ECLI:NL:RBDHA:2025:27910

uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen

[verzoeker] ,

de minister van Asiel en Migratie, verweerder

(gemachtigde: mr. T.J.M. Schilder).

Inleiding

In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een

voorlopige voorziening van verzoeker in verband met een bezwaarschrift tegen de afwijzing van zijn verlengingsaanvraag voor een GVVA met als doel 'Arbeid in loondienst'.

Met het primaire besluit van 8 mei 2025 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.

Verzoeker heeft op 14 mei 2025 tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

Op 10 juni 2025 heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat verzoeker arbeid mag verrichten tijdens de bezwaarfase.

Op 24 juli 2025 en 7 augustus 2025 heeft verweerder verweerschriften ingediend.

De voorzieningenrechter heeft de zaak op 11 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker en zijn gemachtigde, M. Verhoof-Vilairat als tolk in de Thaise taal, de gemachtigde van verweerder, [de persoon] van het UWV en [naam] , de werkgever van verzoeker.

Beoordeling door de rechtbank

2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

3. Op grond van artikel 8:81 van de Awb gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de daarvoor vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.

4. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat er spoedeisend belang is, dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft en dat de belangenafweging in zijn voordeel dient uit te vallen. Verweerder heeft allereerst gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het is namelijk al decennia duidelijk dat er geen prioriteit genietend aanbod (pga) is voor zelfstandig werkende koks in Aziatische restaurants. Dit is door de overheid ook steeds erkend. Verzoeker heeft daarbij onder andere gewezen op het feit dat, afgezien van de periode 2008 tot en met 2014, voor zelfstandig werkende koks niet eerst binnen Nederland, de Europese Unie en Zwitserland hoefde te worden geworven, maar rechtstreeks om overkomst van koks buiten de Europese Unie kon worden verzocht. In 2016 is op verzoek van de Minister van SWZ, het Rapport Panteia uitgebracht. Dit rapport laat zien dat voor zelfstandig werkende koks, souschefs en chef-koks in de Aziatische keuken (nog steeds) niet kan worden volstaan met een kok die de taal en cultuur niet kent en bepaalde specifieke vaardigheden niet heeft. Deze vaardigheden kunnen volgens het rapport ook niet binnen een redelijke termijn van drie à zes maanden aan een kok binnen Nederland of de Europese Unie kan worden aangeleerd. De pga-toets die verweerder sinds 1 juli 2024 hanteert, mist een deugdelijk juridische en materiële grondslag. Een wijziging van het pga-begrip moet namelijk bij wet geregeld zijn en verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat sprake is van pga ten aanzien van zelfstandig werkende koks in de Aziatische keuken. Daarnaast hanteert verweerder ten onrechte een discriminatoir onderscheid met betrekking tot het overgangsrecht dat alleen geldt voor personen die voor 1 januari 2022 al in het bezit waren van een GVVA. Het primaire besluit is dan ook in strijd met artikel 8 van het EVRM en het eigendomsrecht. Verder is het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen spoedeisend belang is, het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft en dat bij een eventuele belangenafweging de belangen van verweerder zwaarder dienen te wegen dan het belang van verzoeker. De enkele niet onderbouwde stelling dat verzoeker zonder het treffen van de voorlopige voorziening niet in haar levensonderhoud kan voorzien en referent haar medewerker nodig heeft om het restaurant draaiend te houden is, zonder nadere onderbouwing, onvoldoende om spoedeisend belang aan te nemen. Ten aanzien van het primaire besluit is verweerder van mening dat dit rechtsgeldig tot stand is gekomen. Om een einde te maken aan de binnen de Aziatische Horeca geconstateerde misstanden en het speelveld tussen alle landspecifieke keukens binnen een krappe arbeidsmarkt gelijk te trekken, heeft de Minister van SWZ in 2022, in samenspraak met de Tweede kamer, besloten om de Regeling Aziatische Horeca af te schaffen. In navolging daarvan toetst het UWV met ingang van 1 juli 2024 (verlengings) aanvragen GVVA voor hogere koks binnen de Aziatische horeca niet langer aan de "specifieke functie-eisen" zoals die tot 1 juli 2024 werden gehanteerd. Gelet op het advies van het UWV is er voldoende pga. Het door verweerder gehanteerde overgangsrecht is ook gebaseerd op verschillen in juridische situaties en daarmee niet discriminatoir en evenmin anderszins onrechtmatig. Verweerder is tot slot van mening dat het bezwaar het rechtsgevolg dat verzoeker niet langer magen werken niet heeft geschorst.

In het aanvullend verweerschrift van 7 augustus 2025 heeft verweerder nog het volgende naar voren gebracht naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank en zittingsplaats. Allereerst stelt verweerder dat het Panteia-rapport de uitkomst van het besluit niet anders maakt. Het Panteia-rapport is namelijk gebaseerd op een sociologisch onderzoek. Het rapport heeft, anders dan wordt gesuggereerd in de uitspraak, geen wetenschappelijke status en betrof ook geen wetenschappelijk onderzoek. Ook is het Panteia-rapport niet meer van toepassing door de politieke keuze om de speciale regeling voor de Aziatische Horeca sector in te trekken. Verder is volgens verweerder niet onrechtmatig dat er niet langer “specifieke functie-eisen” worden gehandhaafd. Het hanteren van specifieke functie-eisen past namelijk niet binnen de uitvoering van de Wav en het doel dat de wetgever voor ogen heeft gehad. Dit zou immers tot gevolg hebben dat geen enkele kok in Nederland, de EER en Zwitserland aangemerkt kan worden als pga-aanbod omdat de eisen dusdanig specifiek zijn dat bijna geen enkele kandidaat hier volledig aan kan voldoen. Tot slot merkt verweerder op dat er meerdere sectoren zijn met een krappe arbeidsmarkt. Juist het feit dat gelet op de huidige arbeidsmarkt bijna alle sectoren geconfronteerd worden met krapte rechtvaardigt dat er geen speciale regeling meer geldt voor de sector Aziatische Horeca. Hierdoor is het volgens verweerder niet meer te verantwoorden naar andere sectoren dat er voor de sector Aziatische horeca een uitzondering geldt.

Voorlopig karakter en spoedeisend belang

6. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er, in tegenstelling tot wat verweerder stelt, sprake van spoedeisend belang. Verzoeker en zijn werkgever willen nakoming van het tussen hen overeengekomen arbeidscontract. Dat is nu niet mogelijk omdat het verzoeker niet langer is toegestaan te werken. Op de zitting heeft de werkgever van verzoeker toegelicht dat dat hij geen kok kan missen. Hij heeft op dit moment voor zijn twee restaurants vijf koks, waarvan vier op het niveau van verzoeker. Als eiser niet meer mag werken, dan heeft dat tot gevolg dat het restaurant vaker dicht moet en dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van het eten. Omdat verzoeker inkomen misloopt en hij niet kan worden gemist in het restaurant van zijn werkgever, is er sprake van spoedeisend belang.

Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen?

7. De voorzieningenrechter zal zich vervolgens uitlaten over de vraag of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft.

Verweerder heeft het advies van het UWV ten grondslag gelegd aan het primaire besluit. Ingevolge vaste jurisprudentie is het UWV-advies een deskundigenadvies en kan verweerder daar bij zijn besluitvorming in beginsel op afgaan. Wel dient verweerder zich te vergewissen of het advies deugdelijk tot stand is gekomen en voldoende inzichtelijk is.

De voorzieningenrechter volgt verweerder in het standpunt dat het verweerder vrij staat om terug te komen op eerdere regelgeving en deze in te trekken. Daar staat tegenover dat op grond van deze eerdere regelgeving jarenlang voor een hele sector functie-eisen zijn gehanteerd waardoor zelfstandig werkende koks niet eerst binnen Nederland, de Europese Unie en Zwitserland hoefde te worden geworven, maar rechtstreeks om overkomst van koks buiten de Europese Unie kon worden verzocht. Verzoeker verwijst daarbij naar het Panteia-rapport waaruit blijkt dat voor zelfstandig werkende koks, souschefs en chef-koks in de Aziatische keuken koks nodig zijn die de taal en cultuur kennen en bepaalde specifieke vaardigheden hebben. Deze vaardigheden kunnen volgens het rapport ook niet binnen een redelijke termijn van drie à zes maanden aan een kok binnen Nederland of de Europese Unie worden aangeleerd. Verweerder kijkt daar anders tegenaan en beroept zich op het EVZ-rapport van december 2012 en de aanvullende notitie daarbij van 29 januari 2014. Op de zitting heeft verzoeker aangegeven dat er mogelijk nog een contra-expertise moet worden gevraagd als onduidelijkheid blijft bestaan over de waarde die moet worden toegekend aan het Panteia- en het EVZ-rapport nu de rapporten elkaar op essentiële onderdelen tegenspreken.

De voorzieningenrechter stelt op grond van de voorgaande overweging vast dat er tussen partijen nog onduidelijkheid bestaat over de waarde van de twee belangrijkste rapporten die ten grondslag liggen aan de standpunten van partijen en dat die rapporten tot verschillende conclusies leiden. De bezwaarfase leent zich ervoor om hier de nodige duidelijkheid over te krijgen. De voorzieningenrechter volgt in dit stadium van de procedure niet het standpunt van verweerder dat het EVZ-rapport dient te prevaleren. Het Panteia-rapport is van recentere datum (18 januari 2016 tegenover 21 februari 2012) en heeft jarenlang ten grondslag gelegen aan het beleid van de minister van SZW en het door het UWV gehanteerde toetsingskader ten aanzien van het pga. Het rapport van EVZ is bovendien bij de totstandkoming van het Panteia-rapport betrokken. In het rapport wordt aangegeven dat dit steunt op onderzoek dat kwalitatief en sociologisch van aard is en dat het de “ambitie is om inzicht te geven in de praktijk, met al haar nuances en schakeringen, en daarmee grondstoffen aan te leveren voor een ethisch en een juridisch gesprek”. De functie-eisen (inclusief kennis van taal en cultuur voor de koksfunctie vanaf niveau 4) zijn in 2016 als reëel en proportioneel onderschreven in het Panteia-rapport en dit standpunt is destijds overgenomen door de minister van SZW. Verweerder stelt nu niet meer te volgen dat de inhoudelijke functie-eisen dermate veeleisend zijn dat in de praktijk alleen koks met minimaal vijf jaar werkervaring voldoen en noemt een taaleis nog steeds reëel, maar stelt dat aan die eis wordt voldaan als in de keuken Engels wordt gesproken. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder vooralsnog onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd waarom thans wel sprake is van pga. Het bezwaar kan daarom een redelijke kans van slagen niet worden ontzegd.

Belangenafweging

8. Het belang van verzoeker en zijn werkgever is gelegen in dat verzoeker in de

bezwaarfase weer kan werken. Daarbij is van belang dat sprake is van een lopende arbeidsverhouding en verzoeker al enkele jaren – met een positief UWV-advies – in het betreffende Thaise restaurant als kok werkzaam is. Doordat verzoeker niet mag werken loopt hij inkomsten mis. Verder is onweersproken gesteld dat de werkgever van verzoeker het restaurant vaker moet sluiten en dit gaat ten koste van de kwaliteit van het eten. Bovendien heeft verweerder geen concreet belang gesteld. Nu het bezwaar een redelijke kans van slagen niet kan worden ontzegd, verzoeker en zijn werkgever belang hebben bij toewijzing van de verzochte voorziening en onduidelijk is wanneer het besluit op bezwaar is te verwachten, valt de belangenafweging in het voordeel van verzoeker uit.

Conclusie en gevolgen

9. Het voorgaande betekent dat het verzoek wordt toegewezen in die zin dat

verweerder verzoeker aldus dient te behandelen dat hij mag werken bij zijn werkgever totdat op het bezwaar is beslist.

10. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet verweerder het

Beslissing