ECLI:NL:RBDHA:2025:24517, Rechtbank Den Haag, 16-12-2025, 683038

1. De procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties;

- de conclusie tot interventie van [derde-partij];

- de conclusie van antwoord met producties van Defensie;

- de conclusie van antwoord met producties van [derde-partij];

- de op 25 november 2025 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door [eiseres] spreekaantekeningen zijn overgelegd.

Tijdens de zitting is vonnis bepaald op vandaag.

2. Het incident tot tussenkomst, dan wel voeging

[derde-partij] heeft gevorderd te mogen tussenkomen in de procedure tussen [eiseres] en de Defensie, dan wel zich te mogen voegen aan de zijde van de Staat. Ter zitting hebben [eiseres] en Defensie verklaard geen bezwaar te hebben tegen de tussenkomst, dan wel voeging. [derde-partij] is vervolgens overeenkomstig haar primaire vordering toegelaten als tussenkomende partij, aangezien zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij daarbij voldoende belang heeft. Voorts is niet gebleken dat de tussenkomst aan een voortvarende afdoening van dit kort geding in de weg staat. Hierdoor ontstaat er ook geen strijd met de goede procesorde in het algemeen.

3. De feiten

Defensie heeft op 29 mei 2024 een Europese openbare aanbestedingsprocedure aangekondigd voor de levering van beveiligingsproducten (waaronder diverse soorten kluizen) en daarbij behorende diensten ten behoeve van het Commando Landstrijdkrachten.

Uit de aanbestedingsleidraad blijkt dat Defensie beoogt daarvoor twee raamovereenkomsten af te sluiten met één opdrachtnemer, waarbij de scope onder die twee raamovereenkomsten ten opzichte van de verlopen raamovereenkomsten wordt uitgebreid. In de aanbestedingsleidraad is verder bepaald dat de raamovereenkomsten worden gesloten voor een periode van vier jaar, waarbij de overeenkomsten vanaf het tweede jaar opzegbaar zijn door de aanbestedende dienst. De waarde van de opdracht gedurende de gehele looptijd van de raamovereenkomsten wordt geschat op maximaal € 11.625.000 (exclusief btw).

In paragraaf 1.1. “De Opdracht” van de aanbestedingsleidraad onder 1.1.6 staat het volgende:

In de aanbestedingsleidraad staat daarnaast onder meer het volgende:

In de Nota van inlichtingen (hierna: NvI) is antwoord gegeven op een vraag die over deze bepaling is gesteld (vraag 92). De vraag en het antwoord luiden als volgt:

Vraag:

“Kunt u aangeven wat u precies bedoelt met ‘u moet ervoor zorgen dat er geen misverstand kan ontstaan over de aanbieding in relatie tot de aangeboden prijs’? In de regel zorgt het PVE (dat u heeft opgesteld) in combinatie met het prijzenblad (dat u heeft opgesteld) voor een duidelijke scope en afbakening. Wij vragen u vriendelijk deze zinsnede toe te lichten.”

Antwoord:

“(…). Met de zin 'u moet ervoor zorgen dat er geen misverstand kan ontstaan over de aanbieding in relatie tot de aangeboden prijs', bedoelen wij dat u ervoor zorgt dat uw inschrijving geen zoekplaatje wordt en dat het voor opdrachtgever per regel in het prijzenblad (tabblad Inschrijfst.Gunningsassortiment) volstrekt helder is welk product u aanbiedt en wat daarvan de specificaties zijn op basis waarvan de aanbestedende dienst zelfstandig in staat is om te beoordelen of het betreffende product inderdaad voldoet aan de in het PvE daarover

gestelde eisen.”

De aanbestedingsleidraad bevat verder onder andere onderstaande bepalingen.

(…)

(…)

Door de inschrijvers is ten aanzien van knock-out eis K2 gevraagd (vraag 82) te verduidelijken of met “uw inschrijving voldoet aan ... en bijlage A” wordt bedoeld dat alleen sprake is van een beoordeling op de vormvereisten of ook van een inhoudelijke beoordeling. In de NvI is in antwoord hierop het volgende vermeld:

“Met de eis dat de Inschrijving voldoet aan het Programma van Eisen, wordt bedoeld dat alle items/onderdelen die worden aangeboden in de inschrijfstaten voldoen aan de eisen die aan die items/onderdelen gesteld worden in het PvE. Bijvoorbeeld: het product dat wordt aangeboden en beprijsd in het tabblad Inschrijfst.Gunningsassortiment op regel 7 moet voldoen aan de eisen die daaraan gesteld worden in het PvE bij eis 4.1.1 (Maximale maten in mm (Buitenkant) (HoogtexBreedtexDiepte) 1850x1225x640; sloten EN1300; RAL kleur 7035 of 7024) Dit wordt beoordeeld m.b.v. de gegevens die door Inschrijver zijn ingevuld in de kolommen C en G t/m H.

(…)”

Het Programma van eisen (hierna: PvE) waarnaar knock-out eis K2 verwijst vermeldt in 3.2 de normen waaraan de te leveren beveiligingsproducten moeten voldoen (zie hierna).

Hoofdstuk 4 van het PvE ziet op de productomschrijving en -eisen. In de inleiding van dit hoofdstuk staat:

“In dit hoofdstuk zijn de productomschrijving en -eisen vermeld die van toepassing zijn op de te leveren Diensten en/of Beveiligingsproducten. In dit hoofdstuk worden de eisen die aan het Gunningsassortiment en het complete assortiment van de Opdrachtnemer worden gesteld toegelicht.

Alle eisen zijn eisen waaraan de te leveren Diensten en Beveiligingsproducten moet

voldoen, conform het PvE en de bijlagen.”

Op de aanbesteding hebben drie partijen ingeschreven, te weten [eiseres], [derde-partij] en [bedrijfsnaam] B.V. (hierna: [bedrijfsnaam]).

Op 27 september 2024 heeft Defensie de opdracht voorlopig gegund aan [eiseres]. [derde-partij] eindigde als tweede en [bedrijfsnaam] als derde.

Naar aanleiding van deze gunningsbeslissing heeft [derde-partij] bezwaar gemaakt bij Defensie en een klacht ingediend bij het Klachtenmeldpunt. In die klachtprocedure stelde [derde-partij] zich op het standpunt dat de inschrijving van [eiseres] terzijde had moeten worden gelegd, omdat [eiseres] heeft ingeschreven met producten die op het moment van inschrijving niet waren voorzien van het gevraagde ECB-S certificaat. Daarmee voldeed zij, aldus [derde-partij], immers niet aan de eisen van inschrijving in het bijzonder knock-out eis K2.

Defensie heeft in die procedure bepleit het PvE (waaronder dus ook eis 3.2.3) een uitvoeringsvoorwaarde betreft en dat er geen sprake is van gerede twijfel ten aanzien van het voldoen aan de gestelde uitvoeringseisen uit het PvE door [eiseres]. Het Klachtenmeldpunt heeft het standpunt van Defensie gevolgd en heeft geconcludeerd dat de klacht van [derde-partij] ongegrond moet worden verklaard. Het Klachtenmeldpunt onderbouwt die conclusie in een brief van 7 november 2024 als volgt:

“Het Klachtenmeldpunt merkt op dat in paragraaf 1.3 van de aanbestedingsleidraad inderdaad is opgenomen dat het voldoen aan het PvE onderdeel is van de Knock-out eisen. Uit de bewoordingen van het PvE blijkt vervolgens dat Eis 3.2.3 een uitvoeringsvoorwaarde is. In hoofdstuk 4 PvE (wat een nadere uitwerking is van hoofdstuk 3) is immers beschreven dat de eisen opgenomen in het PvE van toepassing zijn op de te leveren diensten en/of

beveiligingsproducten. De conclusie die getrokken kan worden is dat inschrijvers bij paragraaf 1.3 van de aanbestedingsleidraad moeten aangeven dat zij tijdens de uitvoering aan het PvE zullen voldoen.

Ook paragraaf 1.1.5 van de aanbestedingsleidraad bevestigt dit, aangezien hier is opgenomen dat de functionele en technische eisen voor de uitvoering van de opdracht zijn omschreven in het PvE.

Op basis van de bewoordingen van het PvE gelezen in de context en systematiek van de aanbestedingsleidraad moet voor iedere goed geïnformeerde normaal oplettende inschrijver duidelijk zijn geweest dat Eis 3.2.3 van het PvE kwalificeert als een uitvoeringseis.

Het Klachtenmeldpunt is daarom van mening dat de Eis 3.2.3 in redelijkheid niet

anders dan als een uitvoeringseis kan worden opgevat.”

[derde-partij] heeft vervolgens de gunningsbeslissing in kort geding aangevochten. Op 14 januari 2025, enkele dagen voor de mondelinge behandeling in dit kort geding, heeft Defensie de gunningsbeslissing ingetrokken met het oog op nader beraad. [derde-partij] heeft vervolgens het kort geding ingetrokken.

Defensie heeft hierna niet alleen – naar aanleiding van de bezwaren van [derde-partij] – de inschrijving van [eiseres] opnieuw beoordeeld. Ook is, nadat [eiseres] Defensie hierop had geattendeerd, onderzoek gedaan naar mogelijke Russische betrokkenheid (meer specifiek van Promet Safe Ltd, hierna: Promet) bij de productie van Salvus-kluizen uit het productassortiment van [derde-partij] zowel in het kader van de huidige inschrijving als bij in het verleden door [derde-partij] geleverde beveiligingsproducten.

Op 4 april 2025 heeft Defensie een nieuwe voorlopige gunningsbeslissing genomen en de opdracht voorlopig gegund aan [derde-partij]. De inschrijving van [eiseres] moet volgens dezelfde gunningsbeslissing op grond van de knock-out eis K2 alsnog ongeldig worden verklaard. In de toelichting op deze beslissing staat daarover onder meer het volgende:

“Bij nader inzien moet evenwel tot de conclusie worden gekomen dat Defensie er in de aanbesteding voor heeft gekozen om met behulp van de Inschrijfstaat Gunningsassortiment inhoudelijk te beoordelen (en derhalve: voorafgaand aan gunning zeker te stellen) of de bij inschrijving aangeboden producten aan de in het PvE gestelde eisen voldoen. Ten behoeve van de door Defensie uit te voeren toets op het voldoen aan het PvE diende onder andere te worden gecontroleerd of de bij inschrijving aangeboden producten van de juiste ECB-S certificaten zijn voorzien, zoals beschreven in kolom E van de Inschrijfstaat Gunningsassortiment. De certificeringseis is in de aanbesteding derhalve niet louter als uitvoeringseis gehanteerd waaraan bij levering c.q. aanvang van de overeenkomst moet worden voldaan, maar tevens als een (minimum-)eis waaraan de producten op het moment

van inschrijving reeds moesten voldoen.”

Over de inschrijving van [derde-partij] merkt Defensie nog op dat:

“[derde-partij] als fabrikant moet worden aangemerkt van de bij inschrijving aangeboden producten van de (eigen) merken Salvus (en Sistec). Van alle bij inschrijving door [derde-partij] aangeboden producten beschikt Defensie over een ECB-S certificaat (op naam van [derde-partij] als fabrikant) dat ten tijde van inschrijving al was afgegeven.

Geen (potentieel) handelen in strijd met sanctieregelgeving

[eiseres] heeft bij Defensie aan de orde gesteld dat de betrokkenheid van Promet

Safe Ltd uit Bulgarije mogelijk kan leiden tot het handelen in strijd met de

sanctieregelgeving. Het is op zichzelf juist dat sommige van de door [derde-partij] bij inschrijving aangeboden producten in het verleden door Promet Safe Ltd uit Bulgarije voor [derde-partij] zijn vervaardigd. Hoewel bepaald niet vast is komen te staan dat de UBO’s van Promet Safe Ltd (mede) de Russische nationaliteit hebben, heeft [derde-partij] naar aanleiding van de verificatievragen van Defensie toegezegd dat (mocht de opdracht definitief aan haar worden gegund) zij ervoor kiest om Promet Safe Ltd niet in de uitvoering van de overeenkomst met Defensie te betrekken. Indien de opdracht definitief aan [derde-partij] wordt gegund zal door Defensie op de naleving van deze toezegging worden toezien.”

Nadien heeft [eiseres] Defensie gevraagd opheldering te geven over deze nieuwe gunningsbeslissing. De door [eiseres] gestelde vragen en opmerkingen hebben niet tot herziening van de nieuwe gunningsbeslissing geleid.

4. Het geschil

[eiseres] vordert in deze procedure dat de voorzieningenrechter, voor zover mogelijk bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:

I. Defensie verbiedt uitvoering te geven aan de gunningsbeslissing van 4 april 2025;

II. Defensie gebiedt die gunningbeslissing in te trekken en ingetrokken te houden, en;

primair:

III. Defensie gebiedt de inschrijving van [eiseres] geldig te verklaren en de opdracht aan [eiseres] te gunnen, indien zij nog tot gunning wens over te gaan;

IV. Defensie gebiedt de inschrijving van [derde-partij] ongeldig te verklaren en uit te sluiten van deze aanbesteding, althans;

subsidiair:

V. Defensie gebiedt nader onderzoek te verrichten naar de inschrijving van [derde-partij] en het gedane aanbod in haar inschrijving met betrekking tot de productiecertificaten van Promet, een en ander met inachtneming van de aanwijzingen en instructies in het vonnis, om hier vervolgens gevolgen aan te verbinden en een nieuwe gunningsbeslissing te nemen;

meer subsidiair:

VI. Defensie gebiedt de opdracht opnieuw aan te besteden;

nog meer subsidiair:

VII. iedere andere voorlopige voorziening treft die passend wordt geacht en recht doet aan de belangen van [eiseres];

in alle gevallen:

VIII. Defensie veroordeelt in de kosten van dit geding, te vermeerderen met de wettelijke rente en de nakosten.

Daartoe voert [eiseres] – samengevat – het volgende aan. [eiseres] heeft een geldige inschrijving uitgebracht, omdat de aangeboden producten het ECB-S-certificaat (pas) bij de uitvoering van de opdracht dienden te hebben. Dat brengt mee dat de opdracht, gelet op de toegekende scores voor kwaliteit en prijs, (opnieuw) aan [eiseres] moet worden gegund. Daarnaast geldt volgens [eiseres] dat [derde-partij] uitgesloten moet worden van deze aanbesteding, omdat [derde-partij] heeft ingeschreven met kluizen waarvan Promet het productiecertificaat bezit. [derde-partij] kan die Salvus-kluizen alleen aanbieden en leveren met medewerking en instemming van Promet. Promet heeft zodanige banden met Rusland dat zij kwalificeert als een Russische Partij in de zin van artikel 5 duodecies onder b. van de Verordening. Dit betekent dat van Defensie mocht worden verwacht dat zij terughoudend en waakzaam zou zijn bij de beoordeling van de inschrijving van [derde-partij], mede gelet op het bepaalde in artikel 12 van de Verordening. Bovendien vertegenwoordigt het aandeel van Promet in de aanbesteding meer dan 10% van de opdrachtwaarde, zodat ook sprake is van schending van artikel 5 duodecies onder c. van de Verordening.

De Staat en [derde-partij] voeren verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

[derde-partij] vordert dat de voorzieningenrechter Defensie gebiedt de gunningsbeslissing in stand te laten en de opdracht definitief aan [derde-partij] te gunnen, met veroordeling van [eiseres] in de proceskosten (te vermeerderen met rente en kosten).

Verkort weergegeven stelt [derde-partij] daartoe dat zij er belang bij heeft dat de opdracht definitief aan haar gegund wordt en dat zij daarom belang heeft bij afwijzing van de vorderingen van [eiseres], nu die definitieve gunning daardoor in gevaar kan komen.

Voor zover nodig zullen de standpunten van [eiseres] en Defensie met betrekking tot de vorderingen van [derde-partij] hierna worden besproken.

5. De beoordeling van het geschil

In deze procedure zijn zowel de deelname van [eiseres] als de deelname van [derde-partij] aan deze aanbesteding onderwerp van discussie. De voorzieningenrechter zal in dit vonnis echter niet beide discussies beslechten. Zij is op grond van het hierna volgende van oordeel dat de door [eiseres] ingenomen stellingen over het (ten onrechte) ongeldig verklaren van haar inschrijving reeds voldoende grond vormen voor toewijzing van de hoofdvorderingen van [eiseres] (de vorderingen onder I. en II) en voor een gebod tot heraanbesteding van de opdracht (de vordering onder VI.). De vraag of [derde-partij] van deelname had moeten worden uitgesloten vanwege de vermeende (met artikel 5 duodecies van de Verordening strijdige) samenwerking met of inschakeling van Promet bij de uitvoering van de opdracht, kan daarom onbeantwoord blijven.

De discussie over de geldigheid van de inschrijving van [eiseres] spits zich toe op de kwalificatie van de eis die is verwoord in paragraaf 3.2.3 van het PvE (hierna ook: de certificeringseis). In die paragraaf staat dat beveiligingsproducten (met uitzondering van sleutelkluizen en sleutelbeheersystemen) dienen te zijn voorzien van een ECB-S certificaat. Tussen partijen is in geschil of deze certificeringseis moet worden begrepen als een eis waaraan op het moment van inschrijving moet zijn voldaan of als een uitvoeringseis waaraan bij aanvang van de uitvoering van de opdracht moet worden voldaan. Vaststaat dat de producten waarmee [eiseres] heeft ingeschreven op het moment van inschrijving nog niet waren voorzien van een ECB-S certificaat conform de NEN-normen die zijn vermeld in het PvE.

Of de genoemde eis als een inschrijvingseis of een uitvoeringseis moet worden aangemerkt, is een vraag van uitleg. Naar vaste jurisprudentie brengen de toepasselijke beginselen van transparantie en gelijkheid mee dat het er bij de uitleg van de aanbestedingsstukken om gaat hoe een behoorlijk geïnformeerd en normaal oplettende inschrijver een bepaling heeft kunnen begrijpen. Hierbij moet worden uitgegaan van de zogenaamde ‘CAO-norm’. De bewoordingen van de bepaling – gelezen in het licht van de gehele tekst van de overige (relevante) aanbestedingsstukken – zijn van doorslaggevende betekenis, waarbij het aankomt op de betekenis die – naar objectieve maatstaven – volgt uit de bewoordingen waarin die stukken zijn opgesteld.

Defensie en [derde-partij] wijzen ter onderbouwing van hun standpunt dat sprake is van een inschrijvingseis in het bijzonder op de in paragraaf 1.3.1 van de aanbestedingsleidraad geformuleerde knock-out eis K2 en de in de NvI gegeven antwoorden op de vragen 82 en 92. De voorzieningenrechter acht het begrijpelijk dat [derde-partij] op basis hiervan heeft gemeend in haar inschrijving producten te moeten aanbieden die op het moment van inschrijving van een ECB-S certificaat conform de juiste NEN-normen waren voorzien. Die uitleg, is anders dan [eiseres] kennelijk meent, objectief gezien niet onhoudbaar. Dit laat echter onverlet dat de bewoordingen van de betreffende knock-out eis en de aangehaalde antwoorden gelezen in combinatie met de andere aanbestedingsstukken naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenzoveel ruimte laten voor het door [eiseres] verdedigde standpunt dat kan worden ingeschreven met producten waarvoor dat certificaat pas bij uitvoering van de opdracht aanwezig is. Uit de woorden “Uw inschrijving voldoet aan het Programma van Eisen” in knock-out eis K2 volgt niet zonder meer dat op het moment van inschrijving al aan de daarin opgenomen eisen moet zijn voldaan. Ook in de overige aanbestedingsstukken wordt dat niet zodanig duidelijk gemaakt dat daarover geen twijfel zou kunnen bestaan bij een behoorlijk geïnformeerd en normaal oplettende inschrijver. Uit het in de NvI gegeven antwoord op vraag 82 volgt ‘slechts’ dat de in de inschrijfstaat aangeboden items/onderdelen moeten voldoen aan de eisen die aan die item/onderdelen in het PvE worden gesteld. Dat sluit niet uit dat een inschrijver in de inschrijfstaat producten kan aanbieden die bij uitvoering van de opdracht voldoen aan de eisen van het PvE. Het antwoord op vraag 92 (zie 3.4) maakt dat niet anders. Als daarnaast in aanmerking wordt genomen dat in onder andere 1.1.5 van de aanbestedingsleidraad (zie 3.3) en hoofdstuk 3 en 4 van het PvE (zie 3.7en 3.8) is vermeld dat de eisen zoals omschreven in het PvE gelden als eisen waaraan bij uitvoering van de opdracht moet worden voldaan / die van toepassing zijn op de te leveren producten, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook de uitleg die [eiseres] aan paragraaf 3.2.3.van het PVE geeft, als zijnde een uitvoeringseis, met recht worden verdedigd.

De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat de bewoordingen van de aanbestedingsstukken met betrekking de in het PvE opgenomen certificeringseis, naar objectieve maatstaven gemeten, onvoldoende duidelijk zijn en op verschillende manieren kunnen worden geïnterpreteerd als het gaat om het moment waarop aan die eis moet worden voldaan. Bij dat oordeel wordt betrokken dat Defensie aanvankelijk zelf ook het standpunt innam dat sprake was van een uitvoeringseis, een standpunt dat door het onafhankelijke Klachtenmeldpunt als overtuigend is beoordeeld nu zij concludeert dat “de Eis 3.2.3 in redelijkheid niet anders dan als een uitvoeringseis kan worden opgevat.” Dit onderstreept dat de certificeringseis voor meerderlei uitleg vatbaar is.

Het voorgaande betekent dat de vorderingen die zien op – kort gezegd – de intrekking van de gunningsbeslissing van 4 april 2025 toewijsbaar zijn. Voor het alsnog geldig verklaren van de inschrijving van [eiseres] en het gunnen van de opdracht aan [eiseres] (en het ongeldig verklaren van de inschrijving en uitsluiten van [derde-partij]) bestaat geen grond en dat doet ook geen recht aan de belangen van de andere inschrijvers. De enige wijze waarop het hiervoor omschreven gebrek in de aanbesteding kan worden hersteld is door de opdracht opnieuw aan te besteden. De meer subsidiaire vordering van [eiseres] zal dan ook worden toegewezen, voor zover Defensie de opdracht nog wil vergeven.

Bij deze stand van zaken kunnen de andere stellingen van partijen onbesproken blijven.

Defensie en [derde-partij] zijn in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van [eiseres] worden begroot op:

- dagvaarding € 119,40

- griffierecht € 714,00

- salaris advocaat € 1.107,00

- nakosten € 178,00 (plus de verhoging zoals vermeld in de

beslissing)

totaal € 2.118,40

Defensie zal, zoals door [eiseres] gevorderd, worden veroordeeld tot betaling van de wettelijke rente over de proceskosten, op de wijze als vermeld in de beslissing.

6. De beslissing

verbiedt Defensie uitvoering te geven aan de voorlopige gunningsbeslissing van 4 april 2025 en gebiedt Defensie deze gunningsbeslissing binnen twee kalenderdagen na heden in te trekken en deze beslissing ingetrokken te houden;

gebiedt Defensie, voor zover zij de opdracht nog wil vergeven, de opdracht opnieuw aan te besteden;

veroordeelt Defensie en [derde-partij] in de proceskosten van € 2.118,40, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als Defensie en [derde-partij] niet tijdig aan de veroordeling voldoen en het vonnis daarna wordt betekend, dan moeten Defensie en [derde-partij] € 92,00 extra betalen, plus de kosten van betekening;

veroordeelt Defensie in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. T.F. Hesselink en in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.

EI