I. Onderscheid naar afkomst, nationale of etnische afstamming
Standpunten van partijen en opmerking vooraf
In het onderhavige geschil maakt verweerder een onderscheid tussen onderdanen van landen die zijn vrijgesteld van de verplichting om in het kader van gezinshereniging voorafgaand succesvol een inburgeringsexamen te behalen en onderdanen van landen die niet zijn vrijgesteld. Verweerder stelt dat dit onderscheid enkel gebaseerd is op de nationaliteit van onderdanen. Eiseres stelt dat er feitelijk (ook) sprake is van onderscheid op grond van ras en etniciteit.
Deze uitspraak gaat niet over het doel van de Nederlandse overheid tot betere integratie in Nederland van derdelanders. Dat is niet in geschil en is naar het oordeel van de rechtbank ook volstrekt legitiem. Deze uitspraak gaat over het door verweerder gemaakte onderscheid tussen groepen mensen in het bereiken van dat doel.
Terminologie
Uit artikel 1, eerste lid, van het IVUR volgt dat het juridische begrip ‘rassendiscriminatie’ een verzamelterm is voor verboden onderscheid op grond van ras, huidskleur, afkomst, nationale en etnische afstamming. Deze termen moeten ruim worden opgevat nu het IVUR ten doel heeft alle vormen van rassendiscriminatie uit te bannen. Uit de rechtspraak van het EHRM en het Hof volgt dat de term etniciteit (etnische afstamming) verwijst naar sociale of maatschappelijke groepen die gekenmerkt worden door met name een gemeenschappelijke nationaliteit, stam, religie, taal, culturele en traditionele afkomst en achtergrond, en gemeenschappelijke levensomstandigheden. Volgens het Internationaal Gerechtshof duidt de term nationale afstamming op land van herkomst. Het College voor de Rechten van de Mens ziet nationale afstamming als het hebben van een binding met een nationale staat, bijvoorbeeld omdat de persoon in kwestie daar is geboren of opgegroeid, of omdat diens (voor)ouders in die nationale staat zijn geboren of opgegroeid.
De rechtbank sluit zich in het hiernavolgende aan bij de termen uit het IVUR en volgt daarbij de hierboven weergegeven nadere uitleg van de begrippen nationale en etnische afstamming.
Het begrip nationaliteit betreft, anders dan de discriminatiegronden uit artikel 1, eerste lid, van het IVUR, een duidelijk afgebakend juridisch begrip. Het gaat enkel over staatsburgerschap, over de juridische band tussen een staat en (een deel van) haar inwoners.
A-landen en B-landen
8. Verweerders standpunt is dat bij de beantwoording van de vraag welke onderdanen vrijgesteld worden van het inburgeringsvereiste, enkel onderscheid is gemaakt op grond van nationaliteit. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wet inburgering in het buitenland. Daarin staat:
“Onderdanen van een beperkt aantal ontwikkelde en westers(-georiënteerd)e derdelanden als Australië, Canada, Japan, Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten en Zwitserland zijn eveneens vrijgesteld van het mvv-vereiste [en in het verlengde daarvan het inburgeringvereiste. Toevoeging rechtbank], aangezien zij afkomstig zijn uit landen die in sociaal-economisch, maatschappelijk en politiek opzicht vergelijkbaar zijn met die van de Europese landen en mede om die reden niet leiden tot ongewenste en ongebreidelde migratiestromen naar Nederland en wezenlijke problemen bij de integratie in de Nederlandse samenleving.”
Uit de door verweerder gegeven motivering leidt de rechtbank het volgende af.
Er zijn volgens verweerder “ontwikkelde" en “westerse” dan wel “westers-georiënteerde” landen, met een soortgelijke sociaal-economische, maatschappelijke en politieke situatie als Europese landen. Het gaat in het bijzonder om:
Australië;
Canada;
Japan;
Monaco;
Nieuw-Zeeland;
Vaticaanstad;
Verenigd Koninkrijk van Groot Brittannië en Noord-Ierland;
Verenigde Staten;
Zuid-Korea;
Zwitserland.
De rechtbank zal, omwille van de overzichtelijkheid, deze landen hierna aanduiden als de A-landen.
Er zijn landen die niet soortgelijk zijn aan Europese landen. De rechtbank zal deze landen hierna aanduiden als de B-landen.
Van onderdanen afkomstig uit A-landen valt geen ongewenste en ongebreidelde instroom én geen wezenlijke problemen met integratie te verwachten. Van onderdanen afkomstig uit B-landen wel.
De rechtbank stelt ten aanzien van deze motivering voorts het volgende vast.
De A-landen
In de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland staat niet wat onder “ontwikkeld”, “westers” of “westers-georiënteerd” moet worden verstaan. Terwijl het onderscheid in essentie daar wel op is gebaseerd. De rechtbank merkt daarbij op dat de term “westers” en “niet-westers” inmiddels ook is verlaten in verband met de onbruikbaarheid daarvan. De rechtbank stelt daarnaast vast dat niet wordt uitgelegd wat onder de factoren sociaal-economisch, maatschappelijk en politiek moet worden verstaan. Evenmin wordt uitgelegd op grond waarvan deze factoren als Europese landen bindend kunnen worden gezien én op grond waarvan landen die als A-land zijn aangemerkt vervolgens als soortgelijk kunnen worden gezien aan Europese landen.
De B-landen
In de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland is voorts niet te achterhalen waarom landen die als B-land zijn aangemerkt niet lijken op Europese landen, als ook wat de B-landen onderling zou binden om elkaar in deze categorie te treffen.
Wezenlijke problemen met integratie met onderdanen afkomstig uit B-landen
9.2.3.1. In de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland wordt gewezen op wezenlijke problemen met integratie van onderdanen afkomstig uit B-landen, ter rechtvaardiging van het onderscheid met onderdanen van de landen op de A-lijst. Daarbij wordt verwezen naar diverse Kamerstukken en rapporten. De rechtbank stelt vast dat deze Kamerstukken en rapporten een niet eenduidig beeld laten zien wat betreft de integratie van migranten. Ter illustratie moge de Kabinetsreactie op het rapport “Bruggen Bouwen” van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (commissie Blok) dienen. Het kabinet geeft aan de hoofdconclusie van dit rapport dat “de integratie van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk is geslaagd” weliswaar te onderschrijven, maar geeft vervolgens aan “dat van andere grote groepen allochtonen moet worden geconcludeerd dat hun integratie nog niet geheel of geheel niet is geslaagd en dus mislukt is.” Ook wordt in de Kabinetsreactie verwezen naar “een jaarlijkse stroom aan wetenschappelijke informatie over de ontwikkeling van de positie van etnische minderheden en over de migratie”, waarna wordt gesteld dat deze informatie ”de actuele beeldvorming over etnische minderheden en hun integratie nuanceert, maar het bestaan van grote maatschappelijke achterstand en sociale en culturele scheidslijnen niet tegenspreekt.” In de verdere parlementaire behandeling van het wetsvoorstel heeft de rechtbank evenmin een eenduidige, wetenschappelijke onderbouwing kunnen vinden van de in de MvT geschetste wezenlijke integratieproblemen met onderdanen uit de B-landen afgezet tegen een geslaagde integratie van onderdanen uit de A-landen. Zo wordt in de Nota naar aanleiding van het eindverslag bijvoorbeeld opgemerkt dat er een divers beeld is wat betreft ‘nieuwe etnische migrantengroepen’ uit Afghanistan, Irak, Iran, Somalië en voormalig Joegoslavië, zowel qua opleidingsniveau als inter-etnische contacten en deelname aan de arbeidsmarkt.
9.2.3.2. De rechtbank stelt voorts vast dat in de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland vooral wordt ingegaan op migranten met een Marokkaanse of Turkse achtergrond. Over migranten uit Peru, Angola, Mongolië en Jemen – om maar een paar landen uit de B-landenlijst te noemen – is niets te vinden, ook niet in de Kamerstukken en rapporten waar in de MvT naar wordt verwezen. Toch geldt de conclusie van ‘wezenlijke problemen met integratie’ voor alle B landen, dus ook voor mensen uit deze bij wijze van voorbeeld genoemde landen.
Onderscheid op grond van afkomst, nationale - of etnische afstamming
10. Het door verweerder gekozen onderscheid tussen A- en B-landen komt aldus niet verder dan onduidelijke aannames, negatieve stereotyperingen en/of niet concludent onderbouwde stellingen over onderdanen afkomstig uit “westerse” of “westers-georiënteerde” landen die geen ongewenste en ongebreidelde migratiestromen naar Nederland en integratieproblemen veroorzaken en onderdanen afkomstig uit “niet-westerse” of “niet-westers-georiënteerde” landen die wel ongewenste en ongebreidelde migratiestromen naar Nederland en wezenlijke integratieproblemen veroorzaken.
11. De rechtbank is van oordeel dat nationaliteit in de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland aldus niet wordt gebruikt als vorm van staatsburgerschap, maar wordt gekoppeld aan veronderstelde kenmerken en gedrag van een groep mensen met eenzelfde herkomst, afgeleid uit nationaliteit. Nationaliteit is daarmee gebruikt als indicator van een groepsidentiteit, en aldus wordt er in werkelijkheid een onderscheid gemaakt op grond van afkomst, nationale of etnische afstamming.
Voorbeelden
Het door verweerder gekozen onderscheid verschilt in de kern niet van een restaurant waar iedereen die zich netjes gedraagt welkom is, maar waar op grond van niet onderbouwde aannames en negatieve stereotyperingen een deurbeleid wordt gehanteerd dat onderdanen van een aantal specifieke landen eerst moeten laten zien dat ze zich netjes kunnen gedragen, terwijl de rest gewoon kan doorlopen.
Dat nationaliteit niet het werkelijke onderscheidende criterium is, wordt ook duidelijk wanneer er sprake is van onderlinge migratie tussen onderdanen van A- en B-landen. Een in Japan geboren en getogen accountant met de Ghanese nationaliteit zal een inburgeringsexamen moeten doen voordat zij in het kader van gezinsvorming naar Nederland kan komen. Haar Japanse buurvrouw en collega hoeft dit echter niet. Beide vrouwen wonen en werken in een A-land, waarvan de overheid zegt dat daardoor geen problemen met integratie te verwachten zijn. Toch zal de vrouw met de Ghanese nationaliteit een inburgeringsexamen moeten doen. Niet vanwege haar nationaliteit – de nationaliteit zegt immers niets over het land waar zij is geboren en getogen – maar omdat haar afstamming in Ghana ligt. Het werkelijke onderscheid tussen deze buren is dus waar iemand oorspronkelijk vandaan komt.
Ongebreidelde migratiestromen en wezenlijke integratieproblemen
13. Het werkelijke onderscheid is ook uitdrukkelijk door de wetgever bedoeld. In de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland staat namelijk dat van onderdanen afkomstig uit A-landen geen ongewenste en ongebreidelde migratiestromen en wezenlijke integratieproblemen te verwachten zijn. Met andere woorden, van onderdanen afkomstig uit de B-landen wel, hetgeen iets negatiefs is en met een inburgeringsexamen moet worden voorkomen.
Conclusie: onderscheid op grond van afkomst, nationale- en etnische afstamming
14. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het aldus om een bewust en dermate grofmazig gehanteerd onderscheid tussen [a] onderdanen van A-landen, waarbij ook opvalt dat het overgrote deel van de A-landen een bevolking heeft met een witte huidskleur, en [b] onderdanen van B-landen – de rest van de wereld – dat het door verweerder gebruikte onderscheidend criterium naar nationaliteit in werkelijkheid een onderscheid is op afkomst, nationale en etnische afstamming.
15. Gelet op artikel 2, eerste lid, onder a, van het IVUR, artikel 14 van het EVRM, artikel 1, eerste lid van het 12e Protocol bij het EVRM, artikel 21, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de vaste rechtspraak van het EHRM is een dergelijk onderscheid nimmer gerechtvaardigd. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt en het bestreden besluit wordt reeds om die reden vernietigd.
II. Onderscheid naar nationaliteit
16. Ook indien, zoals verweerder heeft betoogd, het onderscheid tussen A- en B-landen louter zou zijn terug te voeren op nationaliteit, dan is er naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van een objectieve en redelijke rechtvaardiging.
17. Op grond van vaste jurisprudentie moeten voor een onderscheid naar nationaliteit ‘very weighty reasons’ worden aangedragen. Met andere woorden de ongelijke behandeling moet strikt noodzakelijk zijn om het gestelde doel te kunnen verwezenlijken. Verweerder meent dat uitgaande van een zekere margin of appreciation, van deze ‘very weighty reasons’ sprake is.
Redelijke en objectieve rechtvaardiging
Zoals hiervoor is overwogen, zijn in de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland, noch tijdens de verdere parlementaire behandeling, objectieve gegevens verstrekt die het gekozen onderscheid tussen A- en B-landen als gevolg van gestelde integratieproblematiek voldoende onderbouwen. Verweerder heeft desgevraagd ter zitting die onderbouwing evenmin kunnen geven. Reeds daarom kan niet van een objectieve rechtvaardiging worden gesproken.
Voorts kan de in de MvT, en verdere parlementaire behandeling, gemaakte koppeling van het inburgeringsvereiste aan het mvv-vereiste evenmin als rechtvaardiging worden gezien. Deze koppeling is immers een politieke keuze vanuit het bestaande onderscheid tussen mvv-plichtige landen en niet-mvv-plichtige landen. Als strikte noodzaak voor het gemaakte onderscheid om de integratie te bevorderen, kan deze koppeling niet worden gezien. En de tijdens de parlementaire behandeling geuite zorg dat het hanteren van een inburgeringstoets voor onderdanen van A-landen schadelijk is voor de buitenlandse en economische betrekkingen met die landen, kan tot slot evenmin als een strikte noodzaak voor het gemaakte onderscheid worden gezien.
Legitiem doel
19. Zoals hierboven in 10 overwogen, is het door verweerder gemaakte onderscheid tussen A- en B-landen niet gebaseerd is op wetenschappelijke onderbouwing, maar op onduidelijke aannames, negatieve stereotyperingen en/of niet concludent onderbouwde stellingen over onderdanen afkomstig uit “westerse” of “westers-georiënteerde” landen die geen ongewenste en ongebreidelde migratiestromen naar Nederland en integratieproblemen veroorzaken en onderdanen afkomstig uit “niet-westerse” of “niet-westers-georiënteerde” landen die wel ongewenste en ongebreidelde migratiestromen naar Nederland en wezenlijke integratieproblemen veroorzaken. Het doel van het inburgeringsexamen is dus niet enkel gelegen in het bevorderen van de integratie van onderdanen uit de B-landen, maar ook om ongewenste en ongebreidelde migratiestromen uit die landen tegen te gaan. Het inburgeringsexamen wordt in dat licht ook bewust gezien als selectiemechanisme. Tijdens de parlementaire behandeling van de wet heeft toenmalig minister Verdonk dit nog eens beaamd. Het inburgeringsvereiste was “niet primair gericht op beperking van de (gezins)migratie naar Nederland” maar dat was wel “een belangrijk effect dat redelijkerwijs te voorzien is en dat gelet op het belang van inburgering ook aanvaardbaar is”. Inperking van ongewenste migratiestromen kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een legitiem doel met betrekking tot het gehanteerde onderscheid ten behoeve van een betere inburgering worden gezien.
Proportionaliteit
20. Ten aanzien van de proportionaliteit overweegt de rechtbank als volgt. Ook hier geldt dat verweerder niet heeft onderbouwd waaruit blijkt dat onderdanen van A-landen makkelijk in de Nederlandse samenleving integreren dan wel waaruit blijkt dat onderdanen van B-landen wezenlijke problemen bij het integreren ondervinden. Reeds daardoor kan niet worden gezegd dat het inburgeringsexamen een geschikt en noodzakelijk middel is om het doel, bevorderen van de integratie, te verwezenlijken. Aan de eis van proportionaliteit is dus ook niet voldaan.
Subsidiariteit
21. Tot slot is ook niet gebleken dat er geen minder verstrekkende alternatieven zijn dan het gekozen onderscheid en middel om de integratie van onderdanen uit B-landen te bevorderen.
Conclusie: een verboden onderscheid op grond van nationaliteit
22. Gelet op wat hiervoor is overwogen, concludeert de rechtbank dat niet gebleken is van ‘very weighty reasons’ die het onderscheid op grond van nationaliteit kunnen dragen. Dit betekent dat deze beroepsgrond van eiseres eveneens slaagt.
23. Voorts merkt de rechtbank nog op dat het CERD het door verweerder gekozen onderscheid op nationaliteit bij gezinshereniging- of vorming niet lijkt toe te staan. In een zaak tegen Israël oordeelde het CERD als volgt:
“states must ensure that restrictions on family reunification are strictly necessary and limited in scope, and are not applied on the basis of nationality, residency or membership of a particular community.”
III. Gezinsherenigingsrichtlijn
24. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat het inburgeringsvereiste in strijd is met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Volgens haar blijkt uit de MvT bij de Wet inburgering buitenland dat het inburgeringsexamen als selectiecriterium wordt gebruikt. Eiseres wijst in dit kader ook op het arrest van het Hof in de zaak K. en A. waaruit volgt dat het stellen van integratievoorwaarden gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken.
25. In het arrest K. en A. heeft het Hof onder meer overwogen dat de integratievoorwaarden van artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet tot doel mogen hebben personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging zullen kunnen uitoefenen, maar mogen de voorwaarden slechts dienen om integratie in de lidstaten te vergemakkelijken.
26. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende gebleken dat het inburgeringsvereiste een selectiemechanisme is. Als eerder overwogen in deze uitspraak blijkt uit de MvT bij de Wet inburgering in het buitenland dat dit het geval is. Op pagina 19 van deze MvT wordt vervolgens ter rechtvaardiging van de vrijstelling van A-landen gesteld dat vanuit die landen geen ongewenste en ongebreidelde migratiestromen en wezenlijke integratieproblemen te verwachten zijn. Zoals hierboven reeds weergegeven, heeft toenmalig minister Verdonk bevestigd dat een belangrijk neveneffect is dat migratie uit B-landen beperkt wordt. Nu het inburgeringsvereiste dus tevens een selectiemechanisme is, slaagt deze beroepsgrond van eiseres ook.
IV. Ontbreken toestemmingsverklaring andere ouder
27. Verweerder heeft in het bestreden besluit aan eiseres tegengeworpen dat toestemmingsverklaringen van [naam 7] ontbreken. Hij staat als vader op de geboorteaktes van haar nog minderjarige kinderen [naam eiser 2] en [naam eiser 3] . Volgens verweerder kan gelet hierop gezag van de vader over deze kinderen niet worden uitgesloten. Eiseres zal alsnog toestemmingsverklaringen moeten overleggen, dan wel een ‘custody order’ waaruit eenhoofdig gezag van eiseres blijkt.
28. Volgens eiseres bestaat er geen rechtsgrond om een mvv-aanvraag af te wijzen vanwege het ontbreken van toestemming van de andere ouder. Bovendien is volgens eiseres het toestemmingsvereiste alleen in de Vreemdelingencirculaire 2000 neergelegd en niet in een algemeen verbindend voorschrift. Een beleidsregel kan niet zelf normen stellen, is geen uitwerking van hoger recht en dient volgens eiseres dan ook als onverbindend te worden beschouwd.
De rechtbank overweegt als volgt. Verweerders gemachtigde heeft ter zitting betoogd dat de wettelijke grondslag voor het verlangen van gezag gelegen is in artikel 16 van de Vreemdelingenwet 2000 en artikel 3.14, onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000. In dit laatste artikel is bepaald dat:
“De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend aan het minderjarige biologische of juridische kind van de hoofdpersoon, dat naar het oordeel van Onze Minister feitelijk behoort en reeds in het land van herkomst feitelijk behoorde tot het gezin van die hoofdpersoon en dat onder het rechtmatige gezag van die hoofdpersoon staat.”
Dit betekent dat het standpunt van eiseres geen stand houdt. De rechtbank is echter van oordeel dat het onderzoek van verweerder naar de vraag of eiseres alleen het gezag over haar minderjarige kinderen heeft, onvolledig is geweest. Er is feitelijk weinig over bekend en er zijn op de hoorzitting weinig vragen over gesteld. Op de zitting bij de rechtbank heeft referent bevestigd dat de vader van deze kinderen al lange tijd uit beeld is en eiseres altijd al voor de kinderen heeft gezorgd. Om het onderzoek volledig en zorgvuldig te maken, acht de rechtbank het aangewezen dat verweerder met eiseres en de kinderen in gesprek gaat. Voorgaande betekent dat ook deze beroepsgrond van eiseres slaagt. Het bestreden besluit is ook op dit onderdeel onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
V. Conclusie
30. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het bestreden besluit discriminatoir, want in strijd met artikel 2, eerste lid, onder a, van het IVUR, artikel 14 van het EVRM, artikel 1, eerste lid van het 12e Protocol bij het EVRM en artikel 21, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Daarnaast is het bestreden besluit in strijd met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn als ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van tien weken.
31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.750,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, voorzitter, mr. R.H.G. Odink en
mr. R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.