RECHTBANK DEN HAAG
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2025 in de zaak tussen
[bedrijf] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, verweerder
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/2356
(gemachtigden: mr. G. van der Wende en mr. F. Huisman),
en
(gemachtigde: A. Scholtes).
1. Deze uitspraak gaat over een aantal lasten onder dwangsom die verweerder aan eiseres heeft opgelegd, vanwege verschillende overtredingen van het bestemmingsplan die eiseres op en rond haar bedrijfsterrein zou hebben begaan. Eiseres is het niet eens met de opgelegde lasten. Zij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder de lasten heeft mogen opleggen.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de last met betrekking tot de brug en de tourniquet niet op deze manier had mogen worden opgelegd. Eiseres krijgt dus op dat punt gelijk en het beroep is dus gegrond. Wat de andere lasten betreft is het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Verweerder heeft eiseres op 25 mei 2023 een viertal lasten onder dwangsom opgelegd, wegens het handelen in strijd met de op het perceel [adres] in Nieuwerkerk aan den IJssel geldende bouw- en gebruiksregels van het bestemmingsplan ‘’s-Gravenweg 2013’. Met het bestreden besluit van 30 januari 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder grotendeels bij dat besluit gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Bij besluit van 28 mei 2025 heeft verweerder de termijn waarbinnen aan de lasten moet worden voldaan verlengd tot 1 oktober 2025. Dat besluit is een besluit tot wijziging van het besluit van 30 januari 2024, zoals bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van die bepaling heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 28 mei 2025.
De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres drijft een slachterij gericht op de verwerking van kalfsvlees. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek heeft er op 7 februari 2022 een controle plaatsgevonden op het perceel van eiseres. Tijdens deze controle is geconstateerd dat er op het perceel op een viertal punten is gehandeld in strijd met de bouw- en gebruiksregels uit het geldende bestemmingsplan ‘’s-Gravenweg 2013’.
De volgende overtredingen zijn geconstateerd:1) Een hekwerk met een bouwhoogte van ten minste 2,25 m als erf- en terreinafscheiding overschrijdt de maximale bouwhoogte. De maximale bouwhoogte van erfafscheidingen binnen de bestemming “Tuin” bedraagt voor de voorgevel maximaal 1 meter en achter de voorgevel maximaal 2 meter.2a) Er is een brug gerealiseerd en 2b) de sloot is gedeeltelijk gedempt op gronden met de bestemming “Water” zonder omgevingsvergunning en schriftelijk advies van de waterbeheerder en een landschapsdeskundige. Bovendien wordt de brug gebruikt om toegang te verlenen aan personeel van de naastgelegen firma van eiseres wat niet is toegestaan binnen de specifieke gebruiksregels van de bestemming “Water”.3) Het gebruik van de gronden als parkeerterrein voor het personeel van de naastgelegen firma van eiseres is niet toegestaan binnen de bestemmingen “Wonen” en “Tuin”.4) Er zijn opstallen, waaronder een woning, gesloopt zonder sloopmelding of omgevingsvergunning.
Verweerder heeft met het besluit van 25 mei 2023 eiseres vier lasten onder dwangsom opgelegd. Eiseres moet volgens het besluit binnen acht weken de geconstateerde overtredingen 1, 2a, 2b en 3 beëindigen en beëindigd houden. Als eiseres niet tijdig aan de lasten 1, 2a en 2b voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,-, per overtreden last. Als eiseres niet tijdig aan last 3 voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 1.500,-.
Met het bestreden besluit van 30 januari 2024 heeft verweerder de lasten 1, 2a en 3 in stand gelaten. Last 2b is opgeschort voor een termijn tot acht weken na de beslissing op bezwaar zodat er gelegenheid is om voor deze activiteit toestemming van het waterschap te verkrijgen. Als er geen toestemming wordt gevraagd of verkregen gaat de last weer in en bij toestemming wordt met inachtneming daarvan de last ingetrokken.
Beoordeling door de rechtbank
Beginselplicht tot handhaving
4. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde dwangsommen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.Overgangsrecht Omgevingswet
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Nu de lasten onder dwangsom zijn opgelegd bij besluit van 25 mei 2023, blijft in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing.
6. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Last 1: erfafscheiding
Is er sprake van een overtreding?
7. Op het perceel rust, voor zover hier van belang, de bestemming “Tuin”. Op grond van artikel 11.2.3 van het bestemmingsplan geldt voor erf- en terreinafscheidingen een maximale bouwhoogte van 1 meter (voor de voorgevel) en 2 meter (achter de voorgevel). Door eiseres wordt niet betwist dat er geen omgevingsvergunning voor de erfafscheiding aanwezig is. Eiseres betwist evenmin dat het hekwerk waarvoor de last is opgelegd een hoogte heeft van 2,25 m, en daarmee niet vergunningsvrij is maar ook de maximale toegestane bouwhoogte overschrijdt. Verweerder was daarom in beginsel bevoegd om tot handhaving over te gaan. Bijzondere omstandigheden?
Artikel 11.2.1 van het bestemmingsplan schrijft voor dat bouwwerken alleen ten dienste van de bestemming mogen worden gebouwd. Hoewel dit volgens eiseres irrelevant zou moeten zijn, betwist zij dat de erfafscheiding niet ten dienste van de bestemming zou zijn gebouwd. De erfafscheiding is gerealiseerd met als doel het zicht op het perceel vanaf de openbare weg tegen te gaan en om het perceel ruimtelijk in te passen.
De rechtbank is van oordeel dat dit geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan van handhavend optreden in deze situatie moest worden afgezien. Het perceel wordt immers niet conform de bestemming “Tuin” gebruikt, maar als parkeerterrein. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet bij toetsing van een bouwplan aan het bestemmingsplan niet alleen worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, maar ook of het met het oog op dat gebruik wordt opgericht. Een bouwwerk is in strijd met de bestemming als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet (onder andere uitspraak van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1752). De erfafscheiding waar het hier om gaat is bedoeld om de gronden achter [adres] die als parkeerplaats worden gebruikt af te schermen van de openbare weg. Het gebruik als parkeerplaats is echter volgens het bestemmingsplan niet toegestaan. Dat betekent dat de erfafscheiding uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Ook om die reden is de erfafscheiding in strijd met het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet. Last 2a: brug met tourniquet
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de brug met tourniquet als ‘kunstwerk’ in de zin van artikel 13.1, onder e, van het bestemmingsplan moet worden aangemerkt. Een brug is een bouwwerk ten behoeve van de waterbouw en dus toegestaan op grond van artikel 13.2.1 van het bestemmingsplan. Overigens kan de brug volgens eiseres niet worden gekwalificeerd als een volwaardige brug, maar enkel als een ‘loopplank’ over de watergang.
De rechtbank overweegt allereerst dat deze last zich richt op zowel de brug als de daarop of daarbij geplaatste tourniquet. Op zitting is aan de hand van foto’s uit het handhavingsrapport van 9 februari 2022 geconstateerd dat de tourniquet, in tegenstelling tot het oorspronkelijke standpunt van verweerder, niet binnen de bestemming “Water”, maar binnen de bestemming “Bedrijf” is geplaatst. Onbetwist is dat de tourniquet binnen die bestemming is toegestaan. Verweerder heeft op zitting ook erkend dat de last ten aanzien van de tourniquet om deze reden ten onrechte is opgelegd nu er geen sprake is van strijd met de bestemming.
Voor het deel van de last dat gericht is op de brug overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft de last, wat de brug betreft, erop gebaseerd dat de brug niet wordt gebruikt overeenkomstig de bestemming, omdat ze het mogelijk maakt dat de gronden met de bestemming “Tuin” worden gebruikt als parkeerterrein ten behoeve van het bedrijf. Voor de beantwoording van de vraag of de brug ter plaatse is toegestaan, is echter alleen de bestemming waarbinnen deze geplaatst is leidend. De bestemming van de gronden aan weerszijden van de brug en de vraag of die gronden in overeenstemming met de bestemming worden gebruikt, zijn daarvoor niet relevant. Het voorgaande betekent dat verweerder het gebruik van de naastgelegen gronden in strijd met de daarvoor geldende bestemming niet ten grondslag mocht leggen aan het bestreden besluit, en dat dat besluit op dit punt een motiveringsgebrek bevat.Conclusie last 2a
Gelet op het voorgaande is de last ten aanzien van de tourniquet ten onrechte opgelegd. De last ten aanzien van de brug bevat een motiveringsgebrek. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen. Last 2b: demping sloot
9. Tussen partijen is niet in geschil dat de sloot waar het hier om gaat gedeeltelijk is gedempt op gronden met de bestemming “Water” zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning en schriftelijk advies van de waterbeheerder en landschapsdeskundige. Verweerder was daarom bevoegd om tot handhaving over te gaan. Tegen deze last zijn in beroep geen gronden ingediend. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden in deze situatie moet worden afgezien. Overigens is in het bestreden besluit bepaald dat de opgeschorte last zal vervallen indien het waterschap toestemming heeft gegeven voor het werk. Last 3: parkeerterreinIs er sprake van een overtreding?
10. Op het perceel rusten de bestemmingen “Wonen”, “Tuin” en “Water”. Het gebruiken van de gronden als parkeerplaats voor een bedrijf is niet in overeenstemming met de gebruiksregels uit het bestemmingsplan. Eiseres betwist dit niet. Verweerder was dus in beginsel bevoegd om tot handhaving over te gaan.Concreet zicht op legalisatie?
Hoewel uit de stukken en de zitting blijkt dat partijen nog altijd in gesprek zijn over een oplossing ten aanzien van het parkeren, heeft verweerder de door eiseres op 31 augustus 2023 ingediende vergunningaanvraag afgewezen. Verweerder is om meerdere redenen niet bereid af te wijken van het geldende bestemmingsplan. Ten eerste zouden daardoor volgens verweerder de belangen van omwonenden onevenredig worden geschaad, doordat een toename in verkeersbewegingen ten koste gaat van het woon- en leefklimaat van omliggende gronden. Daarnaast zou een onaanvaardbare situatie ontstaan vanuit het oogpunt van milieu, doordat de verkeersbewegingen op, van en naar het parkeerterrein een reëel risico op geluidshinder bij omliggende woningen veroorzaken. Ook zou de ruimtelijke en stedenbouwkundige samenhang in de omgeving onevenredig verstoord worden. Tot slot zou legalisatie van het parkeerterrein in strijd zijn met de Omgevingsvisie Zuidplas 2040. Nu verweerder om de genoemde redenen niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan, is er naar oordeel van de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
Overige bijzondere omstandigheden?
Eiseres voert meerdere omstandigheden aan waarom verweerder volgens haar van handhaving af zou moeten zien. Eiseres wijst in dit verband in het bijzonder op de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022. Daaruit volgt dat bij elk handhavend optreden de omstandigheden in ogenschouw genomen moeten worden, waarbij afgewogen moet worden of handhaving geschikt en noodzakelijk is en of het, gelet op de feitelijke omstandigheden van het geval, ook evenwichtig is om te handhaven. Eiseres betoogt dat er bij haar bedrijf de afgelopen jaren een toenemende parkeerbehoefte is ontstaan, mede als gevolg van de door de overheid gestelde strengere eisen aan het vleesverwerkingsproces en de eisen van afnemers. Dit heeft geleid tot een toename van zowel het personeel als de aanwezigheid van toezichthouders van (semi)overheidsinstanties. Daarnaast wijst eiseres ook op de constante stijging van het aantal mensen dat in het bezit is van een auto. Het gebruik van alternatieve vervoersmiddelen is om meerdere redenen moeilijk. Vervoersbusjes zijn vanwege de wisselende werktijden van werknemers geen geschikte optie. Fietsen en scooters bieden vanwege een vaak lange reisafstand en wisselende weersomstandigheden ook geen structurele oplossing. Het openbaar vervoer is vaak ook geen goed alternatief, vanwege de slechte bereikbaarheid en de vroege werktijden. Om deze redenen is handhavend optreden tegen gebruik van het terrein als parkeerplaats onevenredig, aldus eiseres. Eiseres voert verder aan dat het niet legaliseren van het parkeerterrein ertoe zal leiden dat auto’s langs [adres] zullen worden geparkeerd, wat juist zal zorgen voor een onwenselijke verslechtering van de verkeersveiligheid.
De rechtbank is van oordeel dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden in deze situatie moest worden afgezien. Verweerder stelt terecht dat een toenemende parkeerbehoefte hem niet automatisch de verplichting oplegt om extra parkeervoorzieningen op het terrein toe te staan. De rechtbank overweegt dat de door eiseres genoemde omstandigheden grotendeels inherent aan de aard van het bedrijf zijn, en dat het in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van eiseres is ervoor te zorgen dat haar bedrijfsvoering, inclusief de nodige parkeervoorzieningen, binnen de wettelijke en ruimtelijke kaders past. Verder is ter zitting besproken dat er verschillende initiatieven zijn geweest – waaronder een plan voor de bouw van een parkeergarage – die vooralsnog geen oplossing hebben kunnen bieden voor de bereikbaarheids- en parkeerproblemen van het bedrijf. Dat die problemen zodanige ingrijpende gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien af te zien van handhaving is echter niet aannemelijk gemaakt. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat gebruik van perceel [adres] als parkeerterrein de enige mogelijke manier is om de bedoelde problemen het hoofd te bieden.
Voor zover eiseres betoogt dat verweerder op grond van de Nota Parkeernormen 2019 een plicht heeft om bij te dragen aan de realisatie van voldoende parkeerplaatsen, is de rechtbank van oordeel dat ook deze grond niet aan handhaving in de weg kan staan. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is terecht opgemerkt dat de parkeerbehoefte die volgt uit de toepassing van de Nota, voor verweerder geen verplichting schept om aan legalisatie van het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van gronden voor parkeerdoeleinden mee te werken. Gelijkheidsbeginsel
Eiseres stelt verder dat het gebruik van het perceel als parkeerterrein onder de vorige eigenaar door verweerder lange tijd is gedoogd. Bij eiseres is daarom het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat dit gebruik was toegestaan. Het plotselinge handhavend optreden is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
De rechtbank overweegt dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het ontbreken van handhavend optreden tegen een vorige eigenaar verweerder de bevoegdheid zou ontnemen om handhavend op te treden tegen de huidige eigenaar, nog daargelaten dat het strijdig gebruik van het perceel door eiseres voor zover valt na te gaan is geïntensiveerd ten opzichte van het gebruik door de voormalig eigenaar. Het enkele feit dat er eerder ook al deels sprake was van strijdig gebruik en daartegen niet werd opgetreden, schept geen gerechtvaardigd vertrouwen dat ook voor de toekomst van handhaving zal worden afgezien. Uit de stukken blijkt verder niet dat door verweerder concrete toezeggingen zijn gedaan.Dienstenrichtlijn
De bestemmingsplanregel die het parkeren op de [adres] verbiedt, is volgens eiseres indirect beperkend voor haar bedrijfsvoering. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit daarom in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres zo dat het bestemmingsplan als gevolg van exceptieve toetsing daarvan wegens strijd met de Dienstenrichtlijn op dit punt buiten toepassing zou moeten worden gelaten, waardoor de handhavingsgrondslag zou komen te vervallen. Dit betoog slaagt niet. Verweerder heeft in het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende stukken voldoende toegelicht waarom parkeren binnen de woonbestemming niet is toegestaan. Daarbij heeft verweerder ook mogen betrekken hetgeen onder 10.1 is weergegeven over zijn weigering een omgevingsvergunning te verlenen voor gebruik als parkeerplaats in strijd met het bestemmingsplan. Tegen deze achtergrond ziet de rechtbank, in lijn met de jurisprudentie van de Afdeling, in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de bedoelde regels uit het bestemmingsplan in dit geval evident in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.
Beroep tegen verlenging begunstigingstermijn
11. Verweerder heeft de begunstigingstermijn bij besluit van 30 mei 2025 (opnieuw) verlengd tot 1 oktober 2025. Eiseres kan zich daarmee niet verenigen omdat de verlenging volgens haar onredelijk kort is. De rechtbank overweegt dat de begunstigingstermijn sinds 20 juli 2023 meerdere malen verlengd is. Hoewel partijen op zitting hebben aangegeven nog altijd in overleg te zijn, zijn de rechtbank geen concrete aanwijzingen gebleken dat er op heel korte termijn een oplossing wordt bereikt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de begunstigingstermijn niet verder te verlengen.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:46 en artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, voor zover daarbij de last met betrekking tot de brug en de tourniquet is gehandhaafd. Omdat wat de tourniquet betreft geen sprake was van een overtreding, zal de rechtbank in zoverre de bij het primaire besluit opgelegde last herroepen. De gronden gericht tegen de last met betrekking tot de erfafscheiding, de demping van de sloot, het strijdig gebruik als parkeerplaats en de verlenging van de begunstigingstermijn tot 1 oktober 2025 slagen niet. Op die punten blijven de bestreden besluiten, en dus ook de opgelegde lasten, in stand.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder wat de last met betrekking tot de brug betreft een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor 8 weken.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van mr.C.A. van der Meijs, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.