[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2]).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom.
Met het besluit van 27 februari 2024 heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 16 juli 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder daarbij gebleven.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, [naam], de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. In 2017 is eiser eigenaar geworden van een perceel, dat aan de noordkant een geasfalteerde strook grond (hierna: de parkeerstrook) bevat. De parkeerstrook grenst aan de openbare weg ter hoogte van [adres] in [plaats].
Bij een controle op 5 januari 2024 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat er zonder vergunning plantenbakken en boomstammen en een bord met de tekst ‘Eigen terrein, Art. 461 Wvs’ waren geplaatst op de parkeerstrook. Aan eiser is daarom een last onder dwangsom opgelegd die ertoe strekt dat de parkeerstrook weer voor een ieder toegankelijk wordt en de plantenbakken, boomstammen en het bord van de openbare weg verwijderd worden. Eiser moet de overtreding binnen twee weken beëindigen. Doet hij dit niet, dan moet hij € 500,- betalen voor elke week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 5.000,-. Op 12 maart 2024 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de overtreding is beëindigd.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Er is geen sprake van een overtreding van artikel 2:10 van de APV. Onder ‘openbare plaats’ in de zin van de APV valt niet ook de openbare weg in de zin van de Wegenwet. Voor zover al sprake was van een openbare plaats, heeft eiser met het plaatsen van de plantenbakken en boomstammen het openbare karakter aan de parkeerstrook ontnomen. De parkeerstrook is geen onderdeel geworden van de openbare weg; niet is voldaan aan de vereisten van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet. Ten eerste was de parkeerstrook namelijk niet gedurende tien jaar voor eenieder openbaar toegankelijk. Er werd altijd toestemming gevraagd door omwonenden en voor het gebruik van de strook werd huur betaald. Dat de grondstrook wordt gerespecteerd als particulier eigendom blijkt ook uit twee verklaringen van omwonenden. Ten tweede heeft de gemeente de parkeerstrook niet gedurende tien jaar onderhouden. Dat eenmalig een asfalt-laag is aangebracht is niet aangetoond en bovendien is een eenmalige activiteit geen onderhoud gedurende tien jaar. Ten derde heeft eiser in 2018 het bord ‘Eigen terrein, Art. 461 WvS’ geplaatst en in 2024 verwijderd. Met deze onderbreking van de openbaarheid van meer dan een jaar is de tienjaarstermijn gestuit. Uit artikel 55, tweede lid, van de Wegenwet volgt bovendien dat de daarin opgenomen bepalingen over openbaarheid niet van toepassing zijn, omdat voor het grondgebied van de gemeente Leidschendam nooit een wegenlegger is vastgesteld. Als er al een overtreding is, dan is de last te verstrekkend en daarmee in strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het plaatsen van bloembakken en boomstammen is immers niet in strijd met het inrichten van de strook als een ‘openbare plaats’ als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties (Wom). Dit kan ook een andere vorm van een openbare plaats zijn dan een weg, zoals openbaar groen. Tot slot is de last onevenredig omdat de naleving ervan een nieuwe overtreding oplevert. Het gebruik van de parkeerstrook voor verkeersvoorzieningen is namelijk in strijd met het bestemmingsplan.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Is er een overtreding van artikel 2:10 van de APV?
4. De rechtbank is van oordeel dat eiser artikel 2:10 van de APV heeft overtreden. De rechtbank legt hierna uit hoe ze tot dit oordeel komt.
Artikel 2:10, eerste lid, van de APV verbiedt het om zonder voorafgaande vergunning van verweerder een openbare plaats of gedeelte daarvan anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Niet in geschil is dat de plantenbakken en boomstammen verhinderen dat het publiek de parkeerstrook kan gebruiken om te parkeren. Ook niet in geschil is dat eiser geen voorafgaande vergunning had om plantenbakken en boomstammen te plaatsen op de parkeerstrook.
De vraag rijst of de parkeerstrook een ‘openbare plaats’ is in de zin van de APV. Volgens artikel 1:1 van de APV is een openbare plaats “hetgeen in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties (Wom) daaronder wordt verstaan”. Artikel 1 van de Wom definieert een openbare plaats als een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat bij openbare plaatsen in het algemeen valt te denken aan de plaatsen ‘waar men komt en gaat’, oftewel ‘de straat’ of ‘de weg’ in de ruime zin van het woord. De wetgever bedoelde met een plaats die openstaat voor publiek, dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan. Een plaats staat door vast gebruik open voor publiek, als de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze een openbare bestemming en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt.
Hoewel in de toelichting op de APV ook wordt gewezen op de Wegenverkeerswet 1994 en de Wegenwet, verwijst (artikel 1:1 van) de APV zelf daar niet naar. Voor de vraag of de parkeerstrook een openbare plaats is in de zin van de APV, zijn de Wegenverkeerswet 1994 en de Wegenwet daarom niet relevant. De rechtbank bespreekt de beroepsgronden over de Wegenverkeerswet 1994 en de Wegenwet daarom niet.
De rechtbank is van oordeel dat de parkeerstrook een openbare plaats is in de zin van de APV. De parkeerstrook wordt namelijk al sinds 2006 door het publiek gebruikt om te parkeren. Eiser heeft in 2018 het bord ‘Eigen terrein, Art. 461 WvS’ geplaatst. Op de overgelegde afbeeldingen is te zien dat er op diverse momenten in de periode vanaf 20 september 2006 meerdere auto’s geparkeerd stonden. Op de afbeeldingen tot 23 mei 2011 is weliswaar maar één auto te zien, maar niet duidelijk is dat dit steeds dezelfde auto is. De parkeerstrook is dus gedurende zekere tijd gebruikt alsof de strook een openbare bestemming heeft.
Het betoog van eiser dat de parkeerstrook geen openbare bestemming is krachtens vast gebruik omdat voorheen maar één omwonende daar tegen betaling parkeerde, slaagt niet. Deze omstandigheid doet er namelijk niet aan af dat de parkeerstrook feitelijk toegankelijk was vanaf [straatnaam] voor iedere weggebruiker. Bovendien laten de overgelegde afbeeldingen zien dat op diverse momenten meerdere auto’s op de parkeerstrook stonden geparkeerd (zie onder 4.4).
Anders dan eiser stelt, heeft hij met de plantenbakken en boomstammen het openbare karakter, in de zin van de APV, niet aan de parkeerstrook ontnomen. Eiser heeft hiermee alleen feitelijk verhinderd dat de parkeerstrook door het publiek gebruikt kon worden zoals dat sinds 2006 vast gebruik is.
Is de last te verstrekkend?
5. De rechtbank is van oordeel dat de last onder dwangsom niet te verstrekkend is. De parkeerstrook is een openbare plaats in de zin van de APV. De in de last omschreven voorwerpen zorgen ervoor dat het publiek niet kan parkeren op de parkeerstrook. De parkeerstrook kan daardoor niet worden gebruikt als openbare plaats. De last schrijft voor dat deze voorwerpen worden verwijderd, zodat de parkeerstrook weer voor eenieder toegankelijk wordt. De last strekt er dus toe dat de overtreding wordt beëindigd.
Is de last evenredig?
6. De rechtbank is tot slot van oordeel dat de last evenredig is. Op de zitting heeft verweerder onder verwijzing naar de plankaart toegelicht dat de parkeerstrook momenteel drie verschillende bestemmingen heeft, te weten ‘agrarisch met waarden’, ‘water’ en ‘verkeer’. Het overgrote deel van de parkeerstrook heeft de bestemming ‘verkeer’. Slechts een smalle strook in de lengte van de parkeerstrook heeft de bestemming ‘water’ of ‘agrarisch met waarden’. Omdat veruit de meeste voertuigen te breed zijn om volledig in het gedeelte met bestemming ‘agrarisch met waarden’ of ‘water’ te vallen, zal slechts in zeer uitzonderlijke gevallen sprake kunnen zijn van een overtreding. In het nieuwe omgevingsplan heeft de parkeerstrook uitsluitend de bestemming ‘verkeer’ gekregen, omdat het niet de bedoeling was om de parkeerstrook drie verschillende bestemmingen te geven. Tot de inwerkingtreding van het nieuwe omgevingsplan zal verweerder tegen een eventuele overtreding niet handhavend optreden omdat dit onevenredig zou zijn. De last is daarom niet onevenredig.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. J.J. Yilmaz, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 april 2025.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.