ECLI:NL:RBDHA:2025:25603, Rechtbank Den Haag, 23-12-2025, SGR 24/4809

[eiser], uit [woonplaats] ([land]), eiser

(gemachtigden: mr. M. Lustenhouwer en mr. G.A. van der Veen),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Bal).

Inleiding

Met het primaire besluit van 24 januari 2023 heeft verweerder besloten om de eerste typebevoegdverklaring van eiser te schorsen per 3 februari 2023. Met het bestreden besluit van 21 maart 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder bij zijn besluit gebleven. Het bestreden besluit is daarbij enkel herroepen voor wat betreft het moment waarop de schorsing vervalt, te weten uiterlijk op 31 december 2024.

Bij besluit van 20 december 2024 heeft verweerder de termijn voor eiser om de door verweerder geconstateerde tekortkomingen en daarmee ook de schorsing van de eerste typebevoegdverklaring op te heffen, verlengd tot 30 september 2025.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift. Bij het aanvullend verweerschrift heeft verweerder ter ondersteuning van zijn standpunt een presentatie van de European Union Aviation Safety Agency (EASA) gevoegd en voor enkele onderdelen daarvan een verzoek om beperkte kennisneming ingediend.

Bij beslissing van 4 juli 2025 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank het verzoek van verweerder om beperkte kennisneming toegewezen. Eiser heeft geen toestemming gegeven aan de meervoudige kamer die de zaken inhoudelijk behandelt om kennis te nemen van de onderdelen waarvoor beperkte kennisneming is toegestaan.

De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 10 juli 2025, gelijktijdig behandeld met 27 beroepen van onderhoudsmonteurs van wie de (eerste) typebevoegdverklaring op gelijke gronden is geschorst. [naam], eiser in de zaak SGR 24/4564, heeft digitaal aan de zitting deelgenomen en eiser heeft vooraf afgesproken dat [naam] samen met zijn gemachtigden het woord voert namens hem. Naast [naam] hebben nog tien onderhoudsmonteurs de zitting digitaal bijgewoond. De gemachtigden van eisers en van verweerder waren fysiek aanwezig. Namens verweerder zijn ook verschenen: mr. R.P.H. Rozenbrand, mr. A. van Osch en mr. M. Bras. De rechtbank doet in alle zaken afzonderlijk uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

Sinds 2020 heeft verweerder verschillende meldingen ontvangen over mogelijke fraude of onregelmatigheden bij de afgifte van AML’s. Dit is reden geweest voor onderzoek naar enkele praktijkopleidingen bij verschillende erkende onderhoudsbedrijven (Part-145 organisaties) die zijn gevestigd buiten de EASA-lidstaten. Sinds 2019 was er een opvallend sterke stijging te zien in de afgifte van AML’s op basis van een dergelijke OJT die buiten de lidstaten was doorlopen. Het met goed gevolg doorlopen van een OJT is een essentieel vereiste om de genoemde eerste typebevoegdverklaring te verkrijgen. Voor elk volgend type vliegtuig dat binnen eenzelfde categorie valt, hoeft de onderhoudsmonteur geen OJT meer te volgen en kan worden volstaan met een training voor het nieuwe type vliegtuig waaraan de onderhoudsmonteur gaat werken. Verweerder heeft bij het eerste onderzoek geen fraude vastgesteld. Wel zijn verschillende tekortkomingen vastgesteld in de onderzochte dossiers. Dit is reden geweest om het onderzoek uit te breiden met een grotere steekproef. Ook uit deze steekproef zijn tekortkomingen naar voren gekomen, onder andere bij de door eiser gevolgde OJT. Omwille van de vliegveiligheid heeft verweerder hierin aanleiding gezien om handhavend op te treden en het merendeel van de typebevoegdverklaringen op de betreffende AML’s, waaronder die van eiser, te schorsen. Hierna heeft verweerder nader onderzoek gedaan, wat heeft geresulteerd in een onderzoeksrapport van 25 april 2023. Hieruit komt, onder meer, naar voren dat de schorsing van de onderhavige typebevoegdverklaring deel uitmaakt van een grotere groep van 147 AML-houders van wie de eerste typebevoegdverklaring eveneens is geschorst vanwege tekortkomingen in de door hen gevolgde OJT.

Wat heeft verweerder besloten? 3. Verweerder heeft met het primaire besluit de eerste typebevoegdverklaring van eiser en daarmee ook eventuele daarna verstrekte aanvullende typebevoegdverklaringen weergegeven op de AML van eiser geschorst. Verweerder is hiertoe overgegaan omdat hij op basis van het verrichte onderzoek eraan twijfelt of de onderzochte praktijkopleidingen bij onderhoudsbedrijven buiten de EASA-lidstaten, voldoen aan de daartoe gestelde eisen. Om die reden heeft verweerder een ernstig vermoeden dat eiser niet beschikt over voldoende kennis of bedrevenheid om de aan de typebevoegdverklaring verbonden privileges te mogen uitoefenen. Dit betekent ook dat verweerder een ernstig vermoeden heeft dat eiser bij het verrichten van deze werkzaamheden de (vlieg)veiligheid in gevaar kan brengen.

Als gevolg van de schorsing kan eiser niet langer de privileges uitoefenen die hij aan deze typebevoegdverklaring ontleent. Hij behoudt wel zijn AML-bevoegdheid voor de resterende basisbevoegdverklaring. De schorsing heeft tot doel om de vliegveiligheid te waarborgen en geldt voor de periode die nodig is om eisers oorspronkelijke aanvraag om een eerste typebevoegdverklaring opnieuw te beoordelen. In die periode heeft eiser daarnaast de gelegenheid om alsnog een adequate OJT te doorlopen voor een luchtvaartuigtype in dezelfde AML-categorie, waarmee de schorsing kan worden opgeheven.

Met het bestreden besluit op het bezwaar van eiser is verweerder, nadat hij een herbeoordelingsonderzoek van de oorspronkelijke aanvraag van eiser heeft verricht, bij zijn besluit gebleven. Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat hij op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire schorsingsbesluit terecht het schorsingsbesluit heeft genomen. Dit heeft hij aan de hand van het onderzoeksrapport van 25 april 2023 uitvoerig toegelicht. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ook de resultaten van de herbeoordeling ten grondslag gelegd. Ook uit dit onderzoek volgt dat de door eiser gevolgde OJT niet voldoet aan de daarvoor geldende regels. De conclusie van verweerder is onder meer dat door eiser onvoldoende taken zijn uitgevoerd die representatief zijn voor het vliegtuig en de systemen, zowel wat betreft de complexiteit als wat betreft de technische input die is vereist om de betreffende taak te verrichten. Verweerder heeft in het bestreden besluit de geconstateerde tekortkomingen van de door eiser gevolgde OJT uitvoerig uiteengezet.

Bij brief van 10 oktober 2023 heeft verweerder eiser de resultaten van het herbeoordelingsonderzoek toegestuurd. Hierbij is eiser in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken schriftelijk op de inhoud van dit rapport te reageren. Van deze gelegenheid heeft eiser geen gebruik gemaakt.

Op grond van de resultaten van het herbeoordelingsonderzoek is voor verweerder vast komen te staan dat eiser vanwege de aan de OJT geconstateerde gebreken niet beschikt over voldoende kennis of bedrevenheid met betrekking tot de bevoegdverklaring. Wat eiser in bezwaar heeft aangevoerd, zoals (onder meer) het standpunt dat geen aanleiding bestaat voor twijfel aan de kwaliteit van de door hem gevolgde OJT, dat de schorsing in strijd is met het vertrouwensbeginsel omdat de kwaliteit van de door hem gevolgde OJT door Kiwa schriftelijk is bevestigd, dat de schorsing onevenredig is omdat zijn belangen daarbij niet kenbaar zijn meegewogen, dat hij sinds het verkrijgen van de bevoegdheid al jaren zonder problemen werkt als onderhoudsmonteur en niet is gebleken van veiligheidsincidenten waardoor hij de vliegveiligheid in gevaar zou kunnen brengen, leidt verweerder niet tot een ander oordeel. Voor zover eiser stelt dat hij het voornemen niet heeft ontvangen, stelt verweerder dat eiser daardoor niet in zijn belangen is geschaad, omdat hij in de gelegenheid is gesteld om in bezwaar te worden gehoord.

Wat vindt eiser in beroep?

4. Eiser is het niet eens met de schorsing. Hij heeft niet kunnen reageren op het voornemen van verweerder om de typebevoegdverklaring op zijn AML te schorsen, omdat hij hierover geen brief heeft ontvangen. Verweerder baseert zijn bevoegdheid om tot schorsing over te gaan ten onrechte op artikel 2.5 van de Wet luchtvaart, nu dit artikel niet van toepassing is. Eiser betwist dat de door hem gevolgde OJT niet voldeed aan de toepasselijke regelgeving. De bevoegde autoriteit (Kiwa Register B.V. (Kiwa), namens verweerder) heeft de OJT destijds, voordat eiser deze heeft voltooid, beoordeeld en goedgekeurd. Kiwa heeft daarbij rekening gehouden met de goedkeuring van deze OJT door de Griekse autoriteiten en andere Europese autoriteiten. Verweerder kan dan ook niet achteraf tegenwerpen dat de OJT niet aan de wettelijke eisen voldeed.

Verweerder heeft de AML’s van een groot aantal personen, onder wie eiser, aanvankelijk geschorst op grond van een zeer algemeen onderzoek, zonder dat de individuele gevallen zijn beoordeeld en zonder concreet onderzoek te doen naar het feitelijke gedrag en de staat van dienst van eiser. Pas in de bezwaarfase heeft verweerder een herbeoordelingsonderzoek in de individuele zaak van eiser verricht. Het schorsingsbesluit geeft niet aan op welke onderdelen het eiser aan kennis, bedrevenheid, ervaring of geschiktheid ontbreekt. Er is slechts gesteld dat verweerder de OJT niet heeft goedgekeurd. Dat Kiwa mogelijk de interne procedures niet goed heeft gevolgd, is niet voldoende om een ernstig vermoeden als bedoeld in artikel 2.5 van de Wet luchtvaart aan te nemen. De door verweerder genoemde wetsbepalingen bieden geen grondslag om jaren na het volgen van de opleiding, daarop terug te komen. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor schorsing van de typebevoegdverklaringen. Eiser heeft sinds het verkrijgen van de typebevoegdheid zonder problemen bij zijn werkgever gewerkt en er is dan ook geen enkel concreet aanknopingspunt dat hij bij de uitvoering van zijn werkzaamheden de vliegveiligheid in gevaar zou kunnen brengen. Dit heeft verweerder ten onrechte niet bij zijn beoordeling betrokken. De stelling van verweerder dat een eventuele ICAO-conforme AML of bevoegdverklaring van eiser niet betekent dat hij dan ook competent moet worden geacht ten aanzien van de EASA-regels en procedures van de Uitvoeringsverordening, volgt eiser niet. Eiser meent dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd, omdat bij de beoordeling geen rekening is gehouden met de taakvervulling door eiser onder ICAO-standaarden.

Eiser vindt verder dat verweerder ten onrechte stelt dat op grond van het herbeoordelingsonderzoek vast is komen te staan dat hij niet beschikt over voldoende kennis en bedrevenheid met betrekking tot de bevoegdverklaring. Verweerder heeft volgens eiser een onjuiste maatstaf gehanteerd bij de herbeoordeling. Relevant is dat eiser 52% van de taken uit de takenlijst heeft uitgevoerd. Zelfs als de uitkomst van het onderzoek juist is en de conclusie is dat de OJT niet voldeed aan de daaraan gestelde eisen, dan volgt daaruit niet zonder meer dat het eiser ontbreekt aan voldoende kennis en bedrevenheid. Verweerder heeft geen juiste belangenafweging gemaakt, omdat de belangen van eiser niet voldoende kenbaar zijn meegewogen. Eiser heeft in dit verband gewezen op de verstrekkende gevolgen van het schorsingsbesluit, waardoor hij zijn werk en inkomen (gedeeltelijk) is kwijtgeraakt.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

5. De rechtbank beoordeelt of verweerder mocht besluiten de eerste typebevoegdverklaring van eiser te schorsen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Nationale regelgeving

6. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet luchtvaart kan verweerder een bewijs van bevoegdheid dan wel een daarop weergegeven bevoegdverklaring schorsen wanneer een ernstig vermoeden rijst, dat de houder van het bewijs van bevoegdheid niet over voldoende kennis of bedrevenheid beschikt met betrekking tot dat bewijs van bevoegdheid of die bevoegdverklaring.

Op grond van artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart kan verweerder een bewijs van bevoegdheid dan wel een daarop weergegeven bevoegdverklaring schorsen wanneer een ernstig vermoeden rijst, dat de houder van het bewijs van bevoegdheid bij het verrichten van de hem toegestane werkzaamheden de veiligheid in gevaar kan brengen.

Europese regelgeving 7. Verordening (EU) 2018/1139 (de Basisverordening) legt gemeenschappelijke essentiële eisen voor een hoog en uniform niveau van veiligheid in de burgerluchtvaart vast. Verordening (EU) 1321/2014 (de Uitvoeringsverordening) is een uitvoeringsverordening bij de Basisverordening. Hierin zijn essentiële eisen, onder meer ten aanzien van personen die betrokken zijn bij het onderhoud van luchtvaartuigen, nader uitgewerkt.

De doelstellingen van de Basisverordening en de Uitvoeringsverordening vereisen een strikte toepassing van de eisen waaraan een aanvrager van een eerste typebevoegdverklaring moet voldoen ten behoeve van veiligheid en uniformiteit.

De verplichting tot handhaving voor verweerder volgt uit artikel 66.B.500 van Bijlage III (Part 66) van de Uitvoeringsverordening. Aan deze verplichting moet verweerder, als bevoegde autoriteit, voldoen, niet alleen vanwege het beginsel van gemeenschapstrouw, maar ook vanwege het belang van de luchtvaartveiligheid. De eisen die gelden en waaraan moet worden voldaan, betreffen onder meer de opleiding van onderhoudsmonteurs.

Op grond van artikel 16, eerste lid, van de Basisverordening moet het personeel, zoals in dit geval een onderhoudsmonteur, dat verantwoordelijk is voor de vrijgave van een product, een onderdeel of niet-geïnstalleerde apparatuur na onderhoud, een vergunning hebben. Die vergunning wordt afgegeven, wanneer de aanvrager heeft aangetoond dat hij voldoet aan de in artikel 17 bedoelde uitvoeringshandelingen die zijn vastgesteld om de naleving van de in artikel 9 bedoelde essentiële eisen (voor luchtwaardigheid) te waarborgen.

Op grond van artikel 16, derde lid, van de Basisverordening kan de bedoelde vergunning worden beperkt, geschorst of ingetrokken indien de houder niet meer voldoet aan de regels en procedures voor het afgeven en handhaven van de vergunning, overeenkomstig de in artikel 17, lid 1, onder d) bedoelde uitvoeringshandelingen.

Bevoegdheid van verweerder

8. Eiser heeft bij verweerder een vergunning aangevraagd en verkregen. Hierdoor is hij houder van een door Nederland afgegeven AML met daarop aangetekend de typebevoegdverklaringen. Verweerder is om die reden ten aanzien van eiser aan te merken als de bevoegde autoriteit en als zodanig ten aanzien van eiser ook belast met het permanent toezicht als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 1, van de Basisverordening. Hieruit volgt dat verweerder, als bevoegde autoriteit, zich ervan moet vergewissen dat aan alle eisen voor het bijschrijven van de typebevoegdverklaring op de AML is voldaan, voordat deze wordt afgegeven.

Op grond van punt 6 van Aanhangsel III van Bijlage III (Part-66) van de Uitvoeringsverordening moet de bevoegde autoriteit die de AML heeft afgegeven,

de lijst van taken en het programma van de OJT goedkeuren. De verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke goedkeuring van de OJT ligt dus altijd bij de autoriteit die de AML heeft afgegeven. Nu verweerder de bevoegde autoriteit is voor de afgifte van de typebevoegdverklaring, is verweerder ook te allen tijde zelfstandig bevoegd om in het kader van het permanent toezicht onderzoek te doen en zo nodig tot beperking, schorsing of intrekking van de bevoegdverklaringen over te gaan.

Aard van de bevoegdheid en bewijslast van artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet luchtvaart

9. Artikel 2.5 van de Wet luchtvaart geeft verweerder beoordelingsruimte. De schorsingsbevoegdheid ontstaat als sprake is van een ‘ernstig vermoeden’ dat de houder van het bewijs van bevoegdheid niet over voldoende kennis of bedrevenheid beschikt met betrekking tot dat bewijs van bevoegdheid of die bevoegdverklaring. Uit de bepaling volgt voorts dat verweerder de feiten en omstandigheden aannemelijk moet maken waaruit een dergelijk ernstig vermoeden wordt afgeleid. Uit het artikel en de wetsgeschiedenis volgt echter niet dat deze feiten en omstandigheden moeten worden beperkt tot (recente) gedragingen van de betrokkene. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze bepaling in een geval als het onderhavige waarbij het ernstig vermoeden is gebaseerd op onregelmatigheden bij de toekenning van typebevoegdverklaringen, niet zou mogen worden toegepast. Dit geldt temeer nu met deze bepaling is beoogd de vliegveiligheid zoveel mogelijk te waarborgen. Een restrictieve uitleg zoals eiser die voorstaat, past daar niet bij. Gelet op het beoogde doel is de vraag aan wie de onregelmatigheden bij de toekenning te wijten zijn, evenmin doorslaggevend voor het bestaan en het gebruik van de schorsingsbevoegdheid. Het zou immers vanuit een oogpunt van vliegveiligheid niet te verantwoorden zijn als verweerder een onderhoudsmonteur wel zou mogen schorsen als de betrokkene een verwijt kan worden gemaakt (bijvoorbeeld als hij destijds onjuiste of valse gegevens heeft verstrekt) maar niet als de onregelmatigheid gelegen is in de beoordeling van de toekenning door verweerder, terwijl beide situaties in dezelfde mate gevaar kunnen opleveren.

De wetgever heeft er daarnaast voor gekozen om in het geval vastgesteld is dat van een ernstig vermoeden sprake is, verweerder beslisruimte te geven en hem niet te verplichten om dan steeds een schorsing toe te passen. Hoewel deze ruimte in beginsel maakt dat verweerder in voorkomende gevallen gehouden is om de betrokken belangen af te wegen en te bezien of het besluit evenredig is met de daarmee te dienen doelen, laat dit onverlet dat het algemene en zwaarwegende belang van de bescherming van de vliegveiligheid dat met de bepaling wordt gediend, de reikwijdte van deze beslisruimte inkleurt. Het is immers tegen die achtergrond moeilijk om gevallen te bedenken waarin op goede gronden is vastgesteld dat een ernstig vermoeden bestaat dat iemand niet over voldoende kennis of bedrevenheid beschikt en desondanks in redelijkheid niet tot schorsing mag worden overgegaan. Dat zal slechts het geval zijn in zeer uitzonderlijke omstandigheden.

Ten slotte geldt in dit verband dat, gelet op de bewoording van de bepaling en juist omdat het beoogde belang de vliegveiligheid betreft, niet is vereist dat zich feitelijk al veiligheidsincidenten hebben voorgedaan waaruit het gevaar kan worden afgeleid, voordat tot schorsing kan worden overgegaan. Voldoende is dat het gesignaleerde (vermoeden van een) gebrek aan kennis of bedrevenheid een risico oplevert voor de vliegveiligheid.

Verhouding tussen Wet luchtvaart en Europese regelgeving

10. Eiser heeft eerst ter zitting aangevoerd dat verweerder ten onrechte artikel 2.5 van de Wet luchtvaart ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluitvorming. Een ‘ernstig vermoeden’ als bedoeld in artikel 2.5 van de Wet luchtvaart is volgens hem onvoldoende om tot schorsing over te gaan. Verweerder moet volgens eiser op grond van het Europese recht bewijzen dat sprake is van een vliegveiligheidsprobleem en dat eiser één of meer van de onder 1 t/m 8 van de in artikel 66.B.500 van de Uitvoeringsverordening genoemde activiteiten heeft uitgevoerd. Hiervan is volgens eiser geen sprake.

De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. Het genoemde artikel 66.B.500 van de Uitvoeringsverordening geeft situaties aan waarin verweerder gehouden is tot schorsing, beperking of intrekking van een AML. De bepaling specificeert evenwel niet in welke gevallen welke bevoegdheid moet worden toegepast. Alleen daarom al bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Uitvoeringsverordening een uitputtend kader vormt en artikel 2.5 van de Wet luchtvaart buiten toepassing moet blijven of dat daaraan geen betekenis toekomt. Evenmin kan daarom worden geoordeeld dat de Wet luchtvaart op dit punt in strijd is met de Uitvoeringsverordening dan wel dat verweerder op grond daarvan een strengere bewijsmaatstaf moet hanteren in dit soort gevallen. Verweerder mocht het artikel dan ook aan het bestreden besluit ten grondslag leggen en daarbij is niet gebleken dat verweerder een onjuiste maatstaf heeft toegepast.

Ernstig vermoeden

11. Eiser voert aan dat geen sprake is van een ernstig vermoeden dat hij niet beschikt over voldoende kennis en bedrevenheid, zoals bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet luchtvaart en dat dit ook niet uit het bestreden besluit blijkt. Eiser stelt primair dat dit ernstige vermoeden moet blijken uit door verweerder geconstateerd feitelijk handelen van eiser dan wel zijn betrokkenheid bij incidenten. Het bestreden besluit noemt geen feitelijk handelen van eiser of een incident waarbij hij betrokken is geweest. Subsidiair stelt eiser dat ook als andere omstandigheden hierbij mogen worden betrokken, zoals de eerder door eiser gevolgde OJT, hieruit niet een dergelijk ernstig vermoeden volgt.

Uit hetgeen de rechtbank hiervoor over de aard van de schorsingsbevoegdheid heeft overwogen volgt al dat het primaire betoog van eiser niet kan worden gevolgd. De vraag die de rechtbank hierna dient te beoordelen is dan ook of voldoende deugdelijk is vastgesteld dat de OJT van eiser (mogelijk) gebrekkig was en of deze gebreken de conclusie rechtvaardigen dat sprake is van een ernstig vermoeden dat eiser niet over voldoende kennis en bedrevenheid beschikt als gevolg van gebreken bij de afgifte van de bevoegdverklaring.

Verweerder heeft aan zijn standpunt dat sprake is van een ernstig vermoeden dat eiser niet over voldoende kennis of bedrevenheid beschikt het onderzoeksrapport van 25 april 2023, de steekproeven en het herbeoordelingsonderzoek ten grondslag gelegd. Hieruit volgen zowel de feitelijke aanloop naar het primaire schorsingsbesluit alsook de uiteindelijk vastgestelde tekortkomingen van de door eiser gevolgde OJT. De beoordeling of de door eiser gevolgde OJT aan de geldende eisen voldoet is een ingewikkelde en technische beoordeling, waarbij verweerder over beoordelingsvrijheid beschikt. Dit betekent dat de rechterlijke toets terughoudend is. De bestuursrechter kan zijn beoordeling van de feiten niet in de plaats stellen van die van verweerder. De beoordeling van de juistheid van de uitkomsten van die beoordeling is dan ook beperkt tot een onderzoek van de feitelijke grondslag en de daarop gebaseerde kwalificatie van verweerder. Daarbij staat met name de vraag centraal of verweerder kennelijk heeft gedwaald of haar bevoegdheid heeft misbruikt, dan wel de grenzen van haar beoordelingsruimte klaarblijkelijk heeft overschreden. Daar komt bij dat het relevante onderzoek namens verweerder is gedaan door inspecteurs van de Inspectie Leefomgeving en Transport die over specifieke deskundigheid beschikken. Hieruit volgt dat de rapporten moeten worden aangemerkt als afkomstig van een deskundige. Deze mogen, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling, door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd als hij is nagegaan of het advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de gevolgde redenering daarin begrijpelijk is en de conclusies daarop aansluiten.

Uit het onderzoeksrapport volgt dat het Kiwa – de organisatie die door verweerder gemandateerd is te beslissen op de aanvraag om een bevoegdverklaring – in de onderzochte periode een groot aantal aanvragen zelfstandig heeft beoordeeld, terwijl het Kiwa juist in gevallen waarin de benodigde OJT niet bij een bedrijf plaatsvindt dat is gevestigd in een EASA-lidstaat, het voorgenomen besluit op de aanvraag aan verweerder diende voor te leggen. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de aanvragen niet op een inhoudelijk juiste wijze zijn beoordeeld. Van de 22 in 2022 beoordeelde aanvragen die Kiwa correct had bevonden, is vastgesteld dat tekortkomingen bestonden in zowel het OJT-programma als de uitvoering daarvan en de vastlegging. Uit deze gegevens en de informatie uit het onderzoek bij het Kiwa leiden de inspecteurs af dat sprake is van een structureel probleem. Als gevolg hiervan geldt voor alle eerste typebevoegdverklaringen die eerder op deze manier zijn afgegeven dat er niet vanuit kan worden gegaan dat de betrokken onderhoudsmonteurs beschikken over de benodigde kennis en vaardigheden en als gevolg daarvan de vliegveiligheid in gevaar is. Verweerder mocht – gelet op het hiervoor onder 11.2 weergegeven kader - op grond hiervan ten tijde van het primaire besluit de conclusie trekken dat sprake was van een ernstig vermoeden als bedoeld onder 11.1 en dat een schorsing noodzakelijk was hangende nader onderzoek naar de omvang en ernst van de gebreken. De argumenten die eiser hiertegen in heeft gebracht leiden niet tot een ander oordeel en worden – voor zover nodig – hieronder in het kader van het herbeoordelingsonderzoek dat vervolgens heeft plaatsgevonden, nader besproken.

Verweerder heeft in het bestreden besluit voorts toegelicht dat de herbeoordeling is uitgevoerd volgens de regels van artikel 6, Aanhangsel III, van Bijlage III van de Uitvoeringsverordening. Hierin staat dat de bij de OJT te verrichten taken representatief moeten zijn voor het luchtvaartuig en de systemen, zowel wat betreft de complexiteit als wat betreft de technische input die vereist is om de betreffende taak te verrichten. Er kunnen relatief eenvoudige taken in de lijst worden opgenomen, maar er moeten ook complexere onderhoudstaken worden opgenomen en uitgevoerd, afhankelijk van het specifieke luchtvaartuigtype. Op basis van de analyse is geconcludeerd dat dergelijke taken onvoldoende zijn uitgevoerd. Verder is onder meer gebleken dat binnen de organisatie grote aantallen kandidaten van de OJT tegelijkertijd actief waren. Hiervoor waren te weinig supervisors aanwezig. Niet is gebleken van 1 op 1 supervisie, zoals vereist in de aanvaardbare wijze van naleving (AMC) bij artikel 6 van het Aanhangsel III bij Deel 66. Ook de door eiser aangeleverde documentatie was niet in orde. Nu bekend was dat de AML-houders (relatief) grote geldbedragen aan de onderhoudsbedrijven hebben betaald om een OJT te mogen volgen, is het beeld ontstaan dat het aanbieden van de OJT voor deze onderhoudsbedrijven een zelfstandig verdienmodel was, waarbij de zorg en aandacht voor een kwalitatieve OJT naar EASA-standaarden op de achtergrond stond. Het feit dat enkele lidstaten de gewraakte OJT ook hadden goedgekeurd, is gelet op de vastgestelde tekortkomingen van ondergeschikt belang.

De rechtbank is – wederom met het oog op het kader weergegeven onder 11.2. – met verweerder van oordeel dat eiser het herbeoordelingsonderzoek niet adequaat heeft bestreden. Wat eiser aanvoert, biedt geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het onderzoeksrapport of de begrijpelijkheid van de daarin gevolgde redenering. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de onderzoeken. De rechtbank stelt vast dat eiser de resultaten van de onderzoeken niet aan de hand van een deskundig tegenadvies heeft weersproken. Door eiser zijn ook geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die aanleiding geven voor twijfel aan de juistheid van de onderzoeken. De enkele, niet onderbouwde, stelling van eiser dat de door hem gevolgde OJT wel voldoet aan de wettelijke eisen, is daartoe onvoldoende. Ook het betoog van eiser dat verweerder hem ten onrechte tegenwerpt dat de door hem uitgevoerde taken niet voldoende representatief en complex zijn, kan eiser niet baten omdat hij slechts wijst op de hoeveelheid door hem uitgevoerde taken. Een bepaalde hoeveelheid uitgevoerde taken betekent echter nog niet dat aan de eis van voldoende complexiteit is voldaan. Eiser gaat verder ook voorbij aan de overige geconstateerde tekortkomingen in de OJT, zoals benoemd in het herbeoordelingsrapport. Verweerder mocht de onderzoeksrapporten daarom aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.

Concluderend bestond naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het voorgaande, voldoende feitelijke basis voor het aannemen van een ernstig vermoeden in de zin van artikel 2.5 van de Wet luchtvaart, zowel ten tijde van het primaire besluit als ten tijde van het bestreden besluit, waarbij van belang is dat de na het primaire besluit gevolgde bevindingen bij de herbeoordeling de op grond van de steekproef gevreesde structurele tekortkomingen alleen maar hebben bevestigd. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat het toepasselijk wettelijk kader een strikte toepassing van de gestelde veiligheidseisen verlangt, waarbij geen ruimte is voor aannames dat wordt voldaan aan deze eisen. Het betoog van eiser dat, zelfs als zou blijken dat de door eiser gevolgde OJT niet aan de wettelijke eisen voldoet, dit nog niet maakt dat sprake is van een ernstig vermoeden dat hij niet beschikt over voldoende kennis en bedrevenheid, volgt de rechtbank dan ook niet. Verweerder heeft op goede gronden vastgesteld dat eiser vanwege de geconstateerde tekortkomingen in de door hem gevolgde OJT niet aantoonbaar beschikt over de vereiste kennis of bedrevenheid met betrekking tot de bevoegdverklaring.

Is het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel?

12. Eiser voert aan dat, voor zover de door hem gevolgde OJT niet aan de wettelijke eisen voldoet, dit niet aan hem kan worden tegengeworpen. Er bestaat voldoende aanleiding om de schorsing achterwege te laten. Kiwa heeft namelijk (vooraf) bevestigd dat de OJT voldoet aan de wettelijke eisen, waarbij Kiwa heeft verwezen naar een generieke goedkeuring van de OJT door andere buitenlandse autoriteiten. Verder heeft Kiwa per e-mail medegedeeld dat de goedkeuring van de OJT met verweerder is besproken en door verweerder akkoord is bevonden. Verweerder kan dan ook niet achteraf tegenwerpen dat de OJT niet aan de wettelijke eisen voldeed.

Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel past de rechtbank het stappenplan toe zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap moet de vraag worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

In dit geval is niet gebleken dat Kiwa een uitlating heeft gedaan die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat verweerder niet op enig moment gebruik zou kunnen maken van zijn schorsingsbevoegdheid als een situatie zich voordoet als bedoeld in artikel 2.5 van de Wet luchtvaart. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit voldoende toegelicht. Voor zover sprake is van een toezegging door Kiwa dan moet deze toezegging worden gezien in de afgifte van de bevoegdverklaring, waardoor eiser er wellicht op mocht vertrouwen dat de door hem gevolgde OJT aan de eisen voldeed. Dit zijn echter veeleer vragen die aan de orde kunnen komen in een eventuele procedure over al dan niet geleden of nog te lijden schade als gevolg van de gebrekkige verlening van de bevoegdverklaring. Dit alles laat immers onverlet dat – zoals hiervoor al is overwogen – verweerder te allen tijde bevoegd is om na onderzoek en in geval van een ernstig vermoeden dat de houder van het bewijs van bevoegdheid niet over voldoende kennis of bedrevenheid beschikt, een bevoegdverklaring te schorsen. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is de rechtbank daarom niet gebleken.

Is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?

13. Voor zover eiser stelt dat verweerder niet achteraf kan tegenwerpen dat de OJT niet voldeed aan de wettelijke eisen, nadat voorafgaand aan het volgen van de OJT aan deze opleiding goedkeuring is gegeven, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geen sprake is. Dat Kiwa destijds op onjuiste gronden goedkeuring heeft verleend aan de OJT, maakt dit niet anders. Dit leidt er immers niet toe dat verweerder gehouden is deze fout te laten voortduren of te herhalen, zoals volgt uit jurisprudentie van de Afdeling, temeer niet als de vliegveiligheid daarbij in het geding is. Aan de eerder gegeven goedkeuring kon eiser daarom niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat verweerder dat standpunt zou blijven innemen, ook in het geval achteraf tekortkomingen aan de OJT aan het licht zouden komen.

Is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel?

14. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht geldt voor herstelsancties, zoals ook een schorsingsbesluit. De achtergrond van deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet mag afwijken van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.

Bij de vraag of van handhavend optreden mocht of moest worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

De verplichting tot handhaving volgt in dit geval uit artikel 66.B.500 van Bijlage III (Part-66) van de Uitvoeringsverordening en uit artikel 2.5 van de Wet Luchtvaart. Hieraan moet verweerder voldoen, niet alleen vanwege het beginsel van gemeenschapstrouw, maar ook vanwege het belang van de vliegveiligheid.

Volgens eiser getuigt het bestreden besluit niet van een evenredige belangenafweging, omdat zijn belangen daarin niet (voldoende) kenbaar zijn meegewogen. Eiser wijst op de verstrekkende gevolgen van de schorsing die leidt tot geheel of gedeeltelijk verlies van werk en dus van de benodigde inkomstenbron, waarmee hij ook zijn familie onderhoudt. Eiser heeft jarenlang zonder problemen gewerkt. Het bestreden besluit had volgens eiser niet mogen worden genomen zonder een indringende belangenafweging.

Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet onevenredig en heeft verweerder dit in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd toegelicht. Gelet op het belang van een veilige luchtvaart heeft verweerder de minst ingrijpende, noodzakelijke interventie van schorsing toegepast, waarbij eiser een herstelmogelijkheid is geboden door alsnog een adequate OJT te volgen, voordat tot een definitieve intrekking van de verleende bevoegdverklaring is overgegaan. Zoals hiervoor onder 9.1 al is overwogen, is alleen in uitzonderlijke gevallen denkbaar dat ondanks dat sprake is van een ernstig vermoeden als hier relevant, het persoonlijk belang van eiser om zijn werkzaamheden voort te kunnen zetten zwaarder weegt dan het belang van het verzekeren van de vliegveiligheid middels een schorsing. Een dergelijk uitzonderlijk geval doet zich hier niet voor, temeer niet nu de door de eiser gestelde persoonlijke belangen het logisch gevolg zijn van een beslissing als de onderhavige en in die zin vanuit juridisch oogpunt niet als bijzonder zijn aan te merken. Dit neemt evenwel niet weg dat de rechtbank onderkent dat deze gevolgen op persoonlijk vlak ingrijpend van aard zijn. Bijzonder in deze zaak is dat verweerder een bevoegdverklaring heeft afgegeven terwijl achteraf is gebleken dat dit niet had mogen gebeuren. Deze bijzonderheid kan in deze belangenafweging echter niet van doorslaggevende betekenis worden geacht, wederom gelet op het belang van de vliegveiligheid. De slotsom is daarom dat verweerder in dit kader niet meer aandacht hoefde te besteden aan de belangen van eiser dan hij heeft gedaan.

De stelling dat eiser al gedurende een langere periode in de praktijk werkzaam is (geweest) op basis van een aan hem verleende EASA-bevoegdverklaring dan wel op basis van een door een andere (niet EASA) lidstaat afgegeven bevoegdverklaring, overeenkomstig de regels zoals deze voortvloeien uit het ICAO-verdrag, maakt het voorgaande oordeel niet anders. Als en voor zover eiser in het bezit is van een ICAO-conforme AML en/of ICAO-conforme bevoegdverklaring die hem tot op heden zelfs in staat stelt om vliegtuigen vrij te geven, betekent dit wellicht dat de werkzaamheden niet zonder meer een gevaar voor de vliegveiligheid opleveren als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart. Dit wil echter niet zeggen dat eiser op grond daarvan ook competent moet worden geacht ten aanzien van de EASA-regels en procedures uit hoofde van de Uitvoeringsverordening. Ernstige twijfel aan de kennis van of bedrevenheid in deze EASA-regels en procedures betreft, gelet op artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet luchtvaart een zelfstandige schorsingsgrond. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit afdoende toegelicht.

Het gestelde financieel nadeel dat eiser stelt te hebben geleden, is niet onderbouwd en kan daarom evenmin aan het voorgaande af doen. Voor zover al sprake is van financieel nadeel, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat dit financieel nadeel in ieder geval beperkt moet worden geacht. Eiser heeft namelijk enkele jaren van de bevoegdverklaring gebruik kunnen maken en uit hoofde van die bevoegdverklaring al die tijd werkzaamheden kunnen verrichten en inkomen genoten. Daarnaast heeft de schorsing niet automatisch tot gevolg dat eiser zijn werk of inkomen verliest, omdat alleen de bevoegdheid tot aftekenen en vrijgeven is geschorst. Eiser zou met een andere bevoegdheid, zoals bijvoorbeeld een lokaal AML, nog altijd onderhoudswerkzaamheden kunnen uitvoeren aan andere toestellen dan EASA-luchtvaartuigen. De rechtbank ziet in wat eiser in beroep aanvoert geen reden voor een ander oordeel.

Dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd is de rechtbank niet gebleken. Ook de stelling dat eiser de brief met daarin het voornemen tot schorsing van de typebevoegdheid niet zou hebben ontvangen, maakt dit niet anders. Dit omdat ook als daarvan moet worden uitgegaan, deze omstandigheid niet leidt tot het oordeel dat eiser daardoor wezenlijk in zijn belangen is geschaad. Dit verzuim is immers hersteld doordat hij in de gelegenheid is gesteld om in de bezwaarfase te worden gehoord.

Ten slotte overweegt de rechtbank dat eiser geen toestemming heeft gegeven voor kennisneming van de bij het aanvullende verweerschrift ingediende stukken waarvoor de geheimhoudingskamer van de rechtbank beperkte kennisneming heeft toegestaan. Volgens bestendige jurisprudentie vloeit daaruit voort dat de rechtbank daar de gevolgen aan kan verbinden die haar geraden voorkomen. Dit betekent in dit geval dat de rechtbank het standpunt van verweerder dat hij in overeenstemming heeft gehandeld met de wijze waarop de EASA deze problematiek en de toepasselijke regelgeving beziet, bij gebrek aan toestemming van eiser niet kan controleren aan de hand van de betreffende stukken en daarom in beginsel juist mag achten. De rechtbank heeft deze gevolgtrekking echter niet nodig om tot het voorgaande oordeel over het bestreden besluit te komen en heeft hier daarom in deze zaak verder geen gewicht aan toegekend.

15. De rechtbank stelt vast dat de overige beroepsgronden grotendeels een herhaling zijn van wat eiser al in bezwaar naar voren heeft gebracht. Daarop is verweerder in het bestreden besluit al gemotiveerd ingegaan. Eiser heeft niet aangegeven wat op deze punten niet juist is aan de motivering van het bestreden besluit. De rechtbank ziet in wat eiser verder in beroep heeft aangevoerd daarom geen aanleiding voor een ander oordeel. Deze beroepsgronden kunnen niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.