ECLI:NL:RBDHA:2025:22736, Rechtbank Den Haag, 13-06-2025, SGR 24/3502

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2025 in de zaak tussen

de gemeente Westland, te Naaldwijk, eiseres

(gemachtigde: mr. J.C. Meijer)

het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Delfland, verweerder

(gemachtigde: mr. T. Leemans-van Koten).

Inleiding

Bij besluit van 31 oktober 2023 is de begunstigingstermijn voor beide locaties verlengd tot en met 15 november 2023.

Bij besluit van 13 november 2023 is de begunstigingstermijn voor de locatie Arendsduin verlengd tot 4 december 2023.

Bij besluit van 1 december 2023 is een verzoek van de gemeente tot verdere verlenging van de begunstigingstermijn voor de locatie Arendsduin afgewezen.

Bij besluit van 26 maart 2024 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van de gemeente tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2025 op zitting behandeld. De gemeente heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] . De derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 7] (voorzitter SVOW) en [naam 8] (bestuurslid SVOW).

Waar gaat deze zaak over?

Tijdens een controle op 17 oktober 2023 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de lozingen bij beide gemalen niet waren beëindigd. Er waren geen voorzieningen en/of maatregelen getroffen om overstorten vanuit de gemalen op oppervlaktewater te voorkomen.

In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de gemeente als overtreder moet worden aangemerkt, omdat zij heeft nagelaten maatregelen te treffen om lozingen te voorkomen.

De gemeente bestrijdt dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. Verder is naar haar mening handhaving in dit geval onevenredig, de dwangsom te hoog en de begunstigingstermijn te kort.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt het opleggen van de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de gemeente.

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Het college heeft de last onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet en de onderliggende regelgeving, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

5. Op 5 december 2023 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag naar aanleiding van een verzoek van de gemeente een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat naar voorlopig oordeel het college de gemeente ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder, zodat het college niet bevoegd was om de gemeente een last onder dwangsom op te leggen.

6. Ter zitting heeft de gemeente desgevraagd uitdrukkelijk bevestigd dat niet in geschil is dat sprake is van een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet.

7. De gemeente betoogt dat zij echter niet kan worden aangemerkt als de overtreder. Zij voldoet aan de taak, die op haar rust op grond van artikel 10.33 van de Wet milieubeheer (Wm), te weten het zorg dragen voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater naar een afvalwaterzuiveringsinstallatie. Daartoe maakt zij gebruik van het Centrale Afvoer Drainagesysteem (CAD-systeem), dat door de tuinders in de gemeente is aangelegd. Zij heeft daarover in 2007 een overeenkomst gesloten met de derde-partij, die optrad als gemachtigde van de tuinders. Op 21 april 2022 is aan de overeenkomst nog een addendum verbonden. Volgens eiseres blijkt uit de overeenkomst met addendum dat zij niet het risico draagt van overtredingen door gebruikers van het CAD-systeem. Zij heeft geen invloed op illegale lozingen. Bovendien zijn de lozingen een gevolg van een te grote aanvoer van hemelwater, hetgeen haar moeilijk verweten kan worden. Zij is geen pleger en kan evenmin worden aangemerkt als functioneel pleger. Naar haar mening past het college de vier criteria uit de uitspraak van 21 oktober 2003 (Drijfmest) van de Hoge Raad, zoals die zijn toegepast in de uitspraak van 21 mei 2023 (Weerselose markt) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) onjuist toe.

Aan het eerste criterium wordt niet voldaan, omdat geen sprake is van een handelen of nalaten. Aan het tweede criterium wordt niet voldaan, omdat de gemeente geen bedrijf is en er dus geen sprake is van een bedrijfsvoering. De gemeente voert een haar opgedragen taak uit. De overstort (lozen) is geen onderdeel van de taak, maar geschiedt om de taak onder bepaalde omstandigheden te kunnen blijven uitvoeren. Het CAD-systeem is geen eigendom van de gemeente, maar wordt door haar gehuurd van de SVOW. De verwijzing door het college naar het Touwtjesmethode-arrest is onterecht, omdat het daar ging om activiteiten die werden uitgevoerd door natuurlijke personen ten behoeve van de bedrijfsvoering van een bedrijf. Ook aan het derde criterium wordt niet voldaan. Zij heeft geen baat bij de lozingen, omdat die niet dienstig zijn aan de uitoefening van haar taak. Als dit laatste wel het geval zou zijn, zou dat water doorgeleid moeten worden naar een afvalwaterzuiveringsinstallatie. Dat gebeurt niet. Tot slot heeft de gemeente het niet in haar macht om de lozingen te voorkomen. Het CAD-systeem is niet haar eigendom. Zij mag daar alleen tegen vergoeding gebruik van maken. Voordat zij dingen kan veranderen, heeft zij toestemming nodig van de eigenaar. De gemeente heeft ter onderbouwing van haar betoog een rapportage ingebracht van Waterfeit van 9 april 2025. Daarin wordt geconcludeerd dat de gemalen voor gemeenten niet toegankelijk en niet aan te sturen zijn, omdat CAD-systemen zich over het algemeen op private gronden bevinden. De gemeente heeft voorts naar voren gebracht dat zij niet op een lijn gesteld kan worden met een burgerlijk rechtspersoon.

Het college stelt zich op het standpunt dat de gemeente verantwoordelijk is voor de lozingen, omdat met het CAD-systeem stedelijk afvalwater wordt afgevoerd. De gemeente overtreedt niet alleen artikel 6.2 van de Waterwet, maar ook de zorgplicht van artikel 2.1 van het Besluit lozen buiten inrichtingen. Op grond van de zorgplicht moet de gemeente verontreiniging van het oppervlaktewater voorkomen, dan wel zo veel mogelijk beperken. Hieraan heeft zij niet voldaan.

De rechtbank overweegt dat in artikel 5:1 van de Awb staat dat onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de overtreder degene is die het wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.

In zijn arrest van 26 april 2016 heeft de Hoge Raad het volgende overwogen: "In zijn arrest van 21 oktober 2003 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

a. het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,

b. de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,

c. de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,

d. de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging."

Uit de hiervoor vermelde rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat zich alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden voordoen. In de uitspraak van 21 mei 2023 (Weerselose markt) heeft de Afdeling deze criteria overgenomen voor rechtspersonen.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente moet worden aangemerkt als een rechtspersoon. Zij volgt de gemeente niet in haar stelling dat het enkele feit dat zij een publiekrechtelijk bestuursrecht orgaan is, zou maken dat zij niet als pleger of functioneel pleger kan worden aangemerkt. Dit zou ook de handhavingsmogelijkheden van bestuursorganen in verband met bestuursrechtelijk onrechtmatig handelen dat toerekenbaar is aan een ander bestuursorgaan ernstig frustreren. In dit geval heeft de gemeente niet actief de (afval)stoffen geloosd via de overstorten op het oppervlaktewater. Naar het oordeel van de rechtbank kan de gemeente dan ook niet rechtstreeks worden aangemerkt als pleger. Dat betekent dat vervolgens moet worden nagegaan of de gemeente als functioneel pleger kan worden aangemerkt. Deze vraag wordt beantwoord aan de hand van de Drijfmest-criteria zoals hiervoor onder 7.3 weergegeven.

Aan het eerste criterium wordt niet voldaan, omdat het in dit geval niet gaat om het handelen of nalaten van iemand die werkzaam is ten behoeve van de gemeente. De lozingen gebeuren automatisch als de capaciteit van het CAD-systeem ten gevolge van een grote toevloed van hemelwater de verwerking van een aangevoerde hoeveelheid van onder andere stedelijk afvalwater niet aankan.

Aan het tweede criterium en het derde criterium wordt evenmin voldaan. Het lozen van (afval)stoffen op het oppervlaktewater past niet binnen de normale taakuitoefening van de gemeente en is daarin ook niet dienstig geweest. De gemeente heeft op grond van artikel 10.33, eerste lid, van de Wm de taak om stedelijk afvalwater door middel van een openbaar vuilwaterriool in te zamelen en af te voeren naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) van het Hoogheemraadschap van Delfland. Dit betreft de normale taakuitoefening van de gemeente. Het CAD-systeem is in de gemeentelijke Verordening Afvalwater, hemelwater en grondwater (de Verordening) aangewezen als onderdeel van het openbaar vuilwaterriool. Door de lozingen is het betreffende deel van het stedelijk afvalwater echter niet afgevoerd naar een RWZI, maar geloosd in oppervlaktewaterlichamen. Met die lozingen is dus geen uitvoering gegeven aan de taak die artikel 10.33, eerste lid, van de Wm de gemeente oplegt. De omstandigheid dat de gemeente daarbij gebruik maakt van het CAD-systeem, een systeem dat niet bij haar in eigendom is, hetgeen haar mogelijk een financieel voordeel heeft opgeleverd, maakt niet dat er daarom gesproken kan worden van een handelen/nalaten dat de gemeente dienstig is geweest in haar taakuitoefening.

Naar het oordeel van de rechtbank is evenwel gebleken dat aan het vierde en laatste criterium wel wordt voldaan. Door het college is gesteld dat tijdens de controle een van zijn handhavers is meegelopen met twee medewerkers van de gemeente en dat hij daarbij heeft waargenomen dat deze beschikten over de sleutel van de gemalen, een tweede pomp hadden aangezet en de overstortdrempel verhoogd. Ter zitting is door de derde-partij bevestigd dat de gemeente volledige zeggenschap heeft over de twee gemalen ten aanzien waarvan handhavend is opgetreden. Niet alleen beschikken gemeentemedewerkers over sleutels, maar zij regelen de werking van de gemalen via een digitaal programma. Door de derde-partij is voorts verklaard dat voor handelingen met betrekking tot het gemaal door haar geen toestemming wordt gegeven en dus evenmin met betrekking tot de overstorten. De gemeente heeft conform de afspraken in de overeenkomst van 18 oktober 2007 en het addendum van 21 april 2022 het CAD-systeem en bijbehorende gemalen volledig in eigen beheer. Als de derde-partij daar iets aan wil veranderen, moet zij zich richten tot de gemeente. Dat laatste is ook gebeurd, maar tot nu toe zonder enig resultaat. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze verklaringen ter zitting, die bovendien overeenkomen met de eerder al gedane waarnemingen van de handhaver van het college, te twijfelen. Daar komt bij dat de gemeente in het kader van de door haar gestelde onevenredigheid van de handhaving heeft aangegeven dat haar door het college is verhinderd om een last op te leggen aan degenen die zorgden dat het systeem overbelast raakte. De rechtbank ziet hierin een aanwijzing dat ook de gemeente ervan uitgaat dat zij het in eigen hand heeft of de lozingen kunnen worden beëindigd. In de rapportage van Waterfeit van 9 april 2025 is geen aanleiding gelegen voor een ander oordeel, nu uit deze rapportage niet blijkt dat daarin onderzoek is gedaan naar de feitelijke beschikkingsmacht.

De rechtbank concludeert dat het, gelet op hetgeen is overwogen onder 7.8, binnen de beschikkingsmacht van de gemeente ligt of de overtredingen plaatsvinden. Hieruit vloeit voort dat het college de gemeente terecht als overtreder heeft aangemerkt en dat het college bevoegd was om handhavend op te treden jegens de gemeente. De beroepsgrond slaagt niet.

Is handhaving onevenredig?

8. De gemeente betoogt dat handhaving in dit geval onevenredig is. Indien de overstort niet actief kan zijn, kan dat leiden tot schade aan het systeem. Het levert problemen op voor de aangeslotenen op het CAD-systeem en veel water kan dan niet meer worden afgevoerd, zodat dat elders terechtkomt.

Het college betoogt dat met de lozingen in het oppervlaktewater stoffen komen die schadelijk zijn voor het milieu, zoals gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten,. Van de gemeente kan worden gevergd dat zij maatregelen treft.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het algemeen belang gediend is met handhaving. Gelet op dit algemeen belang, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Een dergelijk bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Volgens de last dient de gemeente de overtredingen van artikel 6.2 van de Waterwet en artikelen 3.15 en 2.1 van het Besluit lozen buiten inrichtingen te beëindigen en beëindigd te houden. Dat kan door het teveel aan water tijdelijk te bufferen en vertraagd af te voeren naar de riolering via de CAD-gemalen of een ander rioleringsstelsel, zodat er geen overstort meer plaatsvindt op het oppervlaktewater, maar de overtreding mag ook op een andere manier worden beëindigd.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hier het milieubelang dat er geen vervuiling van het oppervlakte optreedt door nutriënten en gewasbeschermings-middelen zwaarder kunnen laten wegen dan het financiële belang van de gemeente om geen maatregelen te hoeven treffen. Voorts heeft de gemeente niet aannemelijk gemaakt dat zij niet aan de last kan voldoen. Uit de stukken en ter zitting is gebleken dat de gemeente er ook in geslaagd is om voor beide overstorten tijdig aan de last te voldoen. Er zijn dan ook geen dwangsommen verbeurd. De beroepsgrond slaagt niet.

Hoogte dwangsom

9. De gemeente betoogt dat het dwangsombedrag te hoog is. Het opleggen van een last onder dwangsom aan een ander overheidsorgaan moet met grote terughoudendheid worden toegepast omdat het om gemeenschapsgeld gaat dat maar één keer kan worden uitgegeven.

Het college stelt zich op het standpunt dat de hoogte van de dwangsom redelijk is. Met het vaststellen is rekening gehouden met de kosten van de te treffen maatregelen en het dwangsombedrag is zo gekozen dat er voldoende prikkel vanuit gaat.

De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom redelijk is, gelet op het grote belang van het voorkomen van lozingen op het oppervlaktewater. Er moet voldoende prikkel uitgaan van de hoogte van de dwangsom. De gemeente behoort in het kader van haar taak als beheerder van het rioolsysteem toereikende maatregelen te nemen. Dat daar kosten mee gepaard gaan is niet meer dan logisch. Gebleken is dat er geen kosten gepaard zijn gegaan met het treffen van maatregelen bij de overstort Vlotwateringpad en dat de maatregel bij Arendsduin, te weten het opvangen van de overstort in de mestzakken, € 42.000 heeft gekost. Dit bedrag ligt tussen het bedrag van € 25.000,- per week en het maximumbedrag van € 100.000,-. De gemeente heeft, gelet daarop, niet toereikend onderbouwd dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de te treffen maatregelen. De beroepsgrond slaagt niet.

Begunstigingstermijn

9. De gemeente betoogt dat voor het beëindigen van het lozen op de locatie Arendsduin een langere begunstigingstermijn nodig was, omdat het onduidelijk was of de te treffen maatregelen zouden volstaan.

Het college stelt zich op het standpunt dat het noodzakelijk was om op korte termijn maatregelen te treffen, zodat een langere begunstigingstermijn niet aan de orde is.

De rechtbank stelt vast dat de begunstigingstermijn twee keer is verlengd. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldoende tijd gegund aan de gemeente om doeltreffende maatregelen te treffen. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.