RECHTBANK DEN HAAG
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2025 in de zaken tussen
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/6702 en SGR 24/6705
Liquin Terminal Chemiehaven B.V. (LTC, eiseres 1) en Liquin Terminal TTR B.V. (LTTTR, eiseres 2), uit Rotterdam, eiseressen
(gemachtigde: mr. B. Ebben),
en
(gemachtigden: mr. W.J. Bosma en mr. A. Durmus).
1. Deze uitspraak gaat over de aan eiseressen verleende omgevingsvergunningen van 29 mei 2024 voor het veranderen van de inrichtingen op de locaties [adres 1] en [adres 2] te [plaats]. Eiseressen zijn het niet eens met aantal voorschriften die aan de omgevingsvergunningen zijn verbonden. Zij voeren daartoe meerdere beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verleende omgevingsvergunningen.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het voorzorgsbeginsel en daarom onvoldoende heeft gemotiveerd waarom potentieel zeer zorgwekkende stoffen (pZZS) en stoffen van vergelijkbare zorg in dit geval op grond van het voorzorgsbeginsel moeten worden behandeld als ZZS. Eiseressen krijgen gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseressen hebben omgevingsvergunningen aangevraagd voor een verandering van de inrichtingen. Met de besluiten van 29 mei 2024 heeft het college de gevraagde vergunningen verleend (de bestreden besluiten).
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 27 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseressen, de gemachtigde van eiseressen en mr. W.J. Bosma en [naam 3] namens het college.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de bestreden besluiten
3. Eiseres 1 en eiseres 2 exploiteren inrichtingen op de locatie aan de [adres 1] en de [adres 2] in [plaats]. De inrichtingen betreffen terminals voor de op- en overslag en bewerking van chemische producten en olieproducten. Eiseressen hebben omgevingsvergunningen bij het college aangevraagd voor het veranderen van de inrichtingen. De aanvragen betreffen het wijzigen van de lozingsroute van de afvalwaterstromen van de afvalwaterzuiveringsinstallatie (AWZI) van Koole Tankstorage Botlek naar de AWZI van Liquin Terminal Botlek (LTB). Voor de wijziging van de lozingsroute dient het afvalwater van LTC via het terrein van LTTTR te worden doorgepompt naar LTB. De bestaande voorzuivering op LTC zal buiten bedrijf worden gesteld. Met de besluiten van 29 mei 2024 heeft het college de omgevingsvergunningen verleend. Aan deze vergunningen heeft het college (maatwerk)voorschriften verbonden.
Overgangsrecht
4. De bestreden besluiten zijn besluiten genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór 1 januari 2024 geldende recht.
Paragraaf 2.1 van het bestreden besluit
5. Eiseressen stellen dat de voorschriften in paragraaf 2.1 van de bestreden besluiten de reikwijdte bepalen van de voorschriften in paragraaf 2.2 die over ZZS gaan. Volgens eiseressen zijn de voorschriften in paragraaf 2.1 dan ook gericht op rechtsgevolg.
De rechtbank stelt vast dat hoofdstuk 2.0 van de bestreden besluiten betrekking heeft op ZZS. Dit hoofdstuk is onderverdeeld in twee paragrafen. De titel van paragraaf 2.1 is ‘Algemeen’ en bevat onder 2.1.1 tot en met 2.1.3 inleidende algemene opmerkingen bij de voorschriften. Paragraaf 2.2 draagt de titel ‘Indirecte lozing naar water’.
Paragraaf 2.1 luidt als volgt:
“2.1.1
Een zeer zorgwekkende stof (hierna: ZZS) is een stof die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van EG-Verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH).
2.1.2
Ter verduidelijking van het antwoord op de vraag of een stof voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 REACH, merken we op dat hiervan, al dan niet op basis van het voorzorgsbeginsel, sprake is als:
i. is vastgesteld dat de stof voldoet aan een of meer van de criteria uit artikel 57 REACH;
ii. de stof op de lijst met potentieel zeer zorgwekkende stoffen van het RIVM staat; of
iii. het RIVM adviseert om de stof met een vergelijkbare zorg te behandelen omdat niet uitgesloten kan worden dat de stof aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 REACH voldoet.
Toelichting
Ad a
Er zijn meerdere manieren waarop vastgesteld kan worden dat een stof voldoet aan een of
meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 REACH. In ieder geval zijn dat de stoffen die bedoeld worden in artikel 1.3c van de Activiteitenregeling. Deze verscheidenheid aan lijsten geeft veel onduidelijkheid. Ter ondersteuning van het Nederlandse ZZS beleid heeft het RIVM de ZZS uit die lijsten gebundeld in één lijst. Deze is te vinden op de website van het RIVM.
Daarnaast wordt ook zelfclassificatie gezien als vaststelling dat aan artikel 57 REACH wordt voldaan. De zelfclassificatie wordt meestal vermeld op de ECHA website.
Ad c
De bedoelde adviezen zijn niet direct openbaar. Wij zullen daarom hiervan eerst schriftelijk
kennisgeven. Vanuit het oogpunt van redelijkheid brengt dit met zich mee dat de datum van de schriftelijke mededeling het moment zal zijn waarop de hierna bedoelde voorschriften ten
aanzien van ZZS, voor die stof van toepassing worden en eventuele termijnen aanvangen.
Als het RIVM haar advies in een later stadium intrekt, dan zullen wij hiervan ook schriftelijk kennisgeven.
2.1.3
Zodra een stof niet meer voldoet aan één van de criteria of voorwaarden uit artikel 57 REACH, zijn voorschriften over ZZS van deze beschikking niet langer op die stof van toepassing.”
De rechtbank stelt vast dat het college aan de bestreden besluiten voorschriften heeft verbonden die betrekking hebben op ZZS. Het gaat daarbij om de voorschriften over indirecte lozing naar water in paragraaf 2.2. Tussen partijen is niet in geschil dat ZZS stoffen zijn die voldoen aan een of meer van de criteria of voorwaarden als bedoeld in artikel 57 REACH. Het college heeft met de inleidende algemene opmerkingen bij de voorschriften in paragraaf 2.1 en in het bijzonder in 2.1.2 en de toelichting daaronder, beoogd pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg, anticiperende op de kwalificatie als ZZS, uit voorzorg te behandelen als ZZS, ook al voldoen die stoffen (nog) niet aan de criteria van artikel 57 REACH. Het college heeft daarmee de voorschriften voor ZZS in de bestreden besluiten uit voorzorg ook van toepassing willen verklaren op pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg. Dat wat opgenomen is onder 2.1.2 van de bestreden besluiten geldt derhalve als definitiebepaling die van belang is voor de uitleg van de vergunningvoorschriften. Dit betekent dat de voorschriften in paragraaf 2.1 zijn gericht op rechtsgevolg.
Voorzorgsbeginsel
6. Eiseressen betogen dat voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.3 niet in de bestreden besluiten opgenomen hadden mogen worden. Deze dienen volgens hen geen milieubelang en zijn onduidelijk, innerlijk tegenstrijdig en voor hen onevenredig bezwarend. Eiseressen voeren hiertoe aan dat met voorschrift 2.1.2 de stofcategorie ZZS ten onrechte wordt verruimd. Volgens eiseressen heeft het college geen (milieutechnische) beoordelingsruimte om met toepassing van het voorzorgsbeginsel pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg te behandelen als ZZS. Aan een omgevingsvergunning zoals hier aan de orde, kunnen volgens eiseressen slechts voorschriften worden verbonden als dit in het belang van het milieu is. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) voeren zij aan dat dit toetsingskader geen ruimte biedt om louter uit voorzorg voorschriften aan een omgevingsvergunning te verbinden. Als het voorzorgsbeginsel wel de ruimte biedt om stoffen die niet voldoen aan artikel 57 van de REACH-verordening aan te merken als ZZS, dan kan dit volgens eiseressen uitsluitend als voldaan wordt aan de toepassingsvoorwaarden die gelden voor het voorzorgsbeginsel zoals vastgelegd in de Mededeling van de Europese Commissie (de Mededeling). Tot die voorwaarden behoort het uitvoeren van een risico-analyse, die bestaat uit een risico-evaluatie, een keuze van de strategie voor het risicobeheer en een risicomelding. Volgens eiseressen heeft het college deze beoordeling niet verricht.
Het college stelt zich op het standpunt dat pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg terecht uit voorzorg met ZZS zijn gelijkgesteld. Volgens het college biedt artikel 2.14 van de Wabo hiervoor de ruimte. Het college verwijst in dit verband naar het door hem vastgestelde uitvoeringskader “Omgang met Zeer Zorgwekkende Stoffen” (het uitvoeringskader), waarin is opgenomen dat pZZS uit voorzorg worden behandeld als ZZS en dat op grond van een advies van het RIVM ook voor stoffen van vergelijkbare zorg voorschriften kunnen worden gesteld zoals opgenomen in de bestreden besluiten. Volgens het college wordt met deze werkwijze op een correcte manier en conform de Mededeling invulling gegeven aan het voorzorgsbeginsel.
Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen heeft het college de bevoegdheid om stoffen waarvan wetenschappelijk vaststaat dat die voldoen aan één of meer van de voorwaarden of criteria van artikel 57 van de REACH-verordening, te classificeren als ZZS. Het college heeft milieutechnische beoordelingsruimte bij de evaluatie van de wetenschappelijke gegevens die de conclusie onderbouwen dat wordt voldaan aan die voorwaarden of criteria. In deze zaak gaat het echter ook om stoffen waarvan (nog) niet wetenschappelijk vaststaat dat deze voldoen aan één of meer van de criteria of voorwaarden uit artikel 57 van de REACH-verordening. Met paragraaf 2.1 in de bestreden besluiten is immers beoogd om ook pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg te behandelen als waren zij ZZS. De vraag ligt voor of het college deze stoffen uit voorzorg mag gelijkstellen met ZZS, in anticipatie op een definitieve kwalificatie als ZZS.
In haar uitspraken van 29 juli 2025 en 25 september 2025 heeft deze rechtbank eerder in vergelijkbare zaken geoordeeld dat het college, binnen de hem toekomende beoordelingsruimte, in beginsel de ruimte heeft om uit voorzorg, anticiperend op een definitieve classificatie als ZZS, voor pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg hetzelfde beschermingsregime te hanteren als voor ZZS. Dit laat echter onverlet dat het voorzorgsbeginsel niet zonder meer kan worden ingeroepen indien twijfels of zorgen over de gevaareigenschappen van een stof bestaan. De toepassing van het voorzorgsbeginsel is gebonden aan verschillende voorwaarden. De rechtbank ziet – in lijn met de hiervoor genoemde eerdere rechtspraak – aanleiding om voor de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel aansluiting te zoeken bij de richtsnoeren die zijn geformuleerd in de Mededeling. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover in deze zaak anders te oordelen.
Voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel is onder meer vereist dat een risico-evaluatie wordt gemaakt. Dat betekent dat een wetenschappelijke evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van een gebeurtenis moet zijn gemaakt. Evenals in de uitspraken van 16 maart 2023, 31 oktober 2023, 9 april 2024, 29 juli 2025 en 24 september 2025 in vergelijkbare zaken, is de rechtbank van oordeel dat de vereiste risico-evaluatie in dit geval ontbreekt. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak tot een ander oordeel te komen.
In het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat de voorschriften over pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg op grond van artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a en b, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in het belang van de bescherming van het milieu gesteld kunnen worden. Het gaat om voorschriften die zien op het verrichten van metingen, berekeningen of tellingen ter bepaling van de milieubelasting (informatieplicht) en het uitvoeren van onderzoek naar mogelijkheden tot verdergaande bescherming van het milieu (minimalisatieplicht). Volgens het college kan dit ook los van de vraag of een stof waarop de voorschriften betrekking hebben al dan niet voldoet aan de criteria van artikel 57 REACH.
Ter zitting hebben eiseressen naar voren gebracht dat het college het genoemde artikel uit het Bor voor het eerst in het verweerschrift aanhaalt. Als het college daarmee een nieuwe bevoegdheidsgrondslag heeft willen introduceren, is dat te laat. Volgens eiseressen hadden de voorschriften over pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg ook niet met toepassing van artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a en b, van het Bor gesteld kunnen worden, omdat ze geen milieubelang dienen.
Voor zover het college de voorschriften over pZZS en stoffen met vergelijkbare zorg baseert op artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a en b, van het Bor overweegt de rechtbank dat het college deze wettelijke grondslag pas voor het eerst in het verweerschrift heeft genoemd. Afgezien daarvan heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat deze voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Dat het volgens het college ongewenst is dat pZZS en stoffen met vergelijkbare zorg in het milieu belanden, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat het noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu om deze gelijk te stellen met ZZS.
Het betoog slaagt. De rechtbank zal de inleidende opmerkingen bij de voorschriften onder 2.1.2 van de bestreden besluiten vernietigen. De rechtbank zal de inleidende algemene opmerking onder 2.1.1 in stand laten, omdat die slechts betrekking heeft op stoffen die voldoen aan de criteria en voorwaarden van artikel 57 van de REACH-verordening. De vernietiging van 2.1.2 heeft gevolgen voor de vergunningvoorschriften die betrekking hebben op ZZS in paragraaf 2.2. Het begrip “ZZS” in deze voorschriften heeft door de vernietiging van 2.1.2 niet langer betrekking op pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg, maar nog slechts op ZZS in de zin van 2.1.1.
De rechtbank volgt eiseressen ook in hun standpunt dat de inleidende opmerking onder 2.1.3 geen toegevoegde waarde heeft, omdat voorschriften met betrekking tot ZZS niet van toepassing zijn op stoffen die geen ZZS zijn. Aangezien 2.1.3 overbodig is, zal de rechtbank deze inleidende opmerking ook vernietigen.
Voorschrift 2.2.4
7. Eiseressen begrijpen voorschrift 2.2.4 zo dat stoffen die zes maanden voor de vijfjarige periode door het college als ZZS worden gezien (dus in feite na 4,5 jaar van een rapportagecyclus), pas bij de opvolgende rapportageverplichting meegenomen hoeven te worden. Er is dus geen ‘tussentijdse’ rapportageverplichting na zes maanden.
In het verweerschrift en ter zitting heeft het college de lezing van eiseressen over voorschrift 2.2.4 bevestigd. Daarmee is de onduidelijkheid voor eiseressen weggenomen. Voorschrift 2.2.4 blijft daarom in stand.
Conclusie en gevolgen
8. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen gegrond zijn en dat de bestreden besluiten gedeeltelijk voor vernietiging in aanmerking komen. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen op de wijze zoals voorzien in het dictum van deze uitspraak.
9. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). Daarbij overweegt de rechtbank dat de beroepen worden beschouwd als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 Bpb.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 29 mei 2024 voor zover het betreft:
de inleidende algemene opmerkingen bij de voorschriften onder 2.1.2 en 2.1.3;
- bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 742,- aan eiseressen moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.
De griffier is niet in staat
de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.