ECLI:NL:RBDHA:2017:5024, Rechtbank Den Haag, 12-05-2017, AWB - 16 _ 7023

Procesverloop

Overwegingen

De antennemast is een vrijstaande stalen vakwerkconstructie met een hoogte van 39,9 meter op een bouwvlak van 10 x 10 m2. Het betreft een antenneinstallatie voor mobiele telecommunicatie ten behoeve van het KPN-netwerk, met de mogelijkheid tot zogenoemde sitesharing door andere telecomproviders, zoals T-Mobile.

Partijen

Ten aanzien van de Stichting Rust & Vreugd stelt de rechtbank vast, zoals ook ter zitting medegedeeld, dat de stichting geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om aan de gedingen deel te nemen.

Ter beoordeling staat of T-Mobile moet worden aangemerkt als partij. Op grond van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank belanghebbenden tot het sluiten van het onderzoek in de gelegenheid stellen aan het geding deel te nemen. Dit artikel strekt ertoe om hen die een belang hebben tegengesteld aan dat van eisers tot het geding toe te laten, dit ter voorkoming van een mogelijke verslechtering van hun positie bij gegrondverklaring van het beroep. Eisers II hebben bezwaar tegen toelating van T-Mobile als partij, omdat de aanvraag is gedaan door KPN en de belangen van T-Mobile niet mogen worden meegewogen. Ter zitting hebben eisers I zich daarbij aangesloten.

De rechtbank overweegt dat al in de aanvraag, bij de toelichting op vraag 1, is vermeld dat het de voorkeur verdient om een losstaande antennemast te plaatsen waarop ook meerdere providers hun antennes kunnen plaatsen. Daarbij komt dat eisers II zelf - naar aanleiding van door hen in het kader van een zogenoemd WOB-verzoek opgevraagde informatie en rapporten - een rapport van T-Mobile in het geding hebben gebracht dat ziet op de noodzaak tot het plaatsen van de in geding zijnde antennemast, terwijl ook in de bezwaarfase steeds sprake is geweest van de mogelijkheid tot sitesharing. Zoals reeds ter zitting beslist, oordeelt de rechtbank daarom dat T-Mobile procesbelang heeft bij de beoordeling van het beroep en als derde-partij tot de gedingen wordt toegelaten.

Belanghebbendheid

Ingevolge artikel 7:1 van de Awb, in samenhang bezien met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan: diegene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

Verweerder stelt zich in het verweerschrift (in tegenstelling tot het bestreden besluit) op het standpunt dat eisers niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb zijn aan te merken en dat de bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard hadden moeten worden. Volgens verweerder wonen alle eisers op een ruime afstand van de locatie van de antennemast. De dichtstbijzijnde woning (van eisers [eiser 7] en [eiser 8] ) bevindt zich op een afstand van 120 meter van de antennemast. De woningen van de overige eisers zijn op een afstand van circa 150 tot 300 meter gelegen. Verweerder betwijfelt of eisers gevolgen ondervinden van de antennemast. De commissie bezwaarschriften heeft aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over belanghebbendheid in milieuzaken. De Afdeling is bij uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, evenwel omgegaan en beoordeelt sindsdien op een andere - strengere - wijze of iemand belanghebbende is in een procedure tegen een omgevingsvergunning voor milieu. Voor de belanghebbendheid bij een omgevingsvergunning voor milieu moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene hinder van enige betekenis kan worden ondervonden. Verweerder meent dat eisers niet voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij, naar objectieve maatstaven gemeten, als gevolg van de verleende vergunning verminderd woongenot of hinder ondervinden. Naar verwachting zullen eisers geen zicht hebben op de antennemast, gezien de bebossing en de afstand tot de woningen. De ruimtelijke uitstraling van de antennemast zal bij de woningen beperkt zijn. De inbreuk op de natuur en het landschap zal niet zodanig zijn dat deze ter plaatse van de woningen van eisers zal worden gevoeld en ervaren. De gestelde gezondheidsrisico’s kunnen, wat hier ook van zij, geen rol spelen bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van vergunningverlening, en dus ook niet bij de ontvankelijkheidsvraag, aldus verweerder. Tot slot is van belang dat de locatie van de antennemast ligt in een niet openbaar toegankelijk gebied. De bouw en het gebruik van de antennemast is dan ook niet van betekenis voor de kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van eisers.

Naar het oordeel van de rechtbank is voor de vraag of eisers belanghebbende zijn bij de activiteit “bouwen” en “handelen in strijd met regels voor de ruimtelijke ordening”, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, allereerst het afstands- en zichtcriterium relevant. Het betreft immers een omgevingsvergunning voor de constructie van de antennemast; de verleende vergunning ziet niet op het gebruik van de op de mast te plaatsen antenneinstallatie(s) en de daaraan verbonden milieuaspecten in de vorm van elektromagnetische straling, nu daarop de Wabo niet van toepassing is. Omdat de antennemast 40 meter hoog is en 20 meter boven de omringende bomen zal uitsteken, ziet de rechtbank aanleiding om als relevante afstand 300 meter te hanteren. Niet in geschil is dat eisers allen wonen op een afstand van minder dan 300 meter van de antennemast. De antennemast en de daarop geplaatste antenne-installatie(s) zullen vanuit de woningen dan wel de tuinen van eisers zichtbaar zijn, mede in aanmerking genomen dat het betreffende bosgebied aan de noordzijde, waar een aantal eisers woonachtig is, begrensd wordt door open gebied. De bouw van de antennemast heeft derhalve enige ruimtelijke uitstraling bij de woningen van eisers.

De rechtbank overweegt voorts dat het doel van de antennemast is gelegen in de plaatsing en het gebruik van antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie, in ieder geval door KPN, maar mogelijk ook door T-Mobile. Het gebruik van die antenne-installaties heeft tot gevolg dat elektromagnetische straling wordt uitgezonden in alle richtingen rondom de antennemast. Die straling heeft binnen de door de rechtbank gehanteerde afstand van 300 meter een (in de meeteenheid V/m) meetbaar effect, zodat niet is uitgesloten dat sprake kan zijn van invloed op een gezond leefklimaat ter plaatse van de woningen. Daarom oordeelt de rechtbank dat door de straling van de antenne-installaties sprake is van hinder van enige betekenis, zodat eisers ook uit dien hoofde belanghebbend zijn bij het gebruik van de op de antennemast te plaatsen antennes.

Eisers zijn derhalve als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb aan te merken bij de activiteit “bouwen” en “handelen in strijd met regels voor de ruimtelijke ordening”.

Wat betreft het vellen van een houtopstand oordeelt de rechtbank als volgt. In de hier voorliggende zaken heeft verweerder eisers belanghebbend geacht. Onbetwist is echter dat eisers allen geen zicht hebben op de te kappen bomen, die zich in het midden van het bosgebied bevinden. Om die reden oordeelt de rechtbank thans dat eisers geen belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb zijn bij het kappen. Eisers hebben tegen het kappen overigens ook geen beroepsgronden gericht.

Verweerder had eisers niet-ontvankelijk moeten verklaren in hun bezwaar. Het beroep is derhalve gegrond. De rechtbank zal de beslissing op bezwaar vernietigen voor zover het betreft de activiteit vellen van een houtopstand en eisers alsnog niet-ontvankelijk verklaren in hun bezwaar. Daarbij zal tevens worden bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.

Procedurele beroepsgronden

Eisers II hebben aangevoerd dat verweerder de beslissing op bezwaar heeft gebaseerd op stukken die eisers pas na de hoorzitting van de Commissie van 29 april 2015 hebben ontvangen. Eisers zijn hierover niet gehoord en dus is er sprake van schending van artikel 7:9 van de Awb. In de beroepsfase is eisers II (onder meer na een desbetreffend WOB-verzoek) gebleken dat er nog meer stukken zijn die in de bezwaarfase niet aan eisers bekend waren, waaronder stukken van T-Mobile. De rechtbank overweegt dat eisers II met juistheid hebben gesteld dat pas in beroep alle (relevante) stukken aan het dossier zijn toegevoegd. In zoverre slaagt het betoog van eisers II. De rechtbank ziet evenwel aanleiding dit gebrek in de besluitvorming met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu het gaat om aanvullende documenten ter onderbouwing van de afwegingen die hebben plaatsgevonden omtrent de noodzaak tot plaatsing van de antennemast en eisers in beroep hierop hebben gereageerd. Aldus is geen sprake van processuele benadeling voor eisers II.

Eisers hebben aangevoerd dat zij niet tijdig zijn geïnformeerd over de vergunningprocedure. De rechtbank constateert dat de reguliere voorbereidingsprocedure is gevolgd bij het voorbereiden van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de omwonenden met die procedure onvoldoende gelegenheid is gegeven tot het geven van hun zienswijzen over het bouwplan. Daarbij komt dat uit het dossier voldoende blijkt dat de gebruikelijke wijze van informeren (publicatie op de gemeentepagina in de Wassenaarse krant) is gevolgd. Van een onzorgvuldige procedure is op dit punt dus geen sprake. Deze beroepsgrond van eisers slaagt daarom niet.

Eisers II hebben voorts aangevoerd dat de grondslag van de aanvraag in de loop van de procedure is verlaten, zodat reeds daarom het bestreden besluit moet worden vernietigd, de omgevingsvergunning moet worden herroepen en een nieuwe aanvraag moet worden ingediend. Deze beroepsgrond slaagt niet. Verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. De rechtbank is van oordeel dat dit ook is gebeurd. De door KPN ingediende aanvraag geeft inzicht in de situering, de afmetingen, de maatvoering en de materialen van de antennemast. Op de plattegrondtekeningen staat een kader waar de antennemast zat worden geplaatst (10 bij 10 m). De afstand tot het pad en het toegangshek staat ook op deze tekeningen, die zich in het dossier bevinden. Dat de aanvraag is ingediend door KPN terwijl ook T-Mobile in het kader van sitesharing antenne-installaties op de mast in gebruik wil nemen, maakt niet dat daarmee de grondslag van het in de aanvraag opgenomen bouwplan voor de antennemast verlaten is. De rechtbank overweegt in dat verband dat in de aanvraag (onder “1 – De bouwwerkzaamheden”) het mogelijke gebruik door meerdere providers al is opgenomen.

Toetsingskader

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk;

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo kan, voor zover hier van belang, de omgevingsvergunning, indien de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

1º met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden.

De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij hij beleidsvrijheid heeft. De rechtbank kan de door verweerder bij het afwegen van de betrokken belangen gemaakte keuzes slechts terughoudend toetsen. De rechtbank dient evenwel vol te toetsen of de belangenafweging op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en of deugdelijk is gemotiveerd waarom een bepaalde keuze is gemaakt.

Bestemmingsplan

Verweerder heeft in zijn verweerschrift erkend dat het bestreden besluit getoetst is aan een verkeerd bestemmingsplan. Ten tijde van de beslissing op bezwaar was namelijk een nieuw bestemmingsplan “Landelijk gebied 2015” in werking getreden. Volgens jurisprudentie van de Afdeling had bij het bestreden besluit ‘ex nunc’ getoetst moeten worden aan het nieuwe bestemmingsplan (de rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2935).

Dit betekent dat het bestreden besluit niet op een juiste grondslag rust. De beroepsgronden van eisers dat een onjuiste plantoets heeft plaatsgevonden, slagen derhalve. Dit gebrek kan echter naar het oordeel van de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd nu het college in zijn verweerschrift onbetwist heeft gesteld dat in het nieuwe bestemmingsplan materieel sprake is van eenzelfde toets als onder het oude bestemmingsplan. De toetsing aan het nieuwe bestemmingsplan heeft plaatsgevonden in het verweerschrift. De rechtbank is van oordeel dat hiermee het gebrek hersteld is. Niet is gesteld of aannemelijk geworden dat eisers hierdoor in hun belangen zijn geschaad.

Van toepassing is het bestemmingsplan “Landelijk gebied 2015” (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rusten op de gronden waar de antennemast is geprojecteerd de bestemmingen “Natuur”, “Waarde-Cultuurhistorie” en “Waarde-Archeologie”.

De voor “Natuur” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

het behoud, herstel of versterking van de aan deze gronden eigen zijnde natuurwaarden, landschappelijke en cultuurhistorische waarden;

de ontwikkeling van nieuwe natuurwaarden en landschappelijke waarden;

erf bij wonen;

extensieve dagrecreatie en verkeersvoorzieningen (niet zijnde parkeervoorzieningen) waaronder ontsluitingspaden, fiets-, voet- en ruiterpaden voor zover dit gebruik geen onevenredige afbreuk doet aan de bovengenoemde waarden;

de bij een agrarisch bouwperceel horende voorzieningen (erven, tuinen, toegangspaden), overige bouwwerken (mestbassins, kuilvoeropslag en hooitas) en bijgebouwen die horen bij een bedrijfs- centrum dat binnen de bestemming natuur ligt en voor zover aantoonbaar aanwezig ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan.

agrarisch medegebruik in het kader van het beheer van de natuurgebieden;

een terras en bijbehorende bouwwerken bij Raaphorst 6 (theepaviljoen);

de bij de bestemming behorende (overige) bouwwerken.

Voor zover van belang bevat de bestemming “natuur” een algemene binnenplanse afwijkingsmogelijkheid die is neergelegd in artikel 60.1 onder f van het bestemmingsplan. Dit is inhoudelijk dezelfde afwijkingsmogelijkheid als was opgenomen in artikel 56, eerste lid, onder d van het oude bestemmingsplan “Landelijk Gebied 2004, 3e ged. Herziening”. Die afwijkingsmogelijkheid luidt, voor zover relevant, als volgt:

“Indien niet op grond van een andere regel ontheffing kan worden verleend, zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van de desbetreffende regels in dit plan voor: (...) de bouw van overige bouwwerken ten dienste van de telecommunicatie, mits:

deze overige bouwwerken van geringe horizontale afmetingen zijn;

de bouwhoogte, bij vrijstaande bouwwerken, niet meer dan 40 m. bedraagt;

de locatie past binnen het gemeentelijk antennebeleid; en

burgemeester en wethouders toepassing hebben gegeven aan de procedure als omschreven in artikel 62 (Procedureregels) (...).”

Bij de toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 60.1 onder f van het bestemmingsplan moet worden gemotiveerd dat wordt voldaan aan de regels die zijn neergelegd in artikel 60.2 van het bestemmingsplan, met inachtneming van het bepaalde in artikel 62.4. Hieruit volgt, voor zover relevant, dat:

met de vergunning geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken (artikel 60.2.1);

de vergunning geen onevenredige afbreuk mag doen aan de doeleinden van de gebiedsbestemming(en) waarop de aanvraag betrekking heeft, geen onevenredige aantasting mag veroorzaken van cultuurhistorische en ecologische waarden en niet mag leiden tot een onevenredige verspreiding van gecultiveerde elementen over het gebied (artikel 60.2.2 onder a);

rekening dient te worden gehouden met de instandhouding c.q. het tot stand brengen van een, in stedenbouwkundig opzicht, samenhangend straat- en bebouwingsbeeld zoals omschreven in de toelichting van het bestemmingsplan (artikel 62.4.1);

rekening dient te worden gehouden met de instandhouding van de aan de gronden eigen zijnde cultuurhistorische waarden (artikel 62.4.2);

rekening dient te worden gehouden met de gebruiksmogelijkheden binnen andere bestemmingen, die door de vergunning niet mogen worden beperkt (artikel 62.4.8).

De bestemming “Waarde – Cultuurhistorie” is gericht op behoud, versterking en/of herstel van de aan deze gronden eigen zijnde cultuurhistorische waarden (artikel 53.1.1 van het bestemmingsplan).

Binnen deze gronden kunnen bouwwerken worden opgericht. Daarbij moet wel zijn voldaan aan de volgende voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 53.2.1:

de aanwezige cultuurhistorische waarden mogen niet onevenredig worden aangetast;

om de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een (overig) bouwwerk goed te kunnen beoordelen is een motivatie en een integrale belangenafweging nodig waarom dit verantwoord is in relatie tot de cultuurhistorische waarden die in het geding zijn;

het bevoegd gezag laat zich bij de beoordeling van het bepaalde in lid 53.2. 7, sub a en b adviseren door de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aangewezen deskundige.

De bestemming “Waarde - Archeologie 3” is gericht op de bescherming en het behoud van de op en/of in de gronden voorkomende en te verwachten archeologische waarden (artikel 51.1.1 van het bestemmingsplan). De antennemast is binnen deze bestemming in ieder geval toegestaan als deze een oppervlakte heeft van kleiner dan 100 m2 (artikel 51.2.1).

Indien verweerder een omgevingsvergunning wil verlenen voor een antennemast als de onderhavige, dient op grond van de planregels (artikel 60.1 onder f) de keuze van de locatie te passen binnen het gemeentelijk antennebeleid. Dit beleid is neergelegd in de Planologische beleidsregels ten behoeve van het plaatsen van antennemast, conform het raadsvoorstel no. 108 (ROOW) van 16 december 2002. Daarin staat voor zover relevant het volgende:

“Om de (ruimtelijke) belasting van de omgeving te beperken, wordt uitgegaan van het zoveel mogelijk gezamenlijk benutten van locaties (‘site-sharing’). Daarnaast geldt als algemeen uitgangspunt dat zoveel mogelijk aansluiting gezocht wordt bij bestaande gebouwde elementen zoals bebouwing, civieltechnische werken, wegontsluitingen en nutsvoorzieningen. Eén en ander uiteraard nadat de noodzaak voor plaatsing is aangetoond. (…)

De hierna beschreven soorten masten zijn gesteld in volgorde van voorkeur.

Lichtmasten:

Voorwaarde is dat voor een slanke vormgeving wordt gekozen en dat de bijbehorende apparatuur (zoals techniekkasten) op afdoende wijze wordt weggewerkt.

Op gebouwen:

- liefst in of tegen de gevel onopvallend weggewerkt

- op gebouwen, op een min of meer centrale plaats, waardoor de zichtbaarheid vanaf het maaiveld zoveel mogelijk beperkt wordt

- op nutsgebouwen

Vrijstaande masten:

In drie situaties zijn vrijstaande masten in de Wassenaarse context denkbaar;

a. in gesloten bosgebieden (…)

Ad a: Mogelijk, mits omvang van het bosperceel zodanig is, dat aan alle zijden een voldoende omzoming van de antennemast wordt bereikt, en voorzover geen afbreuk wordt gedaan aan cultuurhistorische, landschappelijke en/of ecologische waarden.”

Aan het Antennebeleid is een hardheidsclausule toegevoegd, die als volgt luidt:

“dat in het geval dat een bepaalde locatie niet valt binnen de regels van het beleid, maar voor een volledige dekking onontkoombaar is, de gemeente bereid is om, in de lijn van het beleid, in overleg met de aanvrager, tot een oplossing te komen.”

Strijd met het bestemmingsplan en het antennebeleid?

Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit samengenomen met het verweerschrift een juiste motivering van de omgevingsvergunning bevat. Verweerder heeft toegelicht dat het bestemmingsplan door middel van een binnenplanse vrijstelling de mogelijkheid biedt om in de gegeven situatie, na afweging van alle betrokken belangen, vergunning te verlenen. De omgevingsvergunning is met toepassing van die vrijstellingsbevoegdheid verleend. Verweerder stelt daartoe dat de ruimtelijke uitstraling van de antennemast, gezien de afstand tot de dichtstbijzijnde woningen, beperkt is. De inbreuk op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden is niet onevenredig en is noodzakelijk voor het bereiken van voldoende dekking voor mobiele telecommunicatie in Wassenaar. Dit is een gerechtvaardigd algemeen en publiek belang dat de beperkte inbreuk rechtvaardigt. Op grond van deze belangenafweging is met de plaatsing van een antennemast in dichtbebost gebied sprake van een goede ruimtelijke ordening. Het antennebeleid biedt door de daarin opgenomen hardheidsclausule ruimte voor vergunningverlening met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Verweerder is daarbij, onder toepassing van de hardheidsclausule, bevoegd om gemotiveerd af te wijken van het negatieve advies van de Commissie WCE. Nu het bos drie ha groot is en mitsdien een meer dan gemiddelde omvang heeft, de antennemast door ter plaatse aanwezige omhoog groeiende bomen en bosschages grotendeels aan het zicht wordt onttrokken en de gevolgen voor flora en fauna blijkens de quick scan beperkt zijn, heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten om in het belang van KPN en het publieke belang bij volledige dekking van het mobiele telefoonnetwerk toepassing te geven aan de hardheidsclausule.

Niet in geschil is, en de rechtbank stelt dat ook vast, dat de antennemast in strijd is met het bestemmingsplan.

Eisers I hebben gesteld dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid onverbindend is, omdat hiermee kan worden voorzien in bebouwing die niet past binnen de doeleindenomschrijving van de bestemming. Verweerder is van mening dat deze stelling haaks staat op het feit dat ook in het nieuwe bestemmingsplan een algemene afwijkingsbevoegdheid is opgenomen, waarmee nu juist wél bebouwing kan worden toegestaan die afwijkt van de bestemming. Deze bevoegdheid heeft ter discussie gestaan bij de vaststelling van het bestemmingsplan en is onherroepelijk. Van de planologische aanvaardbaarheid van de vrijstelling kan derhalve worden uitgegaan. Toepassing van de afwijkingsbevoegdheid leidt ook niet tot een feitelijk andere bestemming, omdat de aanwezige natuurwaarden door de antennemast niet worden aangetast, althans niet meer dan het geval zou zijn door het oprichten van bebouwing die binnen de bestemming is toegestaan. Verweerder volgt eisers niet in hun stelling dat de afwijkingsbevoegdheid niet aan objectieve grenzen is gebonden. De eis dat flexibiliteitsinstrumenten in een bestemmingsplan voldoende objectief begrensd zijn, betekent dat uit die begrenzing voldoende duidelijk wordt welke ontwikkelingen met het desbetreffende instrument kunnen worden toegestaan. Deze eis impliceert niet dat de begrenzing verweerder geen ruimte mag bieden voor een nadere afweging over de planologische toelaatbaarheid van die ontwikkelingen. Sterker nog, een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is juist bedoeld om een nader afwegingsmoment te bieden, en het gemeentebestuur kan met het oog op die afweging beleidsregels vaststellen. Dat is hier ook het geval. Dit is een andere situatie dan in de jurisprudentie over een dynamische verwijzing in een gebruiks- of bebouwingsregel, waarop de stelling van eisers I lijkt te zijn gebaseerd (zoals ook blijkt uit de uitspraak waarnaar verwezen wordt). De rechtbank volgt verweerder hierin. Deze beroepsgrond van eisers I slaagt derhalve niet.

De rechtbank volgt eisers I evenmin in hun stelling dat niet duidelijk is welk antennebeleid geldt, nu uit de stukken blijkt dat de gemeente Wassenaar, en ook verweerder, slechts één versie van het Antennebeleid kent. Dat dit beleid uit 2002 dateert, betekent evenmin dat het alleen al daarom zodanig verouderd is dat verweerder het niet zou moeten volgen.

Uitgangspunt van het antennebeleid is dat de noodzaak voor plaatsing moet zijn aangetoond. Eisers hebben in dat verband, kort samengevat, aangevoerd dat de noodzaak tot het plaatsen van een antennemast ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich evenwel op het standpunt kunnen stellen dat KPN en T-Mobile zonder een nieuwe antennemast in het betreffende gedeelte van Wassenaar onvoldoende dekking kunnen bieden. Verweerder, KPN en T-Mobile hebben daartoe de noodzaak van plaatsing van een antennemast voldoende met dekkingskaarten aangetoond. In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de noodzaak van het plaatsen van een antennemast in het zoekgebied niet aannemelijk heeft gemaakt. De stelling van eisers dat zij geen problemen ondervinden met hun mobiele en vaste telefoons levert geen grond op voor een ander oordeel, mede omdat daarbij sprake is van een momentopname en eisers hun stellingen niet met een deskundig advies hebben onderbouwd.

De rechtbank oordeelt, evenals de Commissie in zijn advies in de bezwaarfase, dat de vergunde antennemast in strijd is met het antennebeleid. Immers, het antennebeleid staat plaatsing van een vrijstaande antennemast slechts toe voor zover geen afbreuk wordt gedaan aan cultuurhistorische, landschappelijke en/of ecologische waarden. Uit de eigen stellingen van verweerder, waarbij de rechtbank uitgaat van de motivering van het bestreden besluit samengenomen met de nadere onderbouwing in het verweerschrift, blijkt reeds dat hieraan niet wordt voldaan. Er is immers ook volgens verweerder sprake van een inbreuk op landschappelijke en cultuurhistorische waarden, zij het dat deze inbreuk volgens verweerder beperkt is.

De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of verweerder een beroep kan doen op de aan het antennebeleid toegevoegde hardheidsclausule, zoals die hiervoor onder 6 is weergegeven. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dat kader alternatieve oplossingen onvoldoende heeft onderzocht en zijn beroep op de hardheidsclausule in het nu voorliggende geval onvoldoende heeft gemotiveerd en overweegt daartoe als volgt. Om een geslaagd beroep op de hardheidsclausule te kunnen doen, dient blijkens de tekst van die clausule (1) sprake te zijn van een geval waarin een bepaalde locatie van een antennemast voor een volledige dekking onontkoombaar is, in welk geval verweerder (2) in de lijn van het beleid, (3) in overleg met de aanvrager (4) tot een oplossing zal komen. De rechtbank is van oordeel dat met de onder 7.6 door de rechtbank aangenomen noodzaak weliswaar vast staat dat in het betreffende KPN-zoekgebied in Wassenaar een antennemast moet worden opgesteld om tot een betere dekking te komen; daarmee is evenwel nog niet aangetoond dat de in geding zijnde locatie als onontkoombaar heeft te gelden. Er zijn blijkens de stukken immers nog andere locaties in het zoekgebied voorhanden, zoals de ook door de Commissie genoemde mogelijkheid om een mast te plaatsen meer in de richting van de Rijksstraatweg. Daarbij komt dat verweerder blijkens de stukken geen, althans onvoldoende, invulling heeft gegeven aan het door de rechtbank onderscheiden tweede, derde en vierde aspect van de in de hardheidsclausule neergelegde voorwaarde om een geslaagd beroep op die clausule te kunnen doen, namelijk dat verweerder in overleg met, in dit geval, KPN, tot een oplossing komt die in de lijn van het antennebeleid ligt. Van overleg met KPN in en na de bezwaarfase is niet, dan wel onvoldoende gebleken, hetgeen onder meer volgt uit de opmerking van KPN in de brief van 21 maart 2017 dat een alternatieve locatie, te weten perceel Rust en Vreugdlaan gelegen nabij de Rijksstraatweg, haar niet bekend is, dit terwijl de rechtbank vaststelt dat deze locatie door de Commissie al in zijn advies van 23 juni 2015 (pag. 8) nadrukkelijk is genoemd. Dat T-Mobile ter zitting over die locatie heeft gezegd dat die minder geschikt is omdat op die plaats de gehele mast (en niet alleen het bovenste gedeelte) zichtbaar zal zijn, maakt nog niet dat daarmee de nu geprojecteerde locatie voor een volledige dekking onontkoombaar is. Daarbij komt nog dat de beslissing op bezwaar geen gewag maakt van toepassing van de hardheidsclausule; deze onderbouwing is eerst in het verweerschrift in beroep aan de vergunning ten grondslag gelegd. Ook in dat verband acht de rechtbank het onwaarschijnlijk dat in het kader van de toepassing van de hardheidsclausule overleg heeft plaatsgevonden om tot een oplossing te komen en dat uit dit overleg is gebleken dat de nu aangevraagde locatie onontkoombaar is. De keuze die verweerder in deze procedure heeft gemaakt, komt er naar het oordeel van de rechtbank eenvoudigweg op neer dat de door KPN aangevraagde en door verweerder verleende vergunning in bezwaar is gehandhaafd, waarna in beroep (en dus achteraf) de hardheidsclausule als motivering is gebruikt om die beslissing nader te onderbouwen. Deze oplossing is evenwel als zodanig niet in de hardheidsclausule voorzien. In zoverre slaagt deze beroepsgrond.

De rechtbank komt derhalve tot het oordeel dat aan het bestreden besluit een onderzoeksgebrek en een motiveringsgebrek kleven. De rechtbank ziet om proceseconomische redenen aanleiding tot toepassing van de zogeheten ‘bestuurlijke lus’ als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.

8. De rechtbank overweegt dat onder toepassing van de bestuurlijke lus verweerder in de gelegenheid wordt gesteld de in 7.6 en 7.7 geconstateerde gebreken te herstellen. Dit kan verweerder doen door in overleg met KPN alsnog nader te onderzoeken of er voor de antennemast als de onderhavige een andere locatie in het zoekgebied voorhanden is, in welk onderzoek in ieder geval de locatie op het perceel Rust en Vreugdlaan gelegen nabij de Rijksstraatweg (kruising Rust en Vreugdlaan met de Backershagenlaan) dient te worden betrokken, en door in het kader van de toepassing van de hardheidsclausule nader te motiveren dat plaatsing op de nu aangevraagde en vergunde locatie voor een volledige dekking van het KPN-netwerk onontkoombaar is en daarmee de oplossing vormt.

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op acht weken.

Als verweerder hiervan geen gebruik wil maken, dan dient verweerder dit zo spoedig mogelijk aan de rechtbank mee te delen. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers – gelet op artikel 8:51b van de Awb - in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.

9. De rechtbank neemt nu nog geen beslissing over de overige beroepsgronden. Zij wacht hiermee tot de einduitspraak op de beroepen.

Beslissing

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.