RECHTBANK DEN HAAG
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/1644
(gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
en
(gemachtigde: C.E.A. Engels, inspecteur van de Belastingdienst).
Procesverloop
Eiser heeft op 29 juni 2022 een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden (de Regeling). In het besluit van 11 juli 2022 (het primaire besluit) heeft de minister deze aanvraag afgewezen.
In het besluit van 27 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Namens de minister heeft diens gemachtigde een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft dit beroep en de beroepen met zaaknummers SGR 23/3387, SGR 23/3471 en SGR 23/4773 gezamenlijk op 6 februari 2024 op een zitting van de meervoudige kamer behandeld. De gemachtigde van eiser is verschenen. Namens de minister zijn diens gemachtigde verschenen alsmede mr. [naam 1], [naam 2] en mr. [naam 3], allen werkzaam bij de Belastingdienst.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser heeft van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2009 gevaren op een Rijnvaartschip met een Nederlandse eigenaar en exploitant, terwijl hij werkzaam was voor twee (opvolgende) Luxemburgse werkgevers.
2. Eiser was voor het jaar 2009 verzekerd en premieplichtig in Nederland. Eisers Luxemburgse werkgevers hebben in 2009 in Luxemburg premies afgedragen voor de Luxemburgse socialezekerheidswetgeving. Eiser heeft in 2009 dus dubbele premies betaald.
3. Eiser heeft vanwege de dubbele premiebetaling een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming op grond van de Regeling. De minister heeft eisers aanvraag afgewezen omdat de Regeling niet van toepassing is op de periode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2009.
Beroepsgronden
Eiser voert primair aan dat de minister ten onrechte niet aan het evenredigheidsbeginsel heeft getoetst. Eiser heeft over 2009 dubbele premies afgedragen, maar de Regeling voorziet niet in een tegemoetkoming over deze periode. De Regeling pakt daarom voor eiser onevenredig uit en hij wordt hiermee in een schrijnende situatie gebracht. Eisers belang als rijnvarende is zwaarwegend, zoals ook uitvoerig is besproken in de Tweede Kamer. De Regeling baseert zich op onduidelijkheden die er voor rijnvarenden en werkgevers waren op grond van de Rijnvarendenovereenkomst (Rvo) in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. In de voorganger van de Rvo, het Rijnvarendenverdrag, was er echter sprake van dezelfde onduidelijkheden als in de Rvo. Ook voor eiser geldt dat het niet lukt om de in Luxemburg betaalde premies terug te krijgen omdat zijn werkgevers in de tussentijd failliet zijn gegaan. Eiser doet in dat verband een beroep op exceptieve toetsing en verzoekt de rechtbank om de voorwaarde in de Regeling dat het moet gaan om de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 buiten toepassing te verklaren.
Eiser beroept zich verder op het vertrouwensbeginsel en verwijst naar de stukken van de Tweede Kamer waaruit volgt dat het vanaf het begin af aan ging om rijnvarenden die met dubbele heffingen premie volksverzekeringen werden geconfronteerd. Dat de tegemoetkoming nog nader diende te worden uitgewerkt en verdere afstemming behoefde, betekent niet dat eiser, die tot de groep rijnvarenden met dubbele heffingen behoort, niet op de uitlatingen van de Staatssecretaris van Financiën en de minister mocht vertrouwen, alleen omdat het om de periode 2009 gaat.
Verder is er volgens eiser sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat voor andere rijnvarenden in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 met de Regeling wel een oplossing is geboden, terwijl voor eiser – ondanks dat er sprake is van eenzelfde schrijnende situatie – geen oplossing wordt geboden.
Verweer
Namens de minister stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat de tegemoetkoming op grond van de Regeling beperkt is tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Volgens de gemachtigde volgt uit de toelichting bij de Regeling dat dit een bewuste keuze van de minister is geweest. Verder stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat aan de gemandateerde inspecteur van de Belastingdienst, gelet op artikel 7, onder b, van de Regeling, geen discretionaire bevoegdheid toekomt, zodat de inspecteur niet kan afwijken van de voorwaarden die zijn gesteld in de Regeling en ook niet aan het evenredigheidsbeginsel kan toetsen.
Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel wijst de gemachtigde op de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 8 februari 2021 waarin staat vermeld dat het gaat om “een specifieke groep rijnvarenden”, maar waarin niet wordt aangegeven wie tot die groep behoort en verder wordt er aangegeven dat de unilaterale maatregel nog nadere uitwerking en verdere afstemming behoeft. Volgens de gemachtigde zijn daarmee geen concrete toezeggingen gedaan waaraan eiser het vertrouwen kon ontlenen dat hij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming.
Verder stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat in 2009 de Rvo nog niet bestond en de Regeling is ingevoerd omdat er in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 sprake kon zijn van twijfel over de geldende regels rondom de procedurele aspecten van de Rvo.
Wet- en regelgeving
6. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan onderdeel uitmaakt.
Beoordeling door de rechtbank
Tussen partijen is niet in geschil dat eisers aanvraag betrekking heeft op een jaar dat buiten de relevante periode (1 mei 2010 tot en met 31 december 2015) van de Regeling valt.
Eisers beroepsgronden komen erop neer dat hij verzoekt om de artikelen 2 en 7, aanhef en onder b, van de Regeling buiten toepassing te laten, waardoor de toekenning van een tegemoetkoming in dit geval niet langer beperkt is tot de relevante periode.
De rechtbank ziet zich daarom geplaatst voor de vraag of de in de Regeling neergelegde relevante periode in de situatie van eiser in strijd komt met het doel van de Regeling en zo ja, of er grond bestaat om de in de Regeling opgenomen relevante periode in dit geval buiten toepassing te laten dan wel daaraan bij wijze van maatwerk een andere invulling te geven.
De rechtbank kan in een zaak als de onderhavige een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, zoals de Regeling, buiten toepassing laten indien de uitkomst van die toepassing in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. Dit is de zogenoemde exceptieve toetsing. De rechtbank ziet daartoe echter geen aanleiding en overweegt in dat verband als volgt.
De Regeling is, zo blijkt uit de daarbij behorende Toelichting, een unilaterale, onverplichte tussenoplossing in de vorm van een tegemoetkoming door de Staat aan een specifieke groep rijnvarenden voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. De Regeling is onderdeel van een door de Tweede Kamer in een motie verzochte oplossing voor de zogenoemde rijnvarendenproblematiek. De specifieke groep bestaat uit rijnvarenden die ten onrechte via hun werkgevers in een andere rijnoeverstaat premies hebben afgedragen maar in Nederland premies moeten afdragen omdat Nederland op basis van de directe toepassing van de Rijnvarendenovereenkomst de aangewezen lidstaat is. Het doel van de Regeling is, aldus de Toelichting, om voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 de specifieke groep rijnvarenden zo veel als mogelijk in dezelfde socialezekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden staan indien hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het loon zouden hebben ingehouden.
De Regeling vindt zijn grondslag in artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies. Die wet geeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de bevoegdheid om spoedeisende tijdelijke verstrekkingen toe te kennen. Het spoedeisende karakter komt tot uitdrukking in de wens van de Tweede Kamer om een oplossing te vinden voor deze groep. De Regeling, zo blijkt al uit de benaming, heeft een tijdelijk karakter. Het gaat om een maatregel die in het leven is geroepen voor een afgebakende groep rijnvarenden en ziet op een reeds enige tijd geleden gelegen periode. Als gevolg daarvan is volstaan met een tijdelijke regeling, die inmiddels is vervallen.
De rechtbank overweegt dat de minister bij de totstandkoming van een besluit van algemene strekking zoals de Regeling veel beslissingsruimte heeft. De Regeling heeft een spoedeisend karakter, is tijdelijk, unilateraal en onverplicht, en regelt een tegemoetkoming voor een specifieke groep rijnvarenden voor een specifieke periode. Dit alles betekent dat de rechtbank de Regeling terughoudend moet toetsen.
De minister heeft bewust gekozen voor de specifieke periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Met de brief van 8 februari 2021 heeft de minister de Voorzitter van de Tweede Kamer als volgt ingelicht over de unilaterale oplossing die hij voor ogen heeft:
“De oplossing houdt in dat Nederland vooruitlopend op een bilaterale afspraak met Luxemburg een specifieke groep rijnvarenden unilateraal tegemoetkomt, voor het deel waarvoor dat nog niet is gebeurd, met een bedrag ter hoogte van de door hen betaalde – dat wil zeggen op het salaris ingehouden – Luxemburgse premies in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015.”
Uit de Toelichting op de Regeling blijkt hetzelfde:
“Het gaat overigens nadrukkelijk om de situaties vanaf 1 mei 2010 omdat tot die tijd al jarenlang het Rijnvarendenverdrag gold en over de werking daarvan geen onduidelijkheid kon bestaan.”
Tenslotte heeft de Regeling een spoedeisend karakter en gaat het om een tussenoplossing, zoals blijkt uit hetgeen de minister heeft toegelicht over de grondslag ervan:
“Het spoedeisende karakter komt tot uitdrukking in de wens van de Tweede Kamer om een oplossing te vinden voor deze groep vooruitlopend op de uitkomsten van overleg met Luxemburg over een bilaterale oplossing”.
De rechtbank vindt het niet onredelijk dat in de Regeling een tegemoetkoming voor een beperkte periode is vastgelegd. Weliswaar betekent dit dat voor het jaar 2009 geen tegemoetkoming kan worden toegekend, maar de minister heeft dat onderkend en onderbouwd als hiervoor onder 7.8.1 tot en met 7.8.3 weergegeven. De rechtbank kent doorslaggevende betekenis toe aan de uitdrukkelijke bedoeling van de minister, het onverplichte karakter van de Regeling die is bedoeld als tijdelijke tussenoplossing en de in dat verband dwingend vastgestelde toekenningsvoorwaarden, die de in dezen slechts terughoudende toets kunnen doorstaan.
Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de minister een andere periode had moeten kiezen, is de rechtbank op grond van het voorgaande dan ook van oordeel dat de vastgestelde periode niet in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank acht het vasthouden aan die periode in het geval van eiser evenmin onevenredig. Immers, de minister heeft daarvoor als onderbouwing gegeven dat over de jaren vóór 1 mei 2010 over de werking van het Rijnvarendenverdrag geen onduidelijkheid kon bestaan.
De rechtbank wijst daarbij nog op het volgende. Eiser heeft gesteld dat de toepassing van de Regeling in zijn geval onevenredig uitpakt omdat dit hem in een schrijnende situatie brengt. Eiser heeft zich in dat verband echter slechts beroepen op de algemene behandeling van de rijnvarendenproblematiek in de Tweede Kamer. Eiser heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat hij in zijn concrete situatie in een schrijnende positie verkeert. Eiser heeft evenmin aangetoond dat hij zijn Luxemburgse werkgevers heeft aangesproken op de onverplichte inhouding van premies, terwijl hij evenmin stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij bij de Luxemburgse overheid de onverschuldigd betaalde premies heeft teruggevraagd en dat zijn verzoek is afgewezen. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister er voorts onweersproken op gewezen dat de Luxemburgse werkgevers die eiser in 2009 had niet eerder dan op 9 september 2014 (Christa Intershipping Sarl) en op 27 mei 2015 (Fienna S.A.) failliet zijn verklaard, zodat eiser, ook nadat hem in de loop van 2013 duidelijk werd dat hij in Nederland premieplichtig was, voldoende tijd had om in Luxemburg premierestitutie over 2009 aan te vragen.
Alhoewel de Regeling in dit geval voor eiser negatief uitpakt, ziet de rechtbank, zoals hiervoor overwogen, geen aanleiding de uitdrukkelijke keuzes van de minister terzijde te stellen. De Regeling noch de Kaderwet SZW-subsidies bevatten voorts een hardheidsclausule en bieden de minister en de Belastingdienst dan ook geen ruimte voor een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (stap 3).
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser geenszins aannemelijk gemaakt dat van de zijde van de minister uitlatingen zijn gedaan als bedoeld in stap 1. De omstandigheid dat in de Tweede Kamer is gesproken over de rijnvarendenproblematiek en eiser - naar hij stelt - onder diezelfde groep valt, maakt niet dat de minister een uitlating zou hebben gedaan waaruit eiser redelijkerwijs mocht afleiden dat hij ook in zijn concrete situatie recht zou hebben op een tegemoetkoming op grond van de Regeling. De rechtbank leest in de onder 7.8.1 geciteerde brief ook niet dat de minister tijdens de Kamerbehandeling voor de concrete situatie waarin eiser verkeert over het jaar 2009 toezeggingen zou hebben gedaan over het recht op een tegemoetkoming. De rechtbank acht derhalve de weigering om een tegemoetkoming toe te kennen in het geval van eiser niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.
9. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de gemachtigde van de minister ter zitting toegelicht dat geen sprake is van gelijke gevallen, alleen al omdat in 2009 de Rvo nog niet bestond en de Regeling is ingevoerd omdat er in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 sprake kon zijn van twijfel over de geldende regels rondom de procedurele aspecten van de Rvo. De rechtbank volgt dit standpunt en acht de weigering van de minister om een tegemoetkoming toe te kennen in het geval van eiser daarom evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. C.G. Meeder en mr. D.M. Drok, leden, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2024.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Artikel 1, lid 1, aanhef en onder h, van de Regeling omschrijft de relevante periode als 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015.
In artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies staat, voor zover in deze zaak relevant, dat bij regeling van de minister terzake van de verstrekking van subsidie regels kunnen worden gesteld met betrekking tot:
Artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies bepaalt dat deze wet, met uitzondering van artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing is op spoedeisende, tijdelijke verstrekking door de minister van aanspraken op financiële middelen, niet zijnde subsidies, behoudens indien die aanspraak wordt verstrekt krachtens een andere wet.
Uit de aanhef van de Regeling volgt dat de Regeling een besluit is op grond van de artikelen 3, eerste lid, en 9 van de Kaderwet SZW-subsidies.
Artikel 2 van de Regeling bepaalt dat de rijnvarende recht heeft op een tegemoetkoming indien:
Uit artikel 5, eerste lid, van de Regeling volgt dat de minister op aanvraag van de rijnvarende vaststelt of recht op de tegemoetkoming bestaat.
Artikel 7, aanhef en onder b, van de Regeling bepaalt dat de aanvraag als bedoeld in artikel 5 wordt afgewezen indien de aanvraag niet voldoet aan de in de Regeling gestelde eisen.