RECHTBANK AMSTERDAM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
Huis voor Klokkenluiders, verweerder
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/233
en
(gemachtigden: mrs. T. Gillhaus en E.W.V. Stevens).
1. Deze uitspraak gaat over de niet-ontvankelijkverklaring van eisers bezwaar door verweerder. Eiser is het niet eens met de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de niet-ontvankelijkverklaring.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser krijgt dus geen gelijk en zijn beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
2. Op 5 oktober 2024 heeft eiser bij verweerder een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen een omgevingsdienst door middel van een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang en/of het opleggen van een boete. Volgens eiser maakt de omgevingsdienst namelijk inbreuk op het Unierecht en maakt die zich schuldig aan maatschappelijke misstanden.
Bij brief van 15 oktober 2024 heeft verweerder aan eiser laten weten dat verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft om handhavend op te treden en daarom niet op eisers verzoek kan ingaan.
Op 3 november 2024 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de brief van 15 oktober 2024.
Bij besluit van 22 november 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 6 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van verweerder, mevrouw C.E. van Leeuwarden en J.E. Engelsman, werkzaam als respectievelijk juridisch medewerker en adviseur bij verweerder.
Op de zitting heeft de rechtbank gelijktijdig ook het beroep van eiser behandeld in de zaak AMS 25/970, waarin verweerder ook als verwerende partij optreedt. De rechtbank doet in die zaak apart uitspraak, op dezelfde datum als waarop zij de onderhavige uitspraak doet.
Gronden
3. Eiser heeft in deze procedure veel (aanvullende) gronden ingediend. Kort voor de zitting in de procedure geregistreerd onder nummer AMS 24/4995 gaf eiser ook te kennen dat hij een pleitnota wilde voordragen op de zitting van 15 september 2025. Op die zitting is besproken dat de inhoud van de pleitnota op grote lijnen gelijk is aan eerder door eiser ingediende stukken en dat deze pleitnota in ieder geval de belangrijkste gronden van eiser bevat. De rechtbank heeft op de zitting van 15 september 2025 de gronden zoals geformuleerd in de pleitnota met partijen besproken en met partijen afgesproken dat in de zaak onder nummer AMS 24/4995 uitspraak wordt gedaan aan de hand van de gronden in de pleitnota, zoals die op zitting zijn besproken. Ook in deze zaak zal de rechtbank dit doen omdat eiser op de zitting van 6 november 2025 heeft aangegeven dat diverse beroepszaken van hem bij deze rechtbank aanhangig zijn, die overlap kennen met onder andere deze zaak. Eiser heeft om die reden in deze zaak en in de zaak onder nummer AMS 25/970 verwezen naar (proces)stukken die hij in andere beroepszaken bij deze rechtbank heeft ingediend. Hij heeft in diverse processtukken aangegeven dat wat hij aanvoert ook geldt voor alle samenhangende zaken en heeft aangegeven dat alle beroepsgronden die hij in alle zaken heeft aangevoerd gelden voor alle bij deze rechtbank aanhangige beroepen. Zoals de rechtbank in haar uitspraak van heden in de zaak onder nummer AMS 25/970 heeft overwogen geldt verder dat bestuursrechters niet op alle aangevoerde gronden en argumenten hoeven in te gaan, maar zich mogen beperken tot de kern daarvan. In lijn hiermee gaat de rechtbank niet op alles wat door partijen is aangevoerd in, maar beperkt zij zich tot wat bepalend is voor haar oordeel.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
4. Verweerder heeft het bezwaar van eiser tegen de brief van 15 oktober 2024 niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brief geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Indien aan een bestuursorgaan waaraan een verzoek is gericht, geen enkele bevoegdheid is toegekend in het kader van de uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft en het ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering en handhaving van deze wettelijke regeling, is de mededeling van dat bestuursorgaan dat het niet bevoegd is om uitvoering te geven aan het verzoek geen besluit. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Verweerder wijst in dit kader onder andere op de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020. Verweerder heeft geen wettelijke bevoegdheid om handhavend op te treden en heeft ook geen bemoeienis met een ander bestuursorgaan dat deze bevoegdheid wel heeft. De brief van 15 oktober 2024, waarmee verweerder heeft laten weten dat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de omgevingsdienst, is daarom geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het bezwaar van eiser tegen die brief is daarom niet-ontvankelijk.
Komt artikel 17i van de Wbk in aanmerking voor richtlijnconforme interpretatie?
5. Eiser voert aan dat verweerder zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat er geen wettelijke bevoegdheid tot handhaving zou zijn. Verweerder heeft namelijk op grond van artikel 17i van de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk) wel een wettelijke bevoegdheid om handhavend op te treden. Artikel 17i van de Wbk is weliswaar nog niet in werking getreden, maar verweerder kan hier toch al een wettelijke bevoegdheid tot handhaving aan ontlenen. Artikel 17i van de Wbk is namelijk opgesteld ter implementatie van artikel 23 van richtlijn 2019/1937/EU (de Richtlijn). Artikel 17i van de Wbk moet daarom conform artikel 23 van de Richtlijn worden geïnterpreteerd en toegepast. Eiser wijst in dit kader onder andere op de arresten Pfeiffer, Adeneler en Marleasing.
6. De rechtbank is van oordeel dat artikel 17i van de Wbk niet in aanmerking komt voor richtlijnconforme interpretatie. De rechtbank legt dat oordeel hieronder uit.
Het leerstuk van richtlijnconforme interpretatie verplicht nationale rechters om het nationale recht zo veel als mogelijk te interpreteren en uit te leggen op een manier die het meest overeenstemt met de bewoordingen en het doel van een richtlijn. Dit leerstuk gaat echter niet zó ver, dat een rechtbank gehouden is tot een uitleg die niet verenigbaar is met het nationale recht.
Binnen de Nederlandse rechtsorde heeft een wetsbepaling pas effect als deze in werking is getreden. Artikel 17i van de Wbk is nog niet in werking getreden. Als de rechtbank artikel 17i van de Wbk via het leerstuk van richtlijnconforme interpretatie zou interpreteren en uitleggen aan de hand van artikel 23 van de Richtlijn, zou zij daarmee in deze procedure effect geven aan artikel 17i van de Wbk nog voordat het in werking is getreden. Daarmee zou de rechtbank dus tegen de Nederlandse rechtsorde in gaan. De rechtbank komt daarom niet toe aan een richtlijnconforme interpretatie van dit artikel.
De rechtbank overweegt daarnaast het volgende. Eiser doet een beroep op artikel 17i van de Wbk (niet in werking getreden), omdat de omgevingsdienst volgens hem inbreuk maakt op het Unierecht en zich schuldig maakt aan maatschappelijke misstanden en hij vindt dat verweerder daartegen moet handhavend moet optreden. Volgens eiser doen zich bij de omgevingsdienst inbreuken voor op het Unierecht en is daar sprake van maatschappelijke misstanden. Eiser heeft in dit verband onder meer gewezen op het niet naleven van aanbestedingsregels bij inhuur van personeel. Daargelaten of gelet op de door eiser in zijn handhavingsverzoek gestelde feiten en omstandigheden sprake is van inbreuken of misstanden waarop artikel 17i van de Wbk betrekking heeft, overweegt de rechtbank dat artikel 23 van de Richtlijn ziet op een ander onderwerp. Artikel 23 van de Richtlijn schrijft namelijk voor dat lidstaten er zorg voor moeten dragen dat er sancties staan op – kortgezegd – het intimideren en tegenwerken van melders, alsook op het bewust openbaar maken van onjuiste informatie door melders. De rechtbank ziet niet in hoe artikel 17i van de Wbk conform artikel 23 van de Richtlijn zou kunnen worden geïnterpreteerd op de wijze die eiser voor ogen heeft. Uit de wetsgeschiedenis maakt de rechtbank ook niet op dat artikel 17i van de Wbk, zoals eiser stelt, zou zijn opgesteld ter implementatie van artikel 23 van de Richtlijn. Dit artikel is op 3 januari 2023 als amendement door leden van de Tweede Kamer voorgesteld. Uit de toelichting bij dit voorstel volgt niet dat dit artikel voortvloeit uit artikel 23 van de Richtlijn of daar op enige andere wijze mee in verband staat.
De beroepsgrond slaagt niet.
Kan eiser een rechtstreeks beroep doen op artikel 23 van de Richtlijn?
7. Eiser voert daarnaast aan dat hij zich rechtstreeks kan beroepen op artikel 23 van de Richtlijn. Aangezien eiser zich rechtstreeks kan beroepen op artikel 23 van de Richtlijn, moet verweerder op grond van dat artikel handhavend optreden. Eiser verzoekt de rechtbank in dit kader om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) over de mogelijkheid voor particulieren om zich rechtstreeks te beroepen op artikel 23 van de Richtlijn, teneinde hier duidelijkheid over te verkrijgen.
8. De rechtbank is van oordeel dat eiser zich niet rechtstreeks kan beroepen op artikel 23 van de Richtlijn. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier een prejudiciële vraag over te stellen aan het Hof. De rechtbank legt dat oordeel hieronder uit.
Als een lidstaat te laat is met het implementeren van een bepaling uit een richtlijn, dan kan een particulier zich rechtstreeks op die richtlijnbepaling beroepen. Dit is echter alleen mogelijk als die richtlijnbepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. Dit volgt uit vaste rechtspraak van het Hof, bijvoorbeeld uit het arrest Pfeiffer. In dat arrest kwam het Hof ten aanzien van een richtlijnbepaling tot het oordeel dat deze voldeed aan de criteria voor rechtstreekse werking. De bepaling in kwestie legde de lidstaten namelijk in ondubbelzinnige bewoordingen een nauwkeurige en onvoorwaardelijke resultaatsverplichting op, inhoudende dat voor een gemiddelde wekelijkse arbeidstijd, inclusief overuren, een plafond van 48 uur gold. Dat de lidstaten een zekere beoordelingsmarge hadden ten aanzien van die bepaling, deed niet af aan het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter daarvan, omdat precies kon worden vastgesteld welke minimale bescherming hoe dan ook geboden moest worden. Zo mocht een bepaalde referentieperiode in ieder geval niet langer dan twaalf maanden omvatten en mocht de bepaling alleen buiten toepassing worden gelaten wanneer voldaan was aan specifieke, in de richtlijn omgeschreven voorwaarden.
Artikel 23 van de Richtlijn luidt als volgt:
1. De lidstaten zorgen ervoor dat er doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties van toepassing zijn op natuurlijke of rechtspersonen die:
een melding belemmeren of trachten te belemmeren;
represailles nemen tegen in artikel 4 bedoelde personen;
onnodige of tergende procedures aanspannen tegen in artikel 4 bedoelde personen;
e in artikel 16 bedoelde verplichting tot geheimhouding van de identiteit van melders schenden.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat er doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties gelden voor melders indien is aangetoond dat zij bewust onjuiste informatie hebben gemeld of openbaar gemaakt. De lidstaten voorzien tevens overeenkomstig het nationale recht in maatregelen tot vergoeding van schade als gevolg van dergelijke meldingen of openbaarmakingen.
Artikel 23 van de Richtlijn schrijft voor dat lidstaten ter bescherming van melders ‘doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties’ moeten treffen. Dit zijn algemene bewoordingen. Het artikel bevat geen ondubbelzinnige, onvoorwaardelijke of nauwkeurige omschrijving van hoe die sancties eruit moeten zien. De invulling van de te treffen sancties valt binnen de beoordelingsmarge van de lidstaten, zonder dat precies kan worden vastgesteld welke minimale bescherming deze sancties in ieder geval moeten bieden. De rechtbank is daarom van oordeel dat artikel 23 van de Richtlijn niet onvoorwaardelijk en niet voldoende nauwkeurig is. Eiser kan zich dus ook niet rechtstreeks op dit artikel beroepen. Nu de rechtbank tot dit oordeel is gekomen dat artikel 23 van de Richtlijn zich niet leent voor rechtstreekse werking, ziet zij geen aanleiding om hier een prejudiciële vraag over te stellen aan het Hof.
De rechtbank overweegt daarnaast dat, zoals zij hierboven onder 6.3 ook al heeft overwogen, artikel 23 van de Richtlijn een ander onderwerp regelt dan waar eisers verzoek tot handhaving op ziet. De rechtbank ziet zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, dan ook niet in hoe een rechtstreeks beroep op artikel 23 van de Richtlijn eiser zou kunnen helpen bij zijn verzoek om handhaving.
De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder in strijd gehandeld met de beginselplicht tot handhaving?
9. Volgens eiser is de brief van 15 oktober 2024 – en daarmee ook het bestreden besluit – in strijd met de beginselplicht tot handhaving.
De rechtbank overweegt als volgt. De beginselplicht tot handhaving is het uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden. De rechtbank heeft hierboven vastgesteld dat verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft om handhavend op te treden, niet op grond van nationale regelgeving en ook niet op grond van Europese regelgeving. Verweerder kon dus ook geen gebruik maken van een bevoegdheid tot handhavend optreden. Verweerder heeft daarom niet in strijd met de beginselplicht tot handhaving gehandeld.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Kan eiser een geslaagd beroep doen op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
10. Eiser voert aan dat de brief van 15 oktober 2024 – en daarmee ook het bestreden besluit – in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
De rechtbank oordeelt dat het bestreden besluit niet in strijd is met deze beginselen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de brief van 15 oktober 2024 geen besluit in de zin van Awb. Er staat om die reden geen bezwaar open tegen deze brief. In het bestreden besluit heeft verweerder dit zorgvuldig onderzocht en uitgelegd dat eisers bezwaar om die reden niet-ontvankelijk is. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel. Eisers stelling, dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat er geen belangenafweging is gemaakt, volgt de rechtbank ook niet. Nu het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk is, hoefde verweerder niet in te gaan op de inhoudelijke gronden van eiser en ook geen belangenafweging te maken.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder inbreuk gemaakt op eisers recht op vrijheid van meningsuiting?
11. Eiser voert aan dat de brief van 15 oktober 2024 – en daarmee het bestreden besluit – inbreuk maakt op zijn recht op vrijheid van meningsuiting op grond van artikel 11 van het Handvest, artikel 10 van het EVRM en artikel 7 van de Grondwet. Meldingen van misstanden zijn namelijk uitingen van algemeen belang die onder deze artikelen vallen. Doordat verweerder de door eiser gevraagde handhaving heeft geweigerd, heeft verweerder eiser beperkt in deze uitingen en daarmee onrechtmatig inbreuk gemaakt op zijn recht op vrijheid van meningsuiting.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen onrechtmatige inbreuk heeft gemaakt op eisers recht op vrijheid van meningsuiting. Verweerder heeft in de brief van 15 oktober 2024 uitgelegd dat hij niet handhavend kan optreden omdat hij daartoe geen wettelijke bevoegdheid heeft. Met het bestreden besluit is verweerder bij dit standpunt gebleven. Verweerder heeft eiser niet belet om melding te doen van onder andere inbreuken op het Unierecht of hem verboden zich daarover uit te laten. De beroepsgrond slaagt niet.
Is eiser een effectieve rechtsbescherming ontzegd?
12. Eiser voert aan dat verweerder hem met de brief van 15 oktober 2024 een effectieve rechtsbescherming heeft ontzegd. In de brief is namelijk ten onrechte geen rechtsmiddelenclausule opgenomen.
De rechtbank overweegt dat zij hierboven al tot het oordeel is gekomen dat de brief van 15 oktober 2024 geen besluit is in de zin van de Awb. Er staat geen bezwaar open tegen de brief. Verweerder hoefde daarom geen rechtsmiddelenclausule op te nemen in de brief. De beroepsgrond slaagt niet.
Komt eiser een schadevergoeding toe?
13. Eiser vraagt de rechtbank om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden door de brief van 15 oktober 2024. Ook vraagt hij de rechtbank om de Staat te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij lijdt door de omstandigheid dat de Richtlijn nog niet volledig is geïmplementeerd.
De rechtbank overweegt als volgt. Eiser heeft de gestelde schade niet gemotiveerd of onderbouwd. Het verzoek wordt om die reden al afgewezen.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat de niet-ontvankelijkverklaring van eisers bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. Zijn verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.