ECLI:NL:RBDHA:2016:12309, Rechtbank Den Haag, 27-09-2016, AWB 16/10292

Procesverloop

Bij besluit van 9 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) voor verblijf bij haar echtgenoot [naam] (referent) op grond van artikel 29, tweede en vierde lid, Vreemdelingenwet 2000 (Vw), afgewezen.

Overwegingen

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door referent eerder op 20 februari 2014 ingediende aanvraag niet tot gevolg heeft dat de termijn van drie maanden is veiliggesteld, nu referent die aanvraag schriftelijk heeft ingetrokken.

Niet is geschil is dat referent namens eiseres de huidige aanvraag tot het verlenen van een mvv heeft ingediend buiten de termijn van drie maanden als bedoeld in artikel 29, vierde lid, Vw. Er is geen grond voor het oordeel dat met het indienen van de vorige aanvraag binnen de termijn van drie maanden nadat aan referent een verblijfsvergunning was verleend, de termijn is veiliggesteld. Referent heeft die aanvraag immers ingetrokken voordat verweerder daarop had beslist, zodat die aanvraag wordt geacht nimmer te zijn ingediend. Verweerder heeft daarom terecht beoordeeld of de aanvraag van 15 september 2015 die ten grondslag ligt aan het thans bestreden besluit, binnen de in artikel 29, vierde lid, Vw voorgeschreven termijn is ingediend. Dat verweerder de gevolgen van het intrekken van een aanvraag tot het verlenen van een mvv niet in zijn beleid heeft beschreven, maakt dat niet anders. Het primaire betoog van eiseres slaagt niet.

4. Subsidiair voert eiseres aan dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, omdat zij niet eerder in staat was om naar Nederland te reizen vanwege de zorg voor haar moeder en referent is uitgegaan van de informatie die VluchtelingenWerk Nederland ten tijde van de intrekking van de eerdere aanvraag aan hem heeft gegeven, namelijk dat hij op een later tijdstip zijn vrouw of zijn ex-partner kon laten overkomen. Referent distantieert zich van de informatie die VluchtelingenWerk aan verweerder heeft verstrekt in een e-mailbericht van 25 augustus 2014, dat sprake was van een scheiding. Er is nimmer sprake geweest van een scheiding of het beëindigen van de relatie. Het was altijd de bedoeling dat eiseres op een later moment zou inreizen. Er heeft zich destijds wel een ruzie voorgedaan tussen eiseres en referent, omdat referent erg was aangedaan door het feit dat eiseres nog niet in de mogelijkheid was om naar Nederland te komen, maar deze ruzie is snel weer bijgelegd. Zeer waarschijnlijk is door miscommunicatie vanwege de taalbarrière de verklaring van referent, dat hij zo snel mogelijk een huis wilde en dat hij van anderen hoorde dat dit makkelijker was voor een ‘single man’, door VluchtelingenWerk opgevat als een scheiding tussen referent en eiseres. Aan referent kan niet worden verweten dat hij destijds de hulp van VluchtelingenWerk heeft ingeschakeld.

Verweerder heeft in het bestreden besluit beoordeeld of het overschrijden van de termijn van drie maanden, als bedoeld in artikel 29, vierde lid, Vw, verschoonbaar is. Verweerder acht die termijnoverschrijding niet verschoonbaar, omdat referent bij het bericht van de intrekking heeft aangegeven dat de reden van deze intrekking een scheiding was en referent nimmer heeft verklaard dat het voor eiseres onmogelijk was naar Nederland te reizen. Niet is aangetoond dat referent niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de intrekking van de eerdere aanvraag en dat hij dit enkel door toedoen van VluchtelingenWerk heeft gedaan. In zijn verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gang van zaken destijds is geweest, zoals namens haar wordt gesteld en dat referent door (een medewerker van) VluchtelingenWerk onjuist zou zijn geïnformeerd, dan wel dat sprake is geweest van miscommunicatie.

In haar uitspraak van 21 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP9273) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e en f, Vw (thans artikel 29, tweede lid, Vw) opgenomen nareistermijn een wettelijk vereiste is waaraan dient te worden voldaan om op de voet van die bepalingen in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, dat deze bepalingen geen grond bieden voor een versoepeling van de nareistermijn, en dat daarom geen ruimte is voor analoge toepassing van artikel 6:9, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet daarop ziet de rechtbank zich ambtshalve gesteld voor de vraag of in beroep ruimte bestaat voor een beoordeling van hetgeen eiser heeft aangevoerd in het kader van de door hem gestelde, en door verweerder in het bestreden besluit beoordeelde, verschoonbaarheid van overschrijding van de in artikel 29, vierde lid, Vw (dwingend) voorgeschreven termijn voor indiening van een vraag voor een mvv van drie maanden.

Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar zijn antwoorden van 17 mei 2016 op door de Afdeling aan hem gestelde vragen, op het standpunt dat de wettelijke grondslag ontbreekt om de verschoonbaarheid te beoordelen van de in artikel 29, tweede lid, Vw bedoelde driemaandentermijn, maar dat hij het in de praktijk toch zeer wenselijk acht dat in uitzonderingsgevallen bezien kan worden of het redelijk is vast te houden aan de termijn. Verweerder verwijst daarbij naar zijn brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 april 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 33 293, nr. 21, p. 2) en 18 december 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 19 637, nr. 1938, p. 6). Bij het beoordelen van de verschoonbaarheid houdt verweerder rekening met alle bijzondere persoonlijke omstandigheden in een individuele zaak, daarbij het doel van het nareisbeleid niet uit het oog verliezend.

De rechtbank stelt op grond van de door verweerder verstrekte informatie en zijn brieven aan de Tweede Kamer vast dat hij, in weerwil van het ontbreken van een wettelijke grondslag die hem daartoe de bevoegdheid verleent, de bestendigde gedragslijn voert om bij overschrijding van de driemaandentermijn als bedoeld in artikel 29, tweede en vierde lid, Vw de verschoonbaarheid daarvan te beoordelen. Een zodanige gedragslijn is op één lijn te stellen met buitenwettelijk begunstigend beleid. Dergelijk beleid dient door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard, met dien verstande dat slechts wordt getoetst of het beleid op consistente wijze is toegepast.

Een medewerkster van VluchtelingenWerk heeft namens referent in een e-mailbericht van 25 augustus 2014 aan verweerder het volgende bericht:

Hedenochtend heb ik na geruime tijd afwezig te zijn geweest, van mijn collega vernomen dat onze cliënt dhr. [naam] zijn aanvraag gezinshereniging met mevrouw [eiseres] heeft ingetrokken en afziet van een verdere procedure. Er is in dit geval sprake van een scheiding. Wij zullen cliënt uitnodigen op ons spreekuur waarna u z.s.m. een ondertekende verklaring zult ontvangen.

Per brief van 1 september 2014 heeft de medewerkster van VluchtelingenWerk, onder verwijzing naar haar e-mailbericht van 25 augustus 2014, de ondertekende verklaring van referent aan verweerder toegezonden, waarin hij aangeeft dat hij daadwerkelijk zijn aanvraag wenst in te trekken met ingang van 1 september 2014. Verweerder heeft terecht naar voren gebracht dat uit die verklaringen niet blijkt dat ten tijde van de intrekking van de aanvraag eiseres niet in de gelegenheid was om naar Nederland te reizen. Ook anderszins heeft eiseres niet haar stelling onderbouwd dat de mededeling van VluchtelingenWerk dat sprake was van een scheiding onjuist was en dat in plaats daarvan sprake was van een situatie dat zij op dat moment niet in de gelegenheid was om naar Nederland te reizen wegens de zorg voor haar moeder. Evenmin heeft eiseres haar stelling onderbouwd dat VluchtelingenWerk tegen referent heeft gezegd dat hij de aanvraag kon intrekken omdat hij ook op een later moment zijn vrouw of ex-partner kon laten overkomen. De medewerkster van VluchtelingenWerk heeft in voornoemd e-mailbericht van 25 augustus 2014 als reden voor de eerdere intrekking genoemd dat sprake was van een scheiding tussen referent en eiseres. Referent heeft al verklaring daarvoor gegeven dat VluchtelingenWerk zijn gebruik van het woord single man ten onrechte heeft opgevat als was hij inmiddels gescheiden. Eerder heeft referent als verklaring gegeven dat hij en eiseres ten tijde van de intrekking ruzie hadden en hij toen uit boosheid heeft gezegd dat hij een echtscheiding wenste. Nog daargelaten dat die verklaringen niet overeenkomen, heeft verweerder op grond van het voorgaande terecht geconcludeerd dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarbij sprake is geweest van miscommunicatie tussen referent en VluchtelingenWerk. Reeds gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid de overschrijding van de termijn van drie maanden, als bedoeld in artikel 29, vierde lid, Vw, niet verschoonbaar hoeven te achten, mede in aanmerking genomen dat het een overschrijding van bijna anderhalf jaar betreft. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder zijn vaste gedragslijn, op grond waarvan hij de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding beoordeelt, niet op consistente wijze heeft toegepast.De beroepsgrond slaagt niet.

5. Eiseres voert voorts aan dat de toepassing door verweerder van de driemaandentermijn, als bedoeld in artikel 29, vierde lid, Vw in strijd is met de Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (de Gezinsherenigingsrichtlijn), omdat het op die grond aan eiseres weigeren van een mvv strijdig is met het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn alsmede de Unierechtelijke beginselen en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) en daarmee in strijd met het evenredigheidsbeginsel het nuttig effect aan de richtlijn wordt ontnomen.Eiseres verwijst in dit verband voorts naar de Richtsnoeren van de Europese Commissie voor de toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn van 3 april 2014 (COM(2014) 2010 final), waarin wordt geconcludeerd dat bij toepassing van de driemaandentermijn rekening moet worden gehouden met objectieve praktische belemmeringen.

In haar uitspraak van 26 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ9024) heeft de Afdeling geoordeeld dat de Gezinsherenigingsrichtlijn niet van toepassing is op gezinsleden die een aanvraag indienen om verlening van een verblijfsvergunning asiel, maar niet voldoen aan de voorwaarden, neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e en f, Vw (thans artikel 29, tweede en vierde lid, Vw). In haar uitspraak van 23 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0424) heeft de Afdeling daarnaast overwogen dat volgens artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Gezinsherengingsrichtlijn deze niet van toepassing is, indien de gezinshereniger toestemming heeft in een lidstaat te verblijven uit hoofde van subsidiaire vormen van bescherming. Gelet daarop ziet de rechtbank zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de Gezinsherenigingrichtlijn in dit geval van toepassing is, nu het gaat om een afwijzing van een aanvraag tot het verlenen van een mvv op grond van artikel 29, tweede en vierde lid, Vw en daarnaast referent in het bezit is van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw.

Verweerder stelt zich op het standpunt, onder verwijzing naar zijn eerder genoemde antwoorden op door de Afdeling aan hem gestelde vragen, dat in de situatie van eiseres de Gezinsherenigingrichtlijn niet van toepassing is, omdat de aanvraag niet tijdig is ingediend en ook op grond van artikel 12, eerste lid, van de richtlijn het criterium van drie maanden gesteld mag worden. Voorts heeft verweerder toegelicht dat hij ervan uitgaat dat met toepassing van artikel 29, tweede en vierde lid, Vw aan alle uit de Gezinsherenigingsrichtlijn voortvloeiende minimumvereisten wordt voldaan en daarmee de Gezinsherenigingsrichtlijn is geïmplementeerd. Voorts heeft verweerder toegelicht dat met de keuze om in artikel 29, tweede lid, Vw geen uitzondering te maken voor zaken waarin de gezinshereniger houder is van een verblijfsvergunning asiel krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw, Nederland verder gaat met zijn implementatie dan conform de richtlijn vereist is. Nederland heeft ervoor gekozen om onder dezelfde soepeler voorwaarden gezinshereniging (nareis) toe te staan aan vreemdelingen met een subsidiaire vorm van bescherming. De redenen hiervoor zijn met name gelegen in het feit dat in Nederland aan verlening van een verblijfsvergunning vanwege vluchtelingschap of vanwege subsidiaire bescherming dezelfde rechtsgevolgen worden verbonden. Dit zogeheten één- status stelsel is destijds doelbewust ingevoerd om te voorkomen dat asielzoekers na inwilliging op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw bedoelde grond zouden gaan doorprocederen voor inwilliging op grond van onderdeel a van artikel 29, eerste lid, Vw. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verweerder daarom ook wat betreft subsidiair beschermden aan de Gezinsherengingsrichtlijn is gebonden.

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening (TK 2011-12, 33 293, nr. 3, p. 11) blijkt dat de wetgever ervoor heeft gekozen nareizende gezinsleden niet binnen het reguliere kader van gezinsherenging onder te brengen, om de verplichtingen met betrekking tot het toestaan van verblijf aan gezinsleden van door de lidstaten erkende vluchtelingen die voortvloeien uit onder meer de Gezinsherenigingsrichtlijn, gestand te kunnen doen. In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 december 2013 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (stroomlijning toelatingsprocedures) is vermeld dat met voornoemde wetswijziging alle relevante artikelen van de Gezinsherenigingsrichtlijn over nareis zijn geïmplementeerd binnen het asielbeleid en dat dit betekent dat de reguliere nareisbepalingen overbodig zijn geworden. Nu de wetgever kennelijk heeft beoogd, zoals verweerder desgevraagd heeft bevestigd, om alle minimumvereisten van de Gezinsherenigingsrichtlijn te implementeren in het kader van artikel 29, tweede lid en vierde lid, Vw, en overigens de facultatieve bepalingen van de Gezinsherengingsrichtlijn voor een deel heeft geïmplementeerd en op sommige onderwerpen ook verder gaat dan de richtlijn vereist, is de rechtbank thans van oordeel dat, anders dan de Afdeling heeft geoordeeld in voormelde uitspraak van 26 april 2013 ten aanzien van de bepaling van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e en f, Vw (oud), de Gezinsherenigingsrichtlijn ook van toepassing is op de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, tweede lid, Vw of een mvv als bedoeld in artikel 29, vierde lid, Vw.

Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, is de richtlijn niet van toepassing indien de gezinshereniger toestemming heeft in een lidstaat te verblijven uit hoofde van subsidiaire vormen van bescherming. Uit de toelichting door verweerder volgt dat, hoewel de Gezinsherenigingsrichtlijn dat niet vereist, de wetgever ervoor heeft gekozen de bepalingen van artikel 29, tweede en vierde lid, Vw op dezelfde wijze toe te passen op gezinsherenigers die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw (subsidiaire bescherming). Zoals volgt uit onder meer het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 7 november 2013, C-313/12, Romeo (ECLI:EU:C:2013:718) zijn daarmee de bepalingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn ook rechtstreeks en onvoorwaardelijk toepasselijk op deze interne situatie (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4650). Anders dan de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van 23 januari 2013, is de rechtbank daarom thans van oordeel dat de Gezinsherengingsrichtlijn ook van toepassing is indien de gezinshereniger in het bezit is van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw.

De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat de Gezinsherengingsrichtlijn in de situatie van eiseres niet van toepassing is, om de reden dat de aanvraag, als bedoeld in artikel 29, vierde lid, Vw, niet binnen de termijn van drie maanden is ingediend. Dat artikel 12, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn de driemaandentermijn als vereiste toestaat, zoals verweerder ter toelichting naar voren heeft gebracht, heeft niet tot gevolg dat, indien niet aan dat vereiste wordt voldaan, de Gezinsherenigingsrichtlijn niet meer van toepassing is. Die omstandigheid heeft blijkens het bepaalde in artikel 12, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn slechts tot gevolg dat de lidstaten kunnen eisen dat wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Er is geen grond voor het oordeel dat de toepassing van de drie maandentermijn, als bedoeld in artikel 29, tweede en vierde lid, Vw in de situatie van eiseres strijdig is met doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn of dat daardoor het nuttig effect aan de richtlijn wordt onthouden, reeds omdat de Gezinsherenigingsrichtlijn zelf het in artikel 12, eerste lid, mogelijk maakt om de eis te stellen dat het verzoek om gezinshereniging binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus wordt gedaan. Indien aan dat vereiste niet wordt voldaan, kunnen de lidstaten eisen dat wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, eerste lid, van de Gezinsherengingsrichtlijn, onder meer het beschikken over voldoende stabiele en regelmatige inkomsten. Vertaald naar de Nederlandse situatie betekent dit dat de gezinshereniger een aanvraag kan indienen tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier, waarbij op grond van artikel 16, eerste lid, Vw onder meer als bijkomende voorwaarde geldt dat de vreemdeling of referent zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan. Het betoog van eiseres dat sprake is van strijd met Unierechtelijke beginselen en het Handvest slaagt niet, omdat een toelichting ontbreekt.De verwijzing door eiseres naar de Richtsnoeren slaagt evenmin, reeds omdat in haar geval niet is gebleken van objectieve praktische belemmeringen voor het indienen van de aanvraag binnen de vereiste termijn van drie maanden.De beroepsgrond slaagt niet.

6. Het beroep is ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing