RECHTBANK DEN HAAG
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 mei 2022 in de zaak tussen
Stichting Het Oranje Kruis, uit Den Haag, eiseres
Als derde-partij neemt aan het geding deel Livis B.V. te Rotterdam (Livis)
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/6954
(gemachtigden: mr. E.Z. Fonville en mr. F.J. Webbink),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), verweerder
(gemachtigden: mr. J.R. Baas en mr. F.J.G. Schalekamp).
(gemachtigde: mr. M.F. van der Mersch).
Procesverloop
Op 11 juni 2020 heeft verweerder de Bekendmaking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 2 juni 2020, 2020-0000069308, tot wijziging van de Bekendmaking van 21 augustus 2017 in verband met de aanwijzing van geregistreerde certificaten voor de kinderopvang inzake het met goed gevolg afgesloten onderricht dat in elk geval het verlenen van eerste hulp aan kinderen omvat (Stcrt. 2017, 49283) vanwege een naamswijziging van een certificaat en de toevoeging van twee geregistreerde certificaten (Bekendmaking van 2 juni 2020) gepubliceerd in de Staatscourant.
In het besluit van 23 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de Bekendmaking van 2 juni 2020 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 5 april 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden, in aanwezigheid van [A] , [B] en [C] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Livis heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, in aanwezigheid van [D] .
Het bestreden besluit en standpunten van partijen
1. Met de Bekendmaking van 2 juni 2020 heeft verweerder de Bekendmaking van 21 augustus 2017 (Stcrt. 2017, 49283) gewijzigd. Aan de lijst met geregistreerde certificaten in Bijlage 1 is het certificaat ‘Eerste Hulp Bij Ongelukken onderwijs voor baby’s en kinderen van Livis’ toegevoegd. Hierdoor is dit certificaat van Livis aangewezen als geregistreerd certificaat als bedoeld in onder meer artikel 8, eerste lid, van de Regeling Wet kinderopvang.
2. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de Bekendmaking van 2 juni 2020.
3. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Bekendmaking van 2 juni 2020 een algemeen verbindend voorschrift is, waartegen geen bezwaar en beroep open staat.
4. Eiseres voert in beroep aan dat haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Zij is van mening dat de Bekendmaking van 2 juni 2020 een concretiserend besluit van algemene strekking is, waartegen wél bezwaar en beroep open staat. De aanwijzing van het door Livis verstrekte certificaat is volgens eiseres gericht op een concreet rechtsgevolg, namelijk dat Livis in het vervolg certificaten kan verstrekken waarmee kan worden aangetoond dat de houder ervan is gekwalificeerd voor het verlenen van eerste hulp aan kinderen, zoals bedoeld in artikel 4, vijfde lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang. De Bekendmaking van 2 juni 2020 bevat geen zelfstandige normstelling die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing leent. De aanwijzing van het certificaat van Livis is volgens eiseres te vergelijken met de erkenning van een garagebedrijf voor het uitvoeren van een APK, hetgeen ook een appellabel besluit is. Bovendien heeft de rechtbank Rotterdam het standpunt van eiseres reeds (impliciet) onderschreven.
5. Livis betoogt dat verweerder het bezwaar van eiseres terecht nietontvankelijk heeft verklaard. Volgens haar is de Bekendmaking van 2 juni 2020 een ministeriële regeling die zodanig verknoopt is met het Besluit kwaliteit kinderopvang en de Regeling wet kinderopvang dat deze hiervan niet los kan worden gezien. Livis verwijst in dit verband naar een aantal uitspraken die gaan over regelingen die volgens haar vergelijkbaar zijn met de aanwijzing van haar certificaat in de Bekendmaking van 2 juni 2020.
Beoordeling door de rechtbank
6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden, is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Bekendmaking van 2 juni 2020 een algemeen verbindend voorschrift is. De Awb kent geen definitiebepaling van het begrip algemeen verbindend voorschrift. In de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt een algemeen verbindend voorschrift omschreven als een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene, abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen.
Een algemeen verbindend voorschrift moet worden onderscheiden van een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen wél bezwaar en beroep open staat. Een concretiserend besluit van algemene strekking kent geen zelfstandige normstelling, maar concretiseert de toepasselijkheid van een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats of object.
Naar het oordeel van de rechtbank is de Bekendmaking van 2 juni 2020 geen algemeen verbindend voorschrift, maar een concretiserend besluit van algemene strekking. De Bekendmaking van 2 juni 2020 bevat immers geen zelfstandige normstelling, maar concretiseert de toepasselijkheid van de norm van artikel 4, vijfde lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang. Die norm houdt in dat gedurende de dagopvang te allen tijde ten minste één volwassene aanwezig is die gekwalificeerd is voor het verlenen van eerste hulp aan kinderen. In de Regeling wet kinderopvang zijn nadere regels gesteld aan deze kwalificatie. In artikel 8, eerste lid, van die regeling is bepaald dat door de minister bewijsstukken worden aangewezen in de vorm van geregistreerde certificaten waarmee kan worden aangetoond dat wordt voldaan aan de norm. In het tweede en derde lid van de regeling worden verschillende eisen gesteld waaraan moet worden voldaan voordat een certificaat als geregistreerd certificaat kan worden aangewezen. Met de Bekendmaking van 2 juni 2020 is een certificaat van Livis aangewezen als geregistreerd certificaat. Daarmee is geen nieuwe zelfstandige norm in het leven geroepen, maar is een concreet certificaat aangewezen waarmee aangetoond kan worden dat wordt voldaan aan de norm van artikel 4, vijfde lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang. De Bekendmaking van 2 juni 2020 is dus een besluit dat de toepasselijkheid van een algemeen verbindend voorschrift concretiseert naar object (het certificaat waarmee de kwalificatie kan worden aangetoond).
Anders dan Livis stelt, is de Bekendmaking van 2 juni 2020 niet zodanig verknoopt met de norm van artikel 4, vijfde lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang, dat deze hiervan niet los kan worden gezien. Deze regeling is niet vergelijkbaar met de regelingen die aan de orde zijn in de uitspraken waar Livis naar verwijst.
In de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013 stond bijvoorbeeld de verhouding tussen de Drank- en Horecawet (DHW) en de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank- en Horecawet (Regeling) centraal. In de DHW is bepaald in welke gevallen een DHW-vergunning wordt verleend en geweigerd en is bepaald dat een leidinggevende over voldoende kennis en inzicht over de sociale hygiëne dient te beschikken. In de DHW is ook bepaald dat dit met door de minister aan te wijzen bewijsstukken dient te worden aangetoond. De minister heeft een dergelijke aanwijzing gedaan door in de Regeling te bepalen dat een verklaring, afgegeven door de examencommissie van de Rvh, een zodanig bewijsstuk is. De Afdeling overweegt dat hierdoor de norm in het leven is geroepen dat iedere aanvrager van een DHW-vergunning ten bewijze van de vereiste kennis dient te beschikken over een verklaring die is afgegeven door de examencommissie van de Svh.
De aanwijzing van het certificaat van Livis in de Bekendmaking van 2 juni 2020 heeft niet een vergelijkbaar rechtsgevolg. Het certificaat van Livis is namelijk niet het enige aangewezen geregistreerde certificaat als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Regeling Wet kinderopvang. Door de aanwijzing van dit certificaat wordt (al dan niet gelezen in samenhang met het Besluit kwaliteit kinderopvang en de Regeling Wet kinderopvang) dus niet een norm in het leven geroepen dat gedurende de dagopvang te allen tijde iemand aanwezig moet zijn die in het bezit is van het certificaat van Livis. Van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften is dus geen sprake.
Voor zover Livis een beroep doet op het zogenoemde verknooptheidscriterium, geldt dat dit volgens de rechtspraak van de Afdeling slechts ziet op inwerkingtredings-, intrekkings- en goedkeuringsbesluiten van algemeen verbindende voorschriften en dat de Bekendmaking van 2 juni 2020 niet zo’n besluit is. De wijze waarop dit criterium werd toegepast in de door Livis aangehaalde (oudere) uitspraken van de Afdeling van 18 augustus 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA9945 en 17 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5358 is naar het oordeel van de rechtbank in zoverre achterhaald.
Verder bevat de Bekendmaking van 2 juni 2020 in het geheel geen algemene normen, zodat ook niet gezegd kan worden dat het onderdeel waarin het certificaat van Livis wordt aangewezen deelt in het normstellende karakter van de overige bepalingen van het besluit.
9. Door de Bekendmaking van 2 juni 2020 als algemeen verbindend voorschrift aan te merken, terwijl het een concretiserend besluit van algemene strekking is, heeft verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
10. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte nietontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat deze zaak tot nu toe alleen ging over de ontvankelijkheid van het bezwaar. Verweerder zal nu eerst inhoudelijk moeten beslissen op het bezwaar van eiseres.
De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor twaalf weken.
12. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen.
13. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 541,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.059,-.
Beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Abdolbaghai, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2022.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
Artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Besluit kwaliteit kinderopvang
Artikel 4
5 De houder draagt er zorg voor dat er gedurende de dagopvang te allen tijde ten minste één volwassene aanwezig is die gekwalificeerd is voor het verlenen van eerste hulp aan kinderen. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld aan deze kwalificatie.
Regeling wet kinderopvang
Artikel 8
1. Voor de toepassing van artikel 4, vijfde lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang worden door de minister bewijsstukken aangewezen in de vorm van geregistreerde certificaten inzake het met goed gevolg afgesloten onderricht dat in elk geval het verlenen van eerste hulp aan kinderen omvat.
2 Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid, vindt alleen plaats indien het certificaat slechts wordt afgegeven aan een persoon die ten minste beschikt over:
a. aantoonbare kennis van en inzicht in de voor het verlenen van eerste hulp relevante fysieke verschillen tussen zuigelingen, oudere kinderen en volwassenen;
b. aantoonbare kennis van en inzicht in het gedrag van kinderen, waaronder specifiek zuigelingen, bij ongeval en ziekte alsmede aantoonbare vaardigheid om daarop adequaat te reageren;
c. aantoonbare vaardigheid in het verlenen van eerste hulp aan kinderen, waaronder specifiek zuigelingen, bij veelvuldig voorkomende stoornissen in de vitale functies en plaatselijke letsels;
d. aantoonbare kennis van en inzicht in de gevaren die in het bijzonder kinderen, waaronder specifiek zuigelingen, bedreigen, en
e. aantoonbare kennis van en inzicht in de wijze waarop ongevallen bij kinderen, waaronder specifiek zuigelingen, kunnen worden voorkomen.
3 Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid, kan alleen plaatsvinden indien naast de criteria met betrekking tot het afgeven van het certificaat, genoemd in het tweede lid, tevens door de certificerende instantie ten minste aan het volgende is voldaan:
a. zij is onafhankelijk;
b. zij verzorgt zelf geen onderwijs met betrekking tot het te verlenen certificaat;
c. zij biedt zelf geen onderwijs aan met betrekking tot het te verlenen certificaat;
d. zij schrijft geen onderwijsmethode en onderwijsmateriaal voor met betrekking tot het te verlenen certificaat;
e. zij geeft zelf het certificaat af voor maximaal twee jaar;
f. zij ziet zelf toe op de kwaliteit van het voor het verkrijgen van het certificaat af te leggen examen, en
g. zij registreert zelf de behaalde certificaten en de geldigheidsduur in een register.