ligging van de hoogspanningsverbinding te waarborgen heeft betrokken bij de door hem verrichte belangenafweging. Zoals reeds geoordeeld in de tussenuitspraak staat niet ter discussie dat een eeuwigdurend, door de gemeente niet opzegbaar opstalrecht voor TenneT de meeste waarborgen biedt. Dat betekent echter niet automatisch dat ook van de gemeente gevraagd kan worden om de aanleg en aanwezigheid van de hoogspanningsverbindingen onder alle omstandigheden en permanent te gedogen. De gemeente heeft – zoals de minister zelf ook heeft opgemerkt – het belang van duurzame instandhouding van de hoogspanningsverbindingen onderschreven met het vaststellen van het bestemmingsplan ‘150 Kv verbinding [locatie]’. De gemeente kan dus, ook zonder gedoogplicht, in beginsel niet besluiten tot verwijdering van de hoogspanningsverbindingen of tot (het toestaan van) gebruik van de gronden dat de instandhouding van de hoogspanningsverbindingen belemmert. Die zijn immers planologisch ingepast en de gemeente is steeds – en ook privaatrechtelijk handelend – gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In dat opzicht is de positie van de gemeente heel anders dan die van een particuliere grondeigenaar of een niet meewerkende overheidsinstantie. Nu ook uit de nadere motivering van de minister niet blijkt dat de minister dit heeft meegenomen in de belangenafweging, is de rechtbank van oordeel dat de minister er niet in is geslaagd het motiveringsgebrek te herstellen.
Conclusie en gevolgen
Omdat de minister het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit niet heeft hersteld, verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt zij het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Awb.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De gemeente minister moet daarom een nieuw besluit nemen, rekening houdend met deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de gemeente minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
- draagt de gemeente minister op het betaalde griffierecht van € 385,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, voorzitter, mr. B. de Vos enmr. R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid van mr.I.N. van Soest, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De indiener van het hoger beroep kan de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening te treffen.