ECLI:NL:RBDHA:2025:23627, Rechtbank Den Haag, 01-12-2025, 25/7424

Procesverloop

Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigden van verzoekster en de gemachtigden van verweerder.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

2. Verzoekster heeft een vergunning om online gokspellen te mogen aanbieden op de Nederlandse markt (zij biedt kansspelen aan onder de naam Unibet). Toezichthouders van verweerder hebben vastgesteld dat verzoekster in de periode 14 juli 2022 tot en met 1 juli 2024 ten aanzien van 10 spelers de zorgplicht heeft geschonden. Verweerder stelt dat verzoekster daarmee de Wet op de kansspelen heeft overtreden en heeft daarom aan verzoekster een boete opgelegd van € 4.000.000,- Met het besluit van 1oktober 2025 heeft verweerder tevens besloten dit boetebesluit te openbaren. Verzoekster is het hier niet mee eens en heeft de voorzieningenrechter verzocht het besluit tot openbaarmaking te schorsen tot het moment dat op haar bezwaar is beslist.

3. De bezwaren van verzoekster richten zich met name op de onrechtmatigheid van het boetebesluit, waarmee de onrechtmatigheid van de openbaarmaking van dit besluit wordt gegeven. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het boetebesluit in strijd is met het lex-certa beginsel. De zorgplicht als bedoeld in artikel 4a van de Wok betreft grotendeels open normen, de invulling van deze normen is wat betreft verzoekster lange tijd onduidelijk gebleven. Pas in 2024 met de komst van de Bwrvk en de Rwrkv is hier verder invulling aan gegeven door verweerder. Door vervolgens in het boetebesluit geen rekening te houden met de eigen verantwoordelijkheid van de speler beoordeelt verweerder het handelen van verzoekster naar de maatstaven van 2025. Dit is niet passend gelet op de gewijzigde regelgeving. Daarbij komt nog dat het boetebesluit in strijd is met het evenredigheidbeginsel. Verzoekster heeft sinds 2024 meerdere aanvullende maatregelen getroffen om aan de zorgplicht te voldoen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het instellen van aanvullende stortings- en speellimieten en ook is er een ander risico-detectiemodel in gebruik genomen.

Volgens verzoekster is er ten aanzien van het openbaarmakingsbesluit geen redelijk belang gediend met die openbaarmaking. Dit ten eerste omdat artikel 3.1. van de Woo een onvoldoende wettelijke grondslag biedt voor de openbaarmaking. Deze openbaarmaking moet volgens verzoekster gezien worden als criminal charge (6 EVRM). Zij wijst hiervoor op artikel 3.3., lid 2, sub k, onder van 5 van Woo (dit artikel is nog niet inwerking getreden). In dit artikel is bepaald dat beschikkingen betreffende bestuurlijke sancties niet actief openbaar gemaakt mogen worden. Volgens verzoekster werpt deze bepaling zijn schaduw vooruit en had verweerder er rekening mee moeten houden. Daarbij komt dat verzoekster inmiddels meerdere maatregelen heeft genomen waardoor voldaan wordt aan de zorgplicht. Hiermee is het niet langer nodig om consumenten en andere partijen te waarschuwen tegen het mogelijk illegaal handelen van verzoekster. Verweerder kan de door haar gestelde doelen verder ook op een voor verzoekster minder belastende manier bereiken. Verweerder kan er ook voor kiezen om een anoniem persbericht op de website te plaatsen. Dit kan ook transparantie en preventie bieden. Dit is ook al eerder door een rechtbank erkend. Hierbij speelt mee dat het besluit bedrijfsgevoelige informatie bevat zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid onder c, en tweede lid, onder f, van de Woo.

Openbaarmaking van het besluit is in dit geval volgens verzoekster ook onevenredig omdat zij aanzienlijke schade zal lijden als gevolg van de openbaarmaking. Het gaat dan ten eerste om reputatieschade maar ook om mogelijke overige schade als een toename aan juridische procedures. Mogelijk zullen spelers haar dagvaardingen. De kansspelsector is een hoog concurrerende markt, waarbij sprake is van veel negatieve berichtgeving in de media en politieke aandacht. Openbaarmaking van het boetebesluit zal deze negatieve publiciteit verergeren en heeft een grotere impact dan in andere sectoren en zal ook de aandeelhouders en bestuurders raken. Het zal negatieve gevolgen hebben voor de samenwerking met stakeholders en derden als spelers en investeerders. Verzoekster betwist dan ook de stelling van verweerder dat in de praktijk niet is gebleken dat kansspelaanbieders aantoonbare hinder ondervinden van de openbaarmaking van boetebesluiten. De voorbeelden die verweerder noemt zijn in deze niet relevant. Dit betreft een heel ander soort zaken.

Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?

Is er sprake van spoedeisend belang?

4. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Deze procedure kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. Voordat de zaak inhoudelijk kan worden behandeld, moet eerst worden beoordeeld of er sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er in dit geval sprake van een spoedeisend belang, omdat de openbaarmaking van het besluit onomkeerbaar is.

Belangenafweging

5. De vraag of het besluit openbaar mag worden gemaakt hangt samen met de beoordeling of verweerder in redelijkheid een boete aan verzoekster heeft mogen opleggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter leent de voorlopige voorzieningenprocedure zich, gelet op de procedurele en inhoudelijke geschilpunten, in dit geval niet voor een beoordeling. Dit te meer omdat de discussie tussen partijen zich in bezwaar primair toespitst op de interpretatie en de uitleg van de wet, namelijk over de wettelijke grondslag voor openbaarmaking en over de wettelijke zorgplicht. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat, nu geen voorlopige voorziening is ingediend tegen het boetebesluit, zij weg blijft van een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van de boete. De voorzieningenrechter zal dan ook alleen beoordelen of het belang van verzoekster bij toewijzing van de gevraagde voorziening opweegt tegen het algemeen belang van verweerder bij afwijzing daarvan.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het openbaarmakingsbesluit is genomen in het kader van de wettelijke taak van verweerder om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. Het past in het kader van deze toezichthoudende taak dat sanctiebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de consument wordt gewaarschuwd. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat er een preventieve werking uitgaat van openbaarmaking van de besluiten. Ook ten opzichte van andere kansspelaanbieders is het van belang dat er geen onduidelijkheid bestaat onder gebruikers tegen welke kansspelaanbieder is opgetreden, zodat er geen verwarring kan bestaan over wie de overtreder is geweest. Daarbij worden eventuele gedupeerden in het geval van volledige openbaarmaking in de mogelijkheid gesteld om geleden schade die met de vastgestelde overtreding samenhangt bij verzoekster te verhalen. Ook heeft verweerder kenbaar gemaakt dat bij de publicatie van besluiten altijd wordt vermeld, of er rechtsmiddelen tegen de besluiten zijn ingesteld, of nog kunnen worden ingesteld. Daardoor is het voor derden duidelijk in hoeverre de besluiten door de bestuursrechter zijn beoordeeld en onherroepelijk zijn. Gelet op het voorgaande komt aan het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking van bestuurlijke sancties opgelegd door verweerder een groot gewicht toe.

Tegenover het belang van verweerder staat het belang van verzoekster dat is gediend bij het niet openbaar maken van het besluit. De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat verzoekster geen zwaarwegende redenen heeft aangedragen die opwegen tegen het algemene belang dat is gediend met de openbaarmaking. Verzoekster heeft slechts in algemene termen verwezen naar mogelijke reputatieschade als gevolg van de openbaarmaking. Daarbij komt dat onvoldoende is gebleken dat verzoekster door het openbaarmakingsbesluit zich in een acute financiële noodsituatie zal bevinden. Verzoekster heeft verder ook niet duidelijk gemotiveerd waarom sprake zou zijn van bedrijfsgevoelige informatie. Dit temeer omdat verweerder in het openbaarmakingsbesluit (randnummer 23 tot en met 33) al heeft aangegeven dat bij de openbaarmaking al rekening wordt gehouden met bedrijfsgevoelige informatie. Die informatie wordt niet zomaar openbaar gemaakt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder daarom zijn belangen bij openbaarmaking van het boetebesluit zwaarder mogen laten wegen dan het belang van verzoekster om geen nadelen te ondervinden door die openbaarmaking. Hierbij is van belang dat als in bezwaar of beroep alsnog komt vast te staan dat er gebreken kleven aan het openbaarmakingsbesluit hierdoor mogelijk de plicht tot vergoeding van eventueel daardoor geleden schade kan ontstaan aan de zijde van verweerder.

Voor zover verzoekster stelt dat artikel 3.1. van de Woo geen grondslag biedt voor openbaarmaking merkt de voorzieningenrechter het volgende op. Uit recente uitspraken volgt dat de Woo wel een grondslag biedt voor de openbaarmaking van dit soort besluiten. Wat betreft de verwijzing naar artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder k, van de Woo geldt dat verweerder niet gebonden is aan wetgeving die nog niet in werking is getreden. Daarbij komt dat een andere uitleg geen recht doet aan het doel van de wetgever, namelijk een transparantere overheid. Anders dan verzoekster stelt is er ook geen sprake van criminal charge als bedoeld in artikel 6 EVRM, het besluit is vooral gericht op voorlichting. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen reden om hier anders over te oordelen.

Alles overziend en nu verzoekster slechts in algemene termen heeft verwezen naar mogelijke reputatieschade als gevolg van de openbaarmaking en de mogelijke toename van schadeclaims, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de belangen van verweerder bij openbaarmaking van het boetebesluit in dit geval zwaarder wegen, dan het belang van verzoekster om geen nadelen te ondervinden door die openbaarmaking.

Conclusie en gevolgen

Beslissing