ECLI:NL:RBDHA:2025:28108

[eiseres], V-nummer: [V-nummer], eiseres

(gemachtigde: mr. M.J.A. Bakker),

de minister van Asiel en Migratie, verweerder

(gemachtigden: mr. F. Witteman en mr. J. van Dam)

Inleiding

Verweerder heeft de verblijfsvergunning van eiseres met het besluit van 17 april 2024 ingetrokken. Met het bestreden besluit van 29 september 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de intrekking van de verblijfsvergunning gebleven.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 2 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder deelgenomen. Tegelijkertijd zijn ook andere beroepen van vergelijkbare gevallen zoals ingebracht door dezelfde gemachtigde behandeld.

Beoordeling door de rechtbank

Eiseres heeft bij besluit van 6 februari 2023 een verblijfsvergunning met als verblijfsdoel ‘verblijf als familie- of gezinslid bij [naam]’ (haar echtgenoot) verleend gekregen. Deze verblijfsvergunning is bij besluit van 17 april 2024 (het primaire besluit) met terugwerkende kracht ingetrokken vanaf 1 september 2023, omdat de verblijfsvergunning van haar echtgenoot – waar haar verblijfsrecht afhankelijk van is– met hetzelfde besluit werd ingetrokken. Het besluit geldt eveneens voor de verblijfsvergunning van hun minderjarig kind en de intrekking geldt ook als terugkeerbesluit. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres hiertegen met het bestreden besluit van 29 september 2024 kennelijk ongegrond verklaard en is bij de intrekking van de verblijfsvergunning gebleven.

Wat vindt eiseres in beroep?

3. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. In het kader van de gezamenlijke behandeling van meerdere beroepen inzake hetzelfde onderwerp, heeft eiseres haar beroepsgronden toegespitst op de volgende punten.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat een terugkeerbesluit niet kan worden opgelegd aan een vreemdeling die zich niet op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat bevindt. De bewoording van artikel 6, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn en paragraaf 1.2 en 1.4 van het Terugkeerhandboek in zowel de Nederlandse als Engelse taalversies onderschrijven deze lezing. Deze rechtsvraag, of een lidstaat enkel een terugkeerbesluit kan opleggen aan een vreemdeling die fysiek aanwezig is op zijn grondgebied, heeft volgens eiseres nooit eerder voor gelegen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof). Eiseres verzoekt de rechtbank dan ook hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. Eiseres stelt daarnaast onder verwijzing naar enkele conclusies en arresten dat ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) niet heeft geoordeeld dat verweerder een terugkeerbesluit mag opleggen aan iemand die in een andere lidstaat verblijft. Verweerder mocht dan ook geen terugkeerbesluit opleggen aan eiseres, omdat eiseres ten tijde van de oplegging daarvan niet meer in Nederland verbleef. Eiseres verblijft namelijk al enige tijd in Portugal.

Voorts is er sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder in een andere zaak het standpunt in heeft genomen dat het, ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, niet mogelijk is om een terugkeerbesluit op te leggen aan een vreemdeling die zich niet langer in Nederland bevindt.

Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat haar geen terugkeerbesluit opgelegd kon worden omdat zij rechtmatig verblijf heeft in een andere lidstaat. Zij heeft met voldoende bewijsstukken aangetoond dat zij rechtmatig verblijf in Portugal heeft en verweerder kon haar daarom geen terugkeerbesluit opleggen. Eiseres heeft aangetoond in Portugal te werken, ingeschreven te staan, belasting te betalen en fiscaal en sociaal nummers te hebben, hetgeen erop duidt dat het haar was toegestaan om daar te verblijven. Een Portugese advocaat heeft dit bevestigd en aangegeven dat vreemdelingen geen apart document verstrekt krijgen om dit aan te tonen. Eiseres stelt zich daarbij op het standpunt dat ‘een andere toestemming tot verblijf’ uit artikel 6, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn zeer ruim opgevat moet worden en dat daarom uit de door haar overgelegde documenten een legaal verblijf in Portugal blijkt. Ook in deze doet eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft in besluiten van 16 juli 2025 en 4 augustus 2025 van andere vreemdelingen overwogen dat zij, met vergelijkbare documenten als eiseres, voldoende aangetoond hebben dat zij rechtmatig verblijf in Portugal hebben. Het aan hen opgelegde terugkeerbesluit is ingetrokken en de SIS-signalering verwijderd. Verweerder handelt ten onrechte verschillend in vergelijkbare zaken.

Verder betoogt eiseres dat verweerder bij de signalering in het SIS, dan wel bij de beoordeling van het verzoek om de verwijdering hiervan, het (Unierechtelijk) evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen. Hierbij wijst eiseres op artikel 19 van de Verordening (EU) 2018/1860 in samenhang met artikel 21 van Verordening 2018/1861. Het aanmaken dan wel aanhouden van een SIS-signalering acht eiseres daarbij onevenredig, nu eiseres in Portugal mag wonen en werken maar zij vanwege de SIS-signalering geen verblijfsvergunning kan krijgen. De Portugese autoriteiten sturen haar hiervoor naar verweerder en verweerder wijst naar de Portugese autoriteiten. Zij valt tussen wal en schip.

Tot slot is eiseres van mening dat verweerder haar bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard en de hoorplicht heeft geschonden door eiseres niet in bezwaar te horen. Een hoorzitting had verweerder namelijk in staat gesteld om de situatie van eiseres in Portugal verder inzichtelijk te krijgen en onduidelijkheden op te helderen. Vooral nu eiseres niet aan meer documenten kan komen dan dat zij heeft overgelegd.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

4. De rechtbank stelt vast dat de intrekking van eiseres haar verblijfsvergunning op zichzelf niet in geschil is. Het beroep van eiseres spitst zich met name toe op het daarbij opgelegde terugkeerbesluit, de signalering daarvan in het SIS en de totstandkoming hiervan, nu dit eiseres belemmert om zich duurzaam te vestigen in Portugal. De rechtbank zal zich in haar uitspraak dan ook hiertoe beperken.

Rechtmatigheid terugkeerbesluit

5. De rechtbank vindt aansluiting bij haar eerdere uitspraak van 23 mei 2024. Hierin heeft de rechtbank overwogen dat uit artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn en de passages van het Terugkeerhandboek waar eiser naar verwijst, blijkt dat een lidstaat verplicht is om het illegale karakter van verblijf in die lidstaat vast te stellen in een terugkeerbesluit. Die vreemdeling wordt dan een terugkeerbesluit opgelegd waarin zij wordt gesommeerd het gebied van de Europese Unie (EU) te verlaten. Hieruit blijkt echter niet, zoals eiseres stelt, de noodzaak dat de vreemdeling op het moment van opleggen van het terugkeerbesluit zich op het grondgebied van de lidstaat bevindt. De lezing van eiseres dat aanwezigheid in de uitvaardigende lidstaat vereist is, is daarbij moeilijk te rijmen met het feit dat een terugkeerbesluit geldt voor het gehele grondgebied van de EU. Eveneens valt niet in te zien dat een vreemdeling zou kunnen voorkomen dat haar een terugkeerbesluit wordt opgelegd enkel door te vertrekken naar een andere lidstaat. Dit zou afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het verwijderings- en terugkeerbeleid van de EU. Voor prejudiciële vragen hierover, zoals door eiseres verzocht, ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding.

Verweerder heeft gelet op het voorgaande dan ook terecht het standpunt ingenomen dat de discussie of eiseres op het moment van opleggen van het terugkeerbesluit in Nederland dan wel Portugal bevond, niet relevant is nu het beide lidstaten van de EU zijn. Wel is van belang dat eiseres op dat moment op het grondgebied van de EU verbleef. In de zienswijze in reactie op het voornemen van verweerder om de verblijfsvergunning van eiseres, haar echtgenoot en hun kind in te trekken, is aangegeven dat het gezin zich intussen in Portugal heeft gevestigd. Hieruit heeft verweerder in ieder geval kunnen afleiden dat niet is gebleken dat eiseres zich buiten het EU-grondgebied had verplaatst. Hetgeen zij overigens ook niet heeft gesteld. Verweerder had eiseres naar oordeel van de rechtbank dan ook een terugkeerbesluit op kunnen leggen.

Eiseres heeft zich in dit kader verder beroepen op het gelijkheidsbeginsel. In het verweerschrift van verweerder in het hoger beroep met zaaknummer 202403784/1/V3 heeft verweerder zich namelijk op het standpunt gesteld dat aanwezigheid op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat noodzakelijk is. In tegenstelling tot het door eiseres aangehaalde stuk heeft verweerder in zijn verweerschrift in deze zaak en ter zitting afstand genomen van dat standpunt, en het standpunt ingenomen dat aanwezigheid in Nederland niet noodzakelijk is voor het opleggen van een terugkeerbesluit. Naar oordeel van de rechtbank behoeft deze grond van eiseres dan geen verdere bespreking meer.

Verblijfsrecht Portugal

6. In geschil is verder of verweerder reden had moeten zien om af te zien van de oplegging van het terugkeerbesluit en de bijbehorende SIS-signalering, nu eiseres naar eigen zeggen rechtmatig verblijf heeft in Portugal. Eiseres verwijst hiervoor naar de zogeheten ‘manifestação de interesse’-procedure (verder: expression of interest), de aanvraagprocedure om een tijdelijke verblijfsvergunning in Portugal aan te kunnen vragen. De rechtbank begrijpt deze procedure als volgt.

De expression of interest-procedure stelt derdelanders op grond van artikel 88, tweede lid, van de Portugese Wet nr. 23/2007 in staat om een tijdelijke verblijfsvergunning “for the exercise of subordinate professional activity” aan te vragen zonder dat zij daarvoor eerst in het bezit hoeven te zijn van een daartoe strekkend visum. Dit visumvereiste vervalt, mits zij wel aan de overige voorwaarden voldoen, mede in verwijzing naar artikel 77 van diezelfde wet, waaronder (voor zover in deze relevant) inschrijving bij de sociale dienst, het hebben van accommodatie, in het bezit zijn van een arbeidsovereenkomst en niet gesignaleerd zijn in het SIS. Vreemdelingen moeten de benodigde documenten en verklaringen bij de aanvraag overleggen om deze af te kunnen ronden. Systeemcontroles zoals in het SIS worden achteraf verricht. Eiseres stelt een vergelijkbare aanvraag ingediend te hebben bij de Portugese autoriteiten en is ten tijde van de zitting nog in afwachting van een besluit hierop.

Eiseres betoogt in reactie op vragen van de rechtbank dat zij in afwachting van haar aanvraag gezien moet worden als iemand die in het bezit is van een geldig visum, nu dit voor haar geen voorwaarde is en zij wel aan de overige voorwaarden (met uitzondering van de SIS-signalering) voldoet. Daarbij acht eiseres van belang dat het Terugkeerhandboek enkel legaal en illegaal verblijf erkent wat, in combinatie met het feit dat haar werk en verblijf in Portugal door de autoriteiten wordt toegestaan, haar sterkt in zijn mening dat er sprake is van een legaal en dus rechtmatig verblijf. Bovendien schrijft paragraaf 5.4 van het Terugkeerhandboek voor dat een “verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot verblijf” zoals beschreven in artikel 6, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn zeer ruim opgevat moet worden.

De rechtbank gaat ervan uit dat eiseres haar verblijf in Portugal aan heeft willen tonen door, onder andere, documenten van haar echtgenoot over te leggen. Eiseres heeft gedurende de procedure de volgende vertaalde documenten overgelegd:

Verklaring van woonplaats op naam van echtgenoot van 30 augustus 2023;

Verklaring van woonplaats op naam van echtgenoot van 8 juli 2025;

Arbeidsovereenkomst op naam van echtgenoot van 1 juli 2023;

Uittreksel belastingregister van 22 mei 2023;

Uittreksel sociale zekerheidsinstituut van 28 juni 2023;

Fotokopie Portugees verblijfsdocument echtgenoot;

Ingevuld aanvraagformulier verblijfsvergunning;

Loonstroken echtgenoot van augustus 2023 tot en met oktober 2023 en van juli 2024 tot en met september 2024;

De rechtbank verwijst in deze naar de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2025 en haar eigen daarop volgende uitspraken van 5 juni 2025. Hieruit volgt – kort gezegd – dat het in de eerste plaats aan de vreemdeling is om aan te tonen dat hij rechtmatig verblijf in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn heeft in een andere lidstaat. Een gedoogsituatie is daarbij geen wettelijk verblijfsrecht. Het hebben van een arbeidsovereenkomst, een sociaal en fiscaal nummer, en een inschrijving in Portugal zijn daarnaast onvoldoende om rechtmatig verblijf aan te tonen. Ook nu is onvoldoende gebleken dat eiseres gedurende de aanvraagprocedure een met het naar Portugees recht gelijkgesteld rechtmatig verblijf heeft. Hoewel uit de stukken volgt dat de echtgenoot van eiseres rechtmatig verblijf verleend heeft gekregen in Portugal, heeft eiseres zelf geen verblijfsvergunning kunnen overleggen, dan wel een ander document van de Portugese autoriteiten waaruit blijkt dat eiseres een met het Portugees recht gelijkgesteld rechtmatig verblijf heeft. Geen van de door eiseres overgelegde stukken zien daarbij op haarzelf. Zelfs uitgaande van de situatie dat eiseres een aanvraag voor een verblijfsvergunning heeft ingediend, is eveneens niet gebleken dat er in het geval van de eerder genoemde procedure sprake is van een procedureel verblijfsrecht zoals in Nederland. De rechtbank ziet daarbij niet in dat de vrijstelling van het visumvereiste impliceert dat eiseres in het bezit is van een visum, dan wel daarmee gelijk wordt gesteld, zoals betoogd door haar gemachtigde. Dit maakt haar situatie daarmee ook anders dan derdelanders die wél een visum aangevraagd hebben en voldoen aan artikel 6 van de Schengengrenscode, omdat ze daarmee expliciet toegang tot de lidstaat hebben gekregen. Bovendien valt daardoor ook niet uit te sluiten dat er in het geval van eiseres sprake is van een gedoogsituatie, wat zoals eerder overwogen geen wettelijk verblijfsrecht is.

Verweerder heeft daarom tot het oordeel kunnen komen dat eiseres niet heeft aangetoond dat zij een rechtmatig verblijf heeft in een andere lidstaat, en verweerder daarom van de oplegging van het terugkeerbesluit en de bijbehorende SIS-signalering af had moeten zien. Daar komt bij dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat indien de Portugese autoriteiten voornemens zijn om eiseres een verblijfsvergunning toe te kennen, zij hem middels een raadplegingsprocedure kunnen verzoeken tot opheffing van het terugkeerbesluit. Hetgeen tot zover niet is gebeurd.

Voor wat betreft het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel, heeft verweerder gewezen op een ambtelijke misslag. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat in de door eiseres aangehaalde andere zaken waarin de eisers in het gelijk zijn gesteld, bij een juiste toepassing van het toetsingskader een andersluidend besluit genomen had moeten worden. Gelet op de voorgaande overwegingen ziet de rechtbank, los van de vraag of voldoende is gebleken van gelijke gevallen, geen aanleiding om verweerder hierin niet te volgen. Hierbij heeft verweerder erop kunnen wijzen dat niet van hem verwacht kan worden dat hij een ambtelijke misslag herhaalt.

Evenredigheidstoets

7. Hoe lidstaten om moeten gaan met het SIS staat geregeld in Verordening (EU) 2018/1860 betreffende het gebruik van het Schengeninformatiesysteem voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen en Verordening (EU) 2018/1861, betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van grenscontroles. In artikel 3, eerste lid, van Verordening 2018/1860 staat, met enkele genoemde uitzonderingen in de andere leden, dat een terugkeerbesluit onverwijld in SIS gesignaleerd moet worden. Gezien het artikel dwingrechtelijk beschreven staat, acht de rechtbank artikel 21 van Verordening 2018/1861 door middel van de schakelbepaling uit artikel 19 van Verordening 2018/1860 niet zonder meer van toepassing. Immers, artikel 21 van Verordening 2018/1861 wordt alleen van toepassing geacht als in Verordening 2018/1860 daarover niets is vastgesteld. Onder punt 24 van de considerans van Verordening 2018/1860 is echter het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel van toepassing geacht, in zoverre dat de Verordening niet verder gaat dan nodig is om het doel te bereiken. Het doel is – kort gezegd – het delen van informatie tussen lidstaten over terugkeerbesluiten om de uitvoering van terugkeerbesluiten te vergemakkelijken en toezicht te houden op de naleving van de terugkeerverplichting door illegaal verblijvende vreemdelingen uit derde landen. Een relativering van de dwingrechtelijke toepassing van de signalering van opgelegde terugkeerbesluiten zou ten nadele van het doel van de Verordening en het SIS werken en daarmee de praktische toepassing van het verwijderings- en terugkeerbeleid van de EU. Zo heeft deze rechtbank, zittingsplaats Rotterdam, eerder overwogen dat via een schakelbepaling anders de kern van Verordening 2018/1860 zou worden gerelativeerd. De rechtbank sluit zich hierbij aan.

Hiermee is naar oordeel van de rechtbank in de verordening voldoende vastgesteld hoe verweerder om moet gaan met het signaleren van terugkeerbesluiten in het SIS. Verweerder heeft dan ook voorafgaand aan de signalering van het terugkeerbesluit in SIS geen evenredigheidstoets hoeven maken. In Verordening 2018/1860 is reeds rekening gehouden met situaties waarin een SIS-signalering gewist moet worden in artikel 8, 9, 11 en 14, dan wel situaties om daarvan af te kunnen zien in artikel 3, tweede en derde lid. Verweerder heeft er in dit kader terecht op gewezen dat, voor zover wel gesteld, niet gebleken is dat er in dit geval sprake van een in die artikelen genoemde situatie. Dat het voor eiser vervelend is dat hij nu naar zijn zeggen tussen wal en schip valt en hij erin belemmert wordt zich duurzaam in Portugal te vestigen, begrijpt de rechtbank. Dit maakt het oordeel echter niet anders gelet op hetgeen onder rechtsoverwegingen 5 en 7 is overwogen.

Hoorplicht

8. Verweerder mag op grond van artikel 7:3, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) slechts van horen in bezwaar afzien als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Dat gebeurt alleen als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren van de vreemdeling tegen het primaire besluit, niet kunnen leiden tot een ander besluit. In de keuze om af te zien van horen moet rekening worden gehouden met de omstandigheden van het geval.

Gelet op de voorgaande overwegingen, en omdat uit alle stukken niet is gebleken van een rechtmatig verblijf of een aanstaand rechtmatig verblijf, heeft verweerder kunnen concluderen dat het houden van een hoorzitting niet tot een andere uitkomst had kunnen leiden en daarvan af kunnen zien. Van strijd met de hoorplicht is derhalve niet gebleken.

Conclusie en gevolgen

Eiseres krijgt geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing