ECLI:NL:RBDHA:2026:10567

Procesverloop

Overwegingen

1. Verzoekers hebben verklaard dat moeder is geboren in Saida Ayn Al-Hilweh in Libanon en dat zij, toen zij drie of vier jaar oud was, met het gezin waar zij deel van uitmaakte naar Libië is verhuisd. Verzoekers hebben verder verklaard dat vader en beide kinderen in Libië zijn geboren en dat zij nooit hebben gewoond in het werkgebied van de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA). Verzoekers hebben, behoudens moeder in haar eerste levensjaren, voorafgaand aan hun komst naar Nederland uitsluitend in Libië gewoond.

2. Verweerder gaat op grond van de verklaringen van verzoekers en na onderzoek van de documenten die verzoekers hebben overgelegd er van uit dat verzoekers geen nationaliteit hebben. Verweerder heeft de op 11 maart 2025 vastgestelde terugkeerbesluiten waarin Libanon als land van terugkeer was aangemerkt daarom op 18 april 2025 ingetrokken.

3. Verzoekers hebben aan hun verzoek om internationale bescherming ten grondslag gelegd dat zij problemen in Libië hebben ondervonden vanwege hun herkomst. Tevens hebben zij verklaard dat de zoon is ontvoerd en dat zij voorts vrezen om ontvoerd en verkracht te worden indien zij moeten terugkeren naar Libië.

4. Verweerder heeft in de (aanvullende) besluiten beoordeeld of verzoekers op grond van richtlijn 2011/95 als vluchteling moeten worden aangemerkt, dan wel of er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat verzoekers indien zij moeten terugkeren naar Libië een reëel en voorzienbaar risico op ernstige schade lopen.

5. De rechtbank heeft ter zitting van 23 januari 2025 de vraag opgeworpen of verzoekers kunnen onderbouwen dat zij door UNRWA als staatloze Palestijnen zijn geregistreerd. Het Hof heeft immers in het arrest van 25 juli 2018 in de zaak Alheto onder meer voor recht verklaard dat de rechterlijke instantie van een lidstaat waarbij in eerste aanleg een beroep tegen een beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming is ingediend, verplicht is zowel de elementen, feitelijk en rechtens, zoals de toepasselijkheid van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 op de situatie van de verzoeker, waarmee het orgaan dat deze beslissing heeft genomen rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als de elementen die zich na de vaststelling van die beslissing hebben aangediend, te onderzoeken.

6. Moeder heeft op verdere vragen van de rechtbank ter zitting verklaard dat verzoekers, terwijl zij in Libië verbleven, bijstand van UNRWA hebben ontvangen in de vorm van goederen en een geldelijke ondersteuning. Moeder heeft verklaard dit niet met bewijsstukken te kunnen staven omdat haar familieleden deze goederen en geldelijke ondersteuning namens verzoekers in Libanon hebben opgehaald en naar verzoekers in Libië hebben gebracht en hiervan geen documenten zijn opgemaakt.

7. De rechtbank gaat gelet op de inhoud van het dossier, de standpunten van beide partijen en hetgeen ter zitting is besproken er van uit dat verzoekers niet in het bezit zijn van een nationaliteit van een derde land.

8. Ondanks dat verweerder geen bewijswaarde toekent aan de overgelegde documenten, zijn partijen het inmiddels eens dat UNRWA verzoekers heeft geregistreerd omdat dit blijkt uit de informatie die over verzoekers, hun ouders en overige familieleden is verkregen uit het E-UNRWA Platform. De rechtbank stelt op grond van de overgelegde printscreens van het E-UNRWA Platform, waar staatloze Palestijnse uitsluitend een account voor kunnen aanmaken en op kunnen inloggen als zij door UNRWA zijn geregistreerd, en gelet op de standpunten van partijen, vast dat UNRWA verzoekers heeft geregistreerd als Palestijnse vluchtelingen.

9. Verzoekers stellen zich thans op het standpunt dat zij onder de reikwijdte van de regeling zoals neergelegd in artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 vallen en dat zij daarom als vluchteling moeten worden erkend. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoekers niet onder deze regeling vallen omdat zij niet afkomstig zijn uit het werkgebied van UNRWA en omdat verzoekers niet eerder bescherming of bijstand van UNRWA hebben gevraagd en verkregen en er daarom geen sprake van is dat ‘verzoekers bijstand of bescherming van UNRWA genieten’. Verweerder heeft daarom beoordeeld of verzoekers op grond van richtlijn 2011/95 in aanmerking moeten worden gebracht voor internationale bescherming. Verweerder heeft in dat kader beoordeeld of verzoekers kunnen terugkeren naar Libië, omdat verweerder Libië heeft aangemerkt als ‘country of former habitual residence’.

10. Omdat verweerder inmiddels erkent dat verzoekers staatloze Palestijnen zijn, moet de rechtbank allereerst beoordelen of verzoekers onder de werkingssfeer van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 vallen.

11. In het Nederlandse beleid is onder meer bepaald dat ‘verzoekers om internationale bescherming onder artikel 1D van het Verdrag van Genève vallen als zij afkomstig zijn uit één van de vijf UNRWA-mandaatgebieden en direct voorafgaand aan of kort vóór het indienen van de asielaanvraag daadwerkelijk de door de UNRWA geboden hulp hebben ingeroepen of genoten en indien de hulp is opgehouden door redenen buiten de invloed en onafhankelijk van de wil van de vreemdeling’. Als toelichting bij dit beleid is vermeld dat ‘artikel 1D van het Verdrag van Genève zodanig strikt moet worden uitgelegd dat het geen betrekking heeft op personen die enkel voor bescherming of bijstand van de UNRWA in aanmerking kwamen of komen, maar die niet hebben ingeroepen’. Tevens is vermeld dat ‘het van belang is om te beoordelen of de vreemdeling daadwerkelijk kort voor het indienen van de asielaanvraag de bescherming of bijstand van de UNRWA heeft ingeroepen of genoten omdat enkel deze vreemdelingen onder de reikwijdte van artikel 1D vallen’. Op grond van dit beleid is ‘voor het aannemen van eerder genoten of ingeroepen bescherming of bijstand, een registratie bij UNRWA geen vereiste, maar wel een sterke indicatie dat de vreemdeling onder de reikwijdte van dat artikel valt’.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zijn beleid in overeenstemming is met de rechtspraak van het Hof en van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die de hoogste nationale rechter is in (onder meer) procedures die zijn ingeleid met een verzoek om internationale bescherming.

13. De rechtbank verzoekt het Hof om een nadere uitlegging van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 en verzoekt het Hof met name om te verduidelijken of de vereisten dat staatloze Palestijnen die door UNRWA zijn geregistreerd afkomstig moeten zijn uit het UNRWA-werkgebied en reeds eerder bijstand en bescherming moeten hebben verkregen om onder deze regeling te vallen verenigbaar is met artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95, met name gelet op de interpretatie van UNHCR van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen, van 28 juli 1951, zoals aangevuld en gewijzigd bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967 (hierna: „Verdrag van Genève”). In aanvulling hierop verzoekt de rechtbank het Hof te verduidelijken of indien blijkt dat verzoekers geen toegang hebben tot het werkgebied van UNRWA, dit betekent dat de bescherming of bijstand van UNRWA voor verzoekers is opgehouden.

14. De rechtbank acht deze nadere verduidelijking van het Hof noodzakelijk om uitspraak te kunnen doen in het hoofdgeding en verzoekt het Hof daarom om de navolgende prejudiciële vraag te beantwoorden:

15. Ter verduidelijking voor het Hof overweegt de rechtbank dat verzoekers niet beschikken over een verblijfsvergunning om in Nederland te verblijven. De gezondheidssituatie van vader leidt thans voor alle verzoekers uitsluitend tot opschorting van de terugkeerverplichting. Indien verweerder gedurende het hoofdgeding besluit om aan vader en de overige gezinsleden een verblijfsvergunning op nationale gronden vanwege de gezondheidssituatie van vader te verlenen, komt het belang van verzoekers aan de beoordeling van hun beroep tegen de afwijzing van hun verzoek om internationale bescherming niet te ontvallen. Indien uit het hoofdgeding volgt dat verzoekers ‘ipso facto’ in aanmerking komen voor de voorzieningen uit hoofde van richtlijn 2011/95, bevinden verzoekers zich namelijk in een andere en sterkere rechtspositie, dan wanneer de op nationale gronden verleende verblijfsvergunning is gebaseerd op de actuele gezondheidssituatie van een van de gezinsleden.

1. De menselijke waardigheid

De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.

21 – Non-discriminatie

(…)

2. Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen ervan, is iedere discriminatie op grond van nationaliteit verboden.

1. Een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer:

a. a) hij onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR. Is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn;

(…)

3. „ terugkeer”: het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar:

4. „ terugkeerbesluit”: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;

(…)

16. Verzoekers zijn staatloze Palestijnen die door UNRWA zijn geregistreerd, maar die niet afkomstig zijn uit een van de derde landen waar UNRWA uitvoering geeft aan zijn mandaat. Verzoekers bezitten geen nationaliteit en zijn niet in het bezit van een verblijfsvergunning voor enig land en hebben thans van geen enkele lidstaat of derde land toestemming voor toelating en/of verblijf. Verzoekers mogen de einduitspraak van de rechtbank op hun beroep in Nederland afwachten. Vanwege de medische problematiek van vader, is de terugkeerverplichting van alle verzoekers tijdelijk opgeschort. De rechtbank beoordeelt in het hoofdgeding de rechtmatigheid van de afwijzing van de verzoeken om internationale bescherming die verzoekers hebben ingediend en de rechtmatigheid van de (thans opgeschorte) terugkeerbesluiten die dientengevolge zijn vastgesteld en deel uitmaken van de besluiten waar verzoekers tegen opkomen.

17. De rechtbank zal, gelet op artikel 10, tweede lid, van richtlijn 2013/32, om uitspraak te kunnen doen eerst moeten nagaan of verzoekers aanspraak maken op verlening van de vluchtelingenstatus en als dat niet het geval is, of aan verzoekers subsidiaire bescherming moet worden verleend.

18. Om te kunnen beoordelen of verzoekers aanspraak maken op verlening van de vluchtelingenstatus, moet de rechtbank nagaan of verzoekers, omdat zij staatloze Palestijnen zijn en gelet op de UNRWA-registratie, zijn uitgesloten van de vluchtelingenstatus en moet de rechtbank dus de mogelijke toepasselijkheid van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 op de situatie van de verzoekers onderzoeken.

19. Artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 bepaalt in de eerste volzin dat een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer hij onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR.

20. De internationale gemeenschap heeft in het Verdrag van Genève bindende regels van internationaal humanitair recht vastgelegd die bepalen wie in welke omstandigheden als vluchteling moet worden behandeld en hoe voor vluchtelingen moet worden gezorgd.

21. Advocaat-Generaal P. Mengozzi heeft in zijn Conclusie van 17 mei 2018 in de procedure die heeft geleid tot het arrest Alheto onder meer de navolgende inleidende opmerkingen gemaakt:

(…)

24. Blijkens de overwegingen 4, 23 en 24 van richtlijn 2011/95 vormt het Verdrag van Genève de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen en zijn de bepalingen van deze richtlijn inzake de voorwaarden voor de toekenning van de vluchtelingenstatus en inzake de inhoud van die status vastgesteld om de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te helpen dit verdrag toe te passen op basis van gemeenschappelijke begrippen en criteria. Daarnaast blijkt uit overweging 3 van richtlijn 2011/95 dat de Uniewetgever, uitgaande van de conclusies van Europese Raad Tampere, het mede door deze richtlijn vastgestelde Europese asielstelsel heeft willen baseren op

22. In deze Conclusie heeft Advocaat-Generaal P. Mengozzi tevens aangegeven dat het evident is dat om de verwezenlijking van de door artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève nagestreefde doelen te garanderen en de status te eerbiedigen die de internationale gemeenschap aan de in dit artikel bedoelde categorie personen heeft toegekend door voor hen te voorzien in de bijzondere behandeling die het Verdrag aan hen heeft voorbehouden, de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 op een onder deze categorie vallende asielzoeker niet kan worden overgelaten aan het oordeel van de nationale autoriteiten die het verzoek behandelen en dat de situatie van de door UNRWA bijgestane Palestijnen die in een lidstaat asiel aanvragen, niet vergelijkbaar is met die van een willekeurige andere asielzoeker die het bewijs van de gegronde vrees voor vervolging moet leveren om als „vluchteling” in de zin van artikel 2, onder d), van richtlijn 2011/95 te kunnen worden erkend.

23. De rechtbank moet, om te bepalen of verzoekers onder de werkingssfeer van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 vallen, dus nagaan of verzoekers onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève vallen. De rechtbank overweegt dat aan de zinsnede ‘dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR’ in artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95, geen zelfstandige betekenis toekomt omdat deze zinsnede enkel verwijst naar hetgeen is geregeld in artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève.

24. Om te kunnen beoordelen of verzoekers onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève vallen, is het noodzakelijk om na te gaan wat de Verdragsluitende Staten zijn overeengekomen en hoe deze bepaling van het Verdrag van Genève moet worden geïnterpreteerd. Omdat het Hof het Unierecht en niet het Verdragsrecht uitlegt, onderzoekt de rechtbank daarom niet alleen de rechtspraak van het Hof.

25. In artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève is bepaald dat dit Verdrag niet van toepassing is op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen. UNRWA is een dergelijk orgaan.

26. In het UNHCR Handboek is onder meer het navolgende opgenomen:

27. Het Hof heeft meerdere malen een nadere verduidelijking van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 gegeven, welke bepaling naar inhoud en strekking gelijkluidend wordt geacht als artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève.

28. Uit de rechtspraak van het Hof lijkt te volgen dat het Hof artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 aldus uitlegt dat een staatloze Palestijn alleen onder de regeling in deze bepaling valt als hij alvorens een verzoek om internationale bescherming te hebben ingediend in een lidstaat van de Unie daadwerkelijk bescherming of bijstand van UNRWA heeft genoten en dat hiervan geen sprake kan zijn indien deze verzoeker niet afkomstig is uit een van de sectoren van het werkingsgebied van UNRWA.

29. Het Hof heeft in het arrest Bolbol van 17 juni 2010 onder meer het navolgende overwogen:

50 Artikel 1, D, van het verdrag van Genève, waarnaar artikel 12, lid 1, sub a, van de richtlijn verwijst, sluit alleen personen die „thans bescherming of bijstand genieten” van een ander orgaan of andere instelling van de Verenigde Naties dan de UNHCR, uit van de werkingssfeer van dit verdrag.

51 Uit de duidelijke bewoordingen van artikel 1, D, van het verdrag van Genève volgt dat alleen degenen die daadwerkelijk de door het UNRWA geboden hulp hebben ingeroepen, onder de daarin genoemde grond voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus vallen, welke als zodanig strikt moet worden uitgelegd en derhalve niet tevens betrekking kan hebben op personen die er enkel voor in aanmerking komen of kwamen om bescherming of bijstand van deze instelling te genieten.

52 Hoewel de registratie bij het UNRWA toereikend bewijs vormt voor het feit dat daadwerkelijk hulp daarvan wordt genoten, is in punt 45 van het onderhavige arrest uiteengezet dat een dergelijke hulp zelfs zonder registratie kan worden geboden, zodat het de rechthebbende moet worden toegestaan dat bewijs met elk ander middel te leveren.

(…)

30. De rechtbank vraagt zich af of de Verdragsluitende Staten bedoeld hebben om de categorie staatloze Palestijnen die onder het mandaat van UNRWA vallen en uitgesloten zijn van de vluchtelingenstatus, te beperken tot die staatloze Palestijnen die daadwerkelijk bescherming of bijstand hebben ingeroepen en die in de sectoren van het werkgebied van UNRWA verblijven of hebben verbleven.

31. Hoewel het Hof de bewoordingen van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève duidelijk acht, blijkt dat de UNHCR de reikwijdte van het mandaat van UNRWA en ruimer opvat dan het Hof, waarbij ook aandacht verdient dat de UNHCR zijn standpunt over hoe artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève moet worden geïnterpreteerd heeft gewijzigd.

32. De UNHCR heeft op 20 december 2017 ‘Guideline on international Protection No.13’ vastgesteld dat is getiteld ‘Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees’. UNHCR heeft in deze richtsnoer onder meer het navolgende opgenomen:

7. The following groups of persons fall within the personal scope of Article 1D:

8. For the purposes of these Guidelines, the term “Palestinian refugees” is used to encompass “Palestine refugees”, “displaced persons” and “descendants” or one or more of these groups, whose position has not been definitively settled in accordance with relevant resolutions of the UN General Assembly.

(…)

12. Moreover, the object and purpose of the 1951 Convention and of its provisions relating to Palestinians require that the words “at present receiving” in the first paragraph of Article 1D are understood to mean (i) “persons who were and/or are now receiving” protection or assistance, or (ii) who are eligible for such protection or assistance. Those Palestinians who are eligible are described at paragraph 8. By capturing both those actually receiving, as well as those eligible to receive the protection or assistance of UNRWA within Article 1D(1), the continuing refugee character of Palestinian refugees is acknowledged, as is their entitlement to protection.

11. “ Exclusion” from protection under the 1951 Convention pursuant to Article 1D(1) does not mean that persons within the scope of this provision are not to be considered refugees. Quite the contrary, the express intention of the drafters was to provide a separate regime for an entire class of persons already receiving specific benefits from UN organs or agencies. Thus, Article 1D is clearly intended to cover all Palestinian refugees “falling under the mandate of UNRWA, regardless of when, or whether, they are actually registered with that agency, or actually receiving assistance.”

(…)

13. In UNHCR’s view, it would be incompatible with the object and purpose of Article 1D to remove from its scope those Palestinian refugees who have not accessed UNRWA protection or assistance, despite being eligible, but are nonetheless in need of 1951 Convention protection under the second paragraph in Article 1D. Such a narrow interpretation of the first paragraph of Articl1 D would actually result in the denial of protection for many Palestinian refugees, whose refugee character is already established, creating gaps in the protection regime.

14. Moreover, similarly situated persons who were displaced as a result of the same conflict would be subject to different treatment depending on whether they availed themselves of assistance or not and depending on where they fled. Some would be examined under Article 1D while others would be examined under Article 1A(2). An interpretation which differentiates these similarly situated persons is “clearly unreasonable and in conflict with the intentions of the drafters.”

(…)

33. Vader en moeder zijn, net als hun ouders en hun kinderen, door UNRWA geregistreerd en vallen onder het mandaat van UNRWA. Vader, zoon en dochter zijn geboren buiten de sectoren waar UNRWA werkt en moeder heeft slechts haar eerste levensjaren in Libanon verbleven. Verzoekers kunnen niet aannemelijk maken dat zij terwijl zij in Libië verbleven daadwerkelijk geld en goederen van UNRWA hebben ontvangen. Gelet op de bovengenoemde UNHCR Guideline No.13, dient artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève echter niet zodanig beperkt te worden geïnterpreteerd dat verzoekers vanwege deze omstandigheden niet onder de reikwijdte van deze bepaling vallen.

34. De rechtbank overweegt dat de toelichting die UNHCR in Guideline on International Protection No.13 geeft over de expliciete intentie van de opstellers van het Verdrag van Genève en de interpretatie van deze bepaling, tot de conclusie moet leiden dat verzoekers onder de eerste volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève vallen.

35. Het Hof heeft eerder verduidelijkt dat eenieder die bij UNRWA is geregistreerd, in beginsel in aanmerking dient te komen voor bescherming en bijstand van deze organisatie ten behoeve van zijn welzijn als vluchteling en dat personen die zijn geregistreerd bij UNRWA krachtens artikel 12, eerste lid, onder a, eerste volzin, van richtlijn 2011/95, dat overeenkomt met artikel 1, onder D, eerste alinea, van het Verdrag van Genève, in beginsel zijn uitgesloten van de vluchtelingenstatus in de Europese Unie.

36. In voetnoot 27 bij UNHCR Guideline No. 13 is vermeld dat de interpretatie die in deze Guideline door UNHCR wordt gegeven afwijkt van de uitlegging van het Hof van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 in het eerder genoemde arrest Bolbol van 17 juni 2010, waarnaar het Hof in latere rechtspraak herhaaldelijk heeft verwezen. UNHCR heeft in voetnoot 27 opgemerkt dat het de lidstaten wordt aanbevolen om de meer gunstige interpretatie over te nemen omdat deze meer verenigbaar is met het doel en de bedoeling van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève. In de voetnoot wordt verder gewezen op artikel 3 van richtlijn 2011/95 waarin is bepaald dat de lidstaten ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming, gunstiger normen kunnen vaststellen of handhaven indien die met deze richtlijn verenigbaar zijn. De rechtbank wijst echter in dit verband op het arrest van het Hof van 5 juni 2025 in de zaak A.B. tegen Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky.

37. Advocaat-Generaal P. Mengozzi heeft in zijn eerder genoemde Conclusie van 17 mei 2018 in de procedure die heeft geleid tot het arrest Alheto gewezen op Guideline No. 13. Het Hof heeft in het arrest Alheto van 25 juli 2017 en in haar latere rechtspraak deze verwijzing naar Guideline No.13 niet betrokken bij de nadere verduidelijking van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95.

38. Indien het Verdrag van Genève de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen is en de Uniewetgever het mede door richtlijn 2011/95 vastgestelde Europese asielstelsel heeft willen baseren op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève, komt het de rechtbank voor dat het Unierecht de reikwijdte van de beschermingsregeling die de internationale gemeenschap voor staatloze Palestijnen heeft opgenomen in het Verdrag van Genève niet kan beperken.

39. UNHCR stelt de zogenoemde Guidelines vast op grond van zijn mandaat, zoals vastgelegd in het Statuut van UNHCR in samenhang met artikel 35 van het Verdrag van Genève en deze Guidelines vullen het UNHCR Handboek aan. Zoals vermeld in Guideline No.13 is deze Guideline in nauwe samenwerking met UNRWA tot stand gekomen. De rechtbank realiseert zich dat een Guideline juridisch niet bindend is. Gelet op het mandaat van UNHCR en het opstellen van Guideline No. 13 na brede consultatie en in nauwe samenwerking met UNRWA, kan de interpretatie die hierin over artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève, naar het oordeel van de rechtbank, evenwel niet terzijde worden geschoven bij de beoordeling van de vraag of verzoekers zijn uitgesloten van het Verdrag van Genève omdat zij staatloze Palestijnen zijn. De Guidelines behorende bij het Verdrag van Genève zijn des te meer van belang zolang de Verdragsluitende Staten geen geschil over de uitlegging of toepassing van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève voorleggen aan het Internationale Gerechtshof.

40. Indien verzoekers, gelet op Guideline No. 13, onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève moeten worden geschaard omdat zij afstammelingen zijn van Palestijnse vluchtelingen of ontheemden, rijst de vraag of de uitlegging van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 er toe kan leiden dat verzoekers niet onder deze regeling vallen.

41. De rechtbank meent van niet. Als verzoekers onder de eerste volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève vallen, kan de conclusie geen andere zijn dan dat verzoekers ook onder de eerste volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95, vallen. In dat geval komt aan de omstandigheid dat verzoekers voorafgaand aan hun verzoek om internationale bescherming niet hebben verbleven in het werkgebied van de UNRWA en aan de omstandigheid dat zij niet kunnen onderbouwen dat zij reeds eerder bescherming en bijstand aan UNRWA hebben verzocht en verkregen, geen betekenis toe.

42. Verweerder is het niet eens met deze interpretatie en heeft zich op het standpunt gesteld dat deze uitlegging aanzienlijke gevolgen kan hebben omdat dit zou betekenen dat ‘elke staatloze Palestijn, waar ook ter wereld en ongeacht of die al bescherming geniet, onder de reikwijdte van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève zou vallen.

43. Een volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève kan, naar het oordeel van de rechtbank, echter niet leiden tot het stellen van nadere vereisten aan de toepasselijkheid van de eerste volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève, indien die vereisten de rechten van vluchtelingen beperken die reeds door UNRWA als zodanig zijn erkend en geregistreerd. De Uniewetgever kan hetgeen de internationale gemeenschap is overeengekomen in het Verdrag van Genève niet eenzijdig wijzigen en kan ook geen afbreuk doen aan de bescherming voor Palestijnse vluchtelingen waaraan de internationale gemeenschap zich decennia geleden heeft gecommitteerd en die heeft geleid tot de verlenging van het mandaat van UNRWA tot 30 juni 2029. Dat een andere, meer Verdragsconforme, uitlegging van artikel 12, eerste lid onder a, wellicht ‘aanzienlijke gevolgen zou hebben, ís naar het oordeel van de rechtbank geen rechtvaardiging om een striktere toepassing te geven aan artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève door in het Unierecht aanvullende eisen te stellen die niet zijn te verenigen met hetgeen door de Verdragsluitende Staten is overeengekomen.

44. De rechtbank verzoekt het Hof om te verduidelijken, gelet op Protocol No.13 bij het UNHCR Handboek, of de reeds in haar rechtspraak gegeven uitlegging van de eerste volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95, een beperktere groep van Palestijnse vluchtelingen onder de eerste volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève schaart dan uit de interpretatie door UNHCR van de eerste volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève volgt en verzoekt het Hof hierbij te betrekken dat de Uniewetgever de toepasselijkheid van de eerste volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 afhankelijk heeft gesteld van de toepasselijkheid van de eerste volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève.

45. Voor zover Het Hof artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 aldus uitlegt dat verzoekers onder de eerste volzin van deze bepaling vallen, overweegt de rechtbank het navolgende.

46. In de tweede volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève is bepaald dat ‘wanneer deze bescherming of bijstand om welke reden ook is opgehouden, zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, deze personen van rechtswege onder dit Verdrag zullen vallen’. In de tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 is bepaald dat ‘is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn’.

47. Vast staat dat de positie van de personen die de bescherming of de bijstand van UNRWA genieten, zoals blijkt uit de opeenvolgende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, tot op heden niet definitief is geregeld.

48. Het Hof heeft in het arrest van 13 juni 2024, in de zaak SN, LN tegen Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite, onder meer het navolgende voor recht verklaard:

49. Indien verzoekers zich onder de bescherming en bijstand van UNRWA kunnen stellen in de sectoren van het werkgebied van UNRWA en die bescherming en bijstand niet geacht wordt te zijn opgehouden, kan van verzoekers worden gevergd om zich naar het werkgebied van UNRWA te begeven. Zij vallen dan niet onder de tweede volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève en de tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95. De rechtbank vraagt zich evenwel af of in het hoofdgeding moet worden beoordeeld of UNRWA in het werkgebied aan zijn mandaat kan voldoen en bescherming en bijstand kan bieden. De rechtbank vraagt zich meer in het bijzonder af of de omstandigheid dat verzoekers niet afkomstig zijn uit een sector van het werkgebied van UNRWA en zich daarom niet kunnen begeven ‘naar een sector van het werkgebied van die organisatie waar deze staatloze vroeger gewoonlijk verbleef’, reeds moet worden aangemerkt een situatie waarin de bescherming of bijstand van UNRWA -voor verzoekers- moet worden geacht te zijn opgehouden in de zin van de tweede volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève en tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95.

50. UNRWA verleent bescherming en bijstand in de vijf sectoren van het werkgebied. De feiten in het huidige hoofdgeding verschillen van de feiten die aan het hiervoor genoemde arrest ten grondslag liggen omdat verzoekers niet afkomstig zijn uit een van de sectoren van het werkgebied van UNRWA. De rechtbank vraagt zich af of dit aan verzoekers kan worden tegengeworpen door de tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 niet toepasselijk te achten vanwege deze omstandigheid.

51. Vader en beide kinderen zijn geboren in Libië en hebben nimmer in de sectoren van het werkgebied van UNRWA verbleven. Dit is evenwel niet een omstandigheid die zich laat kwalificeren als vrijwillig het werkgebied van UNRWA verlaten en vrijwillig niet langer de bescherming en/of bijstand van UNRWA willen genieten omdat zij vanzelfsprekend geen invloed hebben gehad op de plaats waar zij zijn geboren. Moeder is op zeer jonge leeftijd met haar ouders vanuit Libanon, waar zij is geboren, naar Libië verhuisd. Of de ouders van moeder vrijwillig uit Libanon zijn vertrokken kan niet worden vastgesteld, maar de ouders van moeder zijn niet de staatloze Palestijnen die thans een verzoek om internationale bescherming in Nederland hebben ingediend en aan hun beweegredenen om Libanon te verlaten kan daarom, naar het oordeel van de rechtbank, geen gewicht toekomen in het hoofdgeding.

52. Omdat verzoekers niet afkomstig zijn uit het werkgebied van UNRWA en niet over de nationaliteit van een van de gastlanden van het werkgebied van UNRWA beschikken, is het daarom niet zonder meer evident dat zij zich naar het werkgebied van UNRWA kunnen begeven om de bescherming en bijstand die zij thans in Nederland vragen, in een van de gastlanden van UNRWA te kunnen verkrijgen. De rechtbank wijst er hierbij op dat UNRWA, anders dan UNHCR, geen mandaat heeft om staatloze Palestijnse vluchtelingen te resettelen en ook geen bevoegdheid heeft om blijvende en duurzame oplossingen voor Palestijnse vluchtelingen te zoeken.

53. Verzoekers hebben thans geen verblijfsvergunning of andere toestemming voor verblijf van de autoriteiten van de gastlanden waar UNRWA haar mandaat uitoefent. Indien verzoekers geen toegang hebben tot een van de sectoren van het werkgebied van UNRWA, kunnen zij niet daadwerkelijk de bescherming en bijstand van UNRWA verkrijgen.

54. In het Nederlandse beleid is bepaald dat ‘in het kader van de toepassing van artikel 1D van het Vluchtelingenverdrag de IND, bij de beoordeling van de asielaanvraag, niet hoeft te beoordelen of de vreemdeling toegang kan krijgen tot het UNRWA-gebied waar hij eerder heeft verbleven en dat bij de vraag of de vreemdeling bescherming of bijstand van UNRWA kan krijgen in een ander mandaatgebied dan het mandaatgebied waar hij zijn werkelijke verblijfplaats had, de feitelijke toegankelijkheid wel een rol speelt. In dit beleid is tevens vermeld dat als de vreemdeling niet wordt toegelaten tot het andere mandaatgebied, het hem niet kan tegengeworpen worden dat hij daar de bescherming of bijstand van UNRWA kan inroepen. Verweerder draagt verzoekers dan ook niet op om zich naar de sectoren van het werkgebied te begeven en heeft de terugkeerbesluiten waarin Libanon als land van terugkeer was aangemerkt ingetrokken.

55. Ongeacht of UNRWA aan zijn mandaat kon voldoen op het moment waarop verweerder heeft beslist op het verzoek om internationale bescherming of op het moment waarop de rechtbank uiteindelijk uitspraak zal doen op het beroep tegen de beslissing

waarbij dit verzoek werd verworpen, zullen verzoekers niet in staat zijn om zich onder de bescherming van UNRWA te stellen en deze bescherming en bijstand te genieten. De rechtbank vraagt zich daarom af hoe moet worden beoordeeld of de tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 toepasselijk is in het hoofdgeding, indien zou moeten worden aangenomen dat verzoekers onder de eerste volzin van deze bepaling vallen.

56. De rechtbank overweegt in aanvulling hierop dat de rechtbank in het hoofdgeding niet alleen de rechtmatigheid van de beslissing op de verzoeken om internationale bescherming controleert, maar ook de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit dat deel uitmaakt van die beslissing. Verzoekers hebben geen zelfstandige gronden tegen het terugkeerbesluit aangevoerd. De rechtbank leidt echter uit de verduidelijking die het Hof van richtlijn 2008/115 heeft gegeven in de arresten in de zaak Ararat van 17 oktober 2024 en in de zaak Adrar van 4 september 2025 af dat de rechtbank zo nodig ambtshalve de rechtmatigheidsaspecten van het terugkeerbesluit moet controleren en dat de omvang van deze verplichting niet afhankelijk is van de omstandigheid of reeds eerder een terugkeerbesluit is vastgesteld.

57. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoekers niet onder artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 vallen en heeft in de (aanvullende) besluiten beoordeeld of verzoekers op grond van richtlijn 2011/95 als vluchteling moeten worden aangemerkt, dan wel of er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat verzoekers indien zij moeten terugkeren naar Libië een reëel en voorzienbaar risico op ernstige schade lopen. Verweerder heeft beslist dat aan verzoekers geen internationale bescherming hoeft te worden verleend. Verweerder heeft in het terugkeerbesluit Libië aangemerkt als land van terugkeer.

58. In artikel 3, derde lid, van richtlijn 2008/115 is bepaald dat terugkeer het proces is waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar zijn land van herkomst, of een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten.

59. Verweerder heeft beoordeeld of verzoekers op grond van richtlijn 2011/95 in aanmerking moeten worden gebracht voor internationale bescherming en heeft in dat kader Libië aangemerkt als ‘country of former habitual residence’. Ook indien verweerder gevolgd zou moeten worden dat verzoekers niet onder de reikwijdte van artikel 12, eerste lid onder a, vallen, heeft echter te gelden dat verzoekers geen toegang hebben tot Libië omdat zij niet de Libische nationaliteit hebben en ook niet in het bezit zijn van een door de Libische autoriteiten verleende verblijfsvergunning of andere toestemming voor verblijf.

60. In artikel 3,vierde lid, van richtlijn 2008/115 is bepaald dat een terugkeerbesluit de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling is waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.

61. In artikel 6, eerste lid, van richtlijn 2008/115 heeft de Uniewetgever bepaald dat de lidstaten verplicht zijn om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft behoudens de in de leden twee tot en met vijf vermelde uitzonderingen.

62. Het Hof heeft eerder verduidelijkt dat het opleggen van een terugkeerverplichting een van de twee bestanddelen vormt van een terugkeerbesluit, waarbij een dergelijke verplichting niet voorstelbaar is zonder dat er een bestemming wordt vastgesteld die een van de in artikel 3, derde lid, van richtlijn 2008/115 bedoelde landen moet zijn.

63. Het Hof heeft in het arrest van 26 maart 2026 in de zaak Tadmur onder meer het navolgende overwogen:

49. Wanneer op het moment waarop wordt overwogen een terugkeerbesluit vast te stellen wordt geconstateerd dat het beginsel van non-refoulement in de weg staat aan de verwijdering van de betrokken derdelander naar een bepaald land van bestemming, verzet bovendien artikel 5 van richtlijn 2008/115 zich niet alleen tegen deze verwijdering, maar ook tegen het opleggen van een verplichting aan deze derdelander om naar dat land van bestemming terug te keren, zoals blijkt uit de punten 34 tot en met 39 van het onderhavige arrest. De enkele omstandigheid dat een besluit waarbij een dergelijke verplichting wordt opgelegd de verwijdering van de betrokkene niet mogelijk maakt, volstaat derhalve niet om dit besluit als verenigbaar met artikel 5 te kunnen beschouwen.

(…)

64. De rechtbank leidt hieruit af dat de terugkeerverplichting in een terugkeerbesluit niet kan worden gesplitst in een zelfstandige terugkeerverplichting voor de illegaal verblijvende derdelander en een zelfstandige verplichting voor de autoriteiten om deze illegaal verblijvende derdelander te verwijderen als hij niet vrijwillig uitvoering geeft aan zijn terugkeerverplichting.

65. Verweerder zal, als de opschorting van de terugkeerverplichting vanwege de gezondheidssituatie van vader wordt beëindigd, niet in staat zijn om de terugkeerverplichting naar Libië uit te voeren omdat verzoekers niet de Libische nationaliteit hebben en evenmin beschikken over door de Libische autoriteiten verleende verblijfsvergunning of andere toestemming voor verblijf. De rechtbank meent dat Libië gelet hierop niet als land van herkomst als bedoeld in artikel 3, derde lid, van richtlijn 2008/115 kan worden aangemerkt en dat het thans evenmin mogelijk is om naar Libië of een ander derde land een terugkeerverplichting op te leggen krachtens het tweede en het derde streepje van dat derde lid. Verweerder heeft overigens niet onderzocht of hij verzoekers kan verwijderen naar Libië, maar heeft volstaan met het aanmerken van Libië als ‘country of former habitual residence’, zonder zich rekenschap te geven van de vraag of de terugkeerverplichting kan worden uitgevoerd.

66. Indien ten tijde van de vaststelling van het terugkeerbesluit en ten tijde van de rechterlijke controle van dit terugkeerbesluit, vaststaat dat er geen land van terugkeer kan worden bepaald en daarom nimmer uitvoering kan worden gegeven aan een mogelijke terugkeerverplichting, komt de vraag op of een terugkeerbesluit kan worden vastgesteld. De rechtbank leidt uit punten 38-40 uit het eerder genoemde arrest van 26 maart 2026 in de zaak Tadmur af dat artikel 8 van richtlijn 2008/115 waarin de regels over de verwijdering zijn vastgesteld niet relevant zijn als er geen terugkeerbesluit kan worden vastgesteld bij gebreke van een derde land waar de terugkeerverplichting betrekking op kan hebben. In dat geval komt aan artikel 9 van richtlijn 2008/115, waarin het uitstel van de verwijdering is geregeld, dan ook geen relevantie toe.

67. De rechtbank overweegt voorts dat indien uit artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 niet zou volgen dat verzoekers ‘ipso facto’ in aanmerking voor de voorzieningen uit hoofde van richtlijn 2011/95 komen en indien verweerder terecht zou hebben beoordeeld dat aan verzoekers geen internationale beschermingsstatus hoeft te worden verleend en verweerder verzoekers evenmin in het bezit stelt van een verblijfsvergunning op nationale gronden, verzoekers onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 vallen.

68. Ongeacht of verweerder een terugkeerbesluit krachtens artikel 3, vierde lid, van richtlijn 2008/115 kan vaststellen, heeft te gelden dat verzoekers geen verblijfsrecht hebben in een van de lidstaten van de Unie of in een derde land.

69. De rechtbank overweegt dat artikel 6, vierde lid, van richtlijn 2008/115 weliswaar aan lidstaten de mogelijkheid biedt om een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft op basis van hun nationale recht een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven in plaats van een terugkeerbesluit vast te stellen. Deze mogelijkheid behelst evenwel geen Unierechtelijke verplichting. Het Hof heeft meerdere malen uitdrukkelijk overwogen dat de bij richtlijn 2008/115 ingestelde gemeenschappelijke normen en procedures alleen betrekking hebben op de vaststelling en de uitvoering van terugkeerbesluiten, aangezien deze richtlijn niet beoogt alle voorschriften van de lidstaten inzake het verblijf van vreemdelingen te harmoniseren en richtlijn 2008/115 dus noch de wijze waarop aan derdelanders een verblijfsrecht wordt toegekend, noch de gevolgen van illegaal verblijf op het grondgebied van een lidstaat van derdelanders ten aanzien van wie geen besluit tot terugkeer naar een derde land kan worden vastgesteld regelt.

70. Het Hof heeft in het arrest van 12 september 2024 in de zaak Changu onder meer het navolgende voor recht verklaard:

3. De artikelen 1, 4 en 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met richtlijn 2008/115, moeten aldus worden uitgelegd dat een lidstaat niet verplicht is om op grond van dwingende humanitaire overwegingen een verblijfsrecht toe te kennen aan een derdelander die thans illegaal op zijn grondgebied verblijft, ongeacht hoe lang deze derdelander reeds op dat grondgebied verblijft. Zolang zijn verwijdering niet heeft plaatsgevonden, kan die derdelander zich echter beroepen op de rechten die hem zowel door het Handvest van de grondrechten als door artikel 14, lid 1, van richtlijn 2008/115 worden gewaarborgd.(…)

(…)

71. Indien verzoekers geen verblijfsvergunning in Nederland verkrijgen en zij zich vanwege hun hoedanigheid als staatloze Palestijnen niet naar een andere lidstaat of een derde land kunnen begeven en deze situatie blijvend zal zijn, rijst de vraag of de situatie waarin zij dan komen te verkeren verenigbaar is met de menselijke waardigheid, waarvan de Uniewetgever in artikel 1 van het Handvest heeft bepaald dat deze menselijke waardigheid onschendbaar is en zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.

72. Ook indien verzoekers, na de beëindiging van de opschorting van de terugkeerverplichting, blijvend niet kunnen voldoen aan de door verweerder opgelegde terugkeerverplichting en indien verweerder verzoekers blijvend niet kan verwijderen, kunnen verzoekers zich beroepen op de rechten die hem zowel door het Handvest van de Grondrechten als door artikel 14, eerste lid, van richtlijn 2008/115 worden gewaarborgd. De rechtbank vraagt zich af of dit zal volstaan om de menselijke waardigheid van verzoekers te eerbiedigen en of deze regeling in artikel 14, eerste lid, van richtlijn 2008/115 zal volstaan om de menselijke waardigheid van verzoekers te beschermen.

73. Krachtens artikel 14, eerste lid, van richtlijn 2008/115 zijn verzoekers in die situatie verzekerd dat de Nederlandse autoriteiten zoveel mogelijk de eenheid van het gezin moeten waarborgen, dringende medische zorg moeten verstrekken en essentiële behandeling van ziekte moeten uitvoeren, de minderjarige zoon toegang tot basisonderwijs moeten verlenen en dat indien zij verzoeker als kwetsbaar aanmerken, rekening moeten houden met speciale behoeften indien zij die hebben.

74. De rechtbank merkt hierbij echter op dat, anders dan in de procedure die heeft geleid tot het bovenstaande arrest van 12 september 2024 in de zaak Changu, heeft te gelden dat verzoekers door UNRWA zijn geregistreerd en daarmee door de internationale gemeenschap reeds zijn erkend als vluchteling.

75. Indien artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling niet toepasselijk is op verzoekers en als verzoekers tegelijkertijd niet kunnen voldoen aan een terugkeerverplichting, bevinden verzoekers zich in een wezenlijk andere rechtspositie als vluchtelingen aan wie de vluchtelingenstatus is verleend.

76. Indien aan een derdelander door een lidstaat van de Unie de vluchtelingenstatus is verleend, maar deze derdelander zich niet onder bescherming van de statusverlenende lidstaat kan stellen, dient bij de beoordeling van zijn verzoek om internationale bescherming dat in een andere lidstaat wordt ingediend, ten volle rekening te worden gehouden met deze eerder verleende vluchtelingenstatus en de elementen die deze beslissing ondersteunen. Indien een door UNRWA erkende staatloze Palestijnse vluchteling die zich niet onder bescherming van UNRWA kan stellen maar niet onder de tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 valt, wordt aan de omstandigheid dat de internationale gemeenschap de betreffende staatloze Palestijn reeds als vluchteling heeft erkend, geen betekenis toegekend.

77. De rechtbank vraagt zich of dit verenigbaar is met artikel 21, tweede lid, van het Handvest van de Grondrechten waarin is bepaald dat binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen ervan, iedere discriminatie op grond van nationaliteit is verboden. De rechtbank overweegt dat dit discriminatieverbod niet alleen ziet op het maken van onderscheid tussen personen met verschillende nationaliteiten, maar ook een verbod behelst om onderscheid te maken tussen personen die wel een nationaliteit hebben en personen die geen nationaliteit hebben.

78. De tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 dient naar het oordeel van de rechtbank dan ook worden begrepen als dat dit de situatie omvat dat verzoekers zich niet onder de bescherming van UNRWA kunnen stellen omdat zij geen toegang hebben tot de sectoren waar UNRWA die bescherming kan bieden en zij zich evenmin naar een andere lidstaat, dan wel derde land kunnen begeven. De rechtbank merkt hierbij op dat in Guideline No. 13 is vermeld dat de zinsnede ‘ceased for any reason’ niet strikt mag worden uitgelegd.

79. De rechtbank overweegt dat de regeling als bedoeld in artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève bedoeld is om Palestijnse vluchtelingen te beschermen totdat hun positie definitief is geregeld. Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève. UNHCR verduidelijkt in Guideline No. 13 wat de Verdragsluitende Staten hebben beoogd met artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève. De rechtbank vraagt het Hof dan ook om te verduidelijken of voor de toepasselijkheid van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 is vereist dat een onderdaan van een derde land of een staatloze in het werkgebied van UNRWA heeft verbleven en/of bescherming en bijstand van UNRWA heeft verkregen voorafgaand aan het indienen van een verzoek om internationale bescherming in de Unie en of het zich niet kunnen begeven naar het werkgebied van UNRWA betekent dat aan verzoekers ‘ipso facto’ de voorzieningen van richtlijn 2011/95 toekomen.

80. Voor zover het Hof verduidelijkt dat artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 geen striktere vereisten aan de toepasselijkheid stelt en deze bepaling uitlegt overeenkomstig de interpretatie van UNHCR van artikel 1, onder D , van het Verdrag van Genève in Guideline No.13, merkt de rechtbank tot slot op dat er geen aanwijzingen zijn dat verzoekers onder een van de uitsluitingsgronden van artikel 12, eerste lid 1 onder b of artikel 12, tweede en derde lid, van richtlijn 2011/95 vallen.

81. Verzoekers zijn een gezin bestaande uit vader, moeder, zoon en dochter. Vader, zoon en dochter zijn niet geboren in een van de gastlanden waar UNRWA uitvoering geeft aan zijn mandaat en moeder heeft slechts haar eerste levensjaren in Libanon verbleven.

Verzoekers zijn, net als de ouders van vader en van moeder, door UNRWA geregistreerd.

82. Verzoekers zijn afkomstig uit Libië, maar bezitten geen nationaliteit en zijn niet in het bezit van een verblijfsvergunning voor enig land en hebben thans van geen enkel derde land toestemming voor toelating en/of verblijf. Zij zijn vanuit Libië naar Nederland gekomen en hebben in Nederland verzoeken om internationale bescherming ingediend.

83. Om te kunnen beoordelen of verzoekers aanspraak maken op verlening van een internationale beschermingsstatus, moet de rechtbank allereerst nagaan of verzoekers, omdat zij staatloze Palestijnen zijn en gelet op de UNRWA-registratie, zijn uitgesloten van de vluchtelingenstatus en moet de rechtbank dus de mogelijke toepasselijkheid van artikel 12, lid 1, onder a, van richtlijn 2011/95 op de situatie van de verzoekers onderzoeken.

84. Verweerder meent dat verzoekers niet onder de reikwijdte van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 vallen omdat zij niet afkomstig zijn uit het werkgebied van UNRWA en nooit de bescherming of bijstand van UNRWA hebben gevraagd en verkregen.

85. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de regeling die is neergelegd in artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 een beschermingsregeling is en dat zij door hun registratie door UNRWA onder deze regeling vallen ondanks dat zij niet eerder in het werkgebied van UNRWA hebben gewoond.

86. Artikel 12, eerste lid, onder a, van richtlijn 2011/95 is van toepassing op onderdanen van een derdeland en staatlozen die onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève vallen.

87. De UNHCR heeft op 20 december 2017 ‘Guideline on international Protection No.13’ vastgesteld dat is getiteld ‘Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees’ In deze Guideline No. 13. heeft UNHCR verduidelijkt wat de Verdragsluitende Staten zijn overeengekomen en verduidelijkt hoe artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève moet worden geïnterpreteerd.

88. Indien verzoekers, onder meer gelet op Guideline No. 13, onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève moeten worden geschaard omdat zij afstammelingen zijn van Palestijnse vluchtelingen of ontheemden, rijst de vraag of de uitlegging van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 er toe kan leiden dat verzoekers niet onder deze regeling vallen. Een volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève kan, naar het oordeel van de rechtbank, niet leiden tot in het Unierecht stellen van nadere vereisten aan de toepasselijkheid van de eerste volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève. De Uniewetgever kan hetgeen de internationale gemeenschap is overeengekomen in het Verdrag van Genève niet eenzijdig wijzigen.

89. Indien verzoekers onder de reikwijdte van artikel 12, eerste lid, onder a, van richtlijn 2011/95 vallen, dient te worden beoordeeld of de bescherming of bijstand van UNRWA om welke reden dan ook is opgehouden. Indien dat het geval is, komen verzoekers ‘ipso facto’ in aanmerking voor de voorzieningen uit hoofde van richtlijn 2011/95.

90. De rechtbank vraagt zich af of de omstandigheid dat staatloze Palestijnen die niet afkomstig zijn uit het mandaatgebied en zich daarom niet onder de bescherming van de UNRWA kunnen stellen, moet worden gekwalificeerd als een situatie als bedoeld in de tweede volzin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève en als bedoeld in artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95.

91. Verweerder heeft een terugkeerbesluit vastgesteld en Libië als land van terugkeer aangemerkt. Verzoekers kunnen niet terugkeren naar Libië omdat zij niet de Libische nationaliteit hebben en geen verblijfsvergunning of andere toestemming voor verblijf hebben van de Libische autoriteiten. Verzoekers kunnen zich ook niet naar een andere lidstaat of een ander derde land begeven. Verweerder zal om deze zelfde redenen het terugkeerbesluit niet kunnen uitvoeren.

92. Indien artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat verzoekers niet ‘ipso facto’ in aanmerking komen voor de voorzieningen uit hoofde van richtlijn 2011/95, zal dit betekenen dat verzoekers blijvend onder richtlijn 2008/115 vallen. Hoewel verzoekers zich dan blijvend kunnen beroepen op de rechten die hen zowel door het Handvest van de Grondrechten als door artikel 14, eerste lid, van richtlijn 2008/115 worden gewaarborgd, vraagt de rechtbank zich af of dit zal volstaan om de menselijke waardigheid van verzoekers te eerbiedigen en of deze regeling in artikel 14, eerste lid, van richtlijn 2008/115 zal volstaan om de menselijke waardigheid van verzoekers te beschermen.

93. Indien artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling niet toepasselijk is op verzoekers en als verzoekers tegelijkertijd niet kunnen voldoen aan een terugkeerverplichting, bevinden verzoekers zich in een wezenlijk andere rechtspositie als vluchtelingen aan wie de vluchtelingenstatus is verleend.

94. Indien een door UNRWA erkende staatloze Palestijnse vluchteling die zich niet onder bescherming van UNRWA kan stellen maar niet onder de tweede volzin van artikel 12, eerste lid onder a, van richtlijn 2011/95 valt, wordt aan de omstandigheid dat de internationale gemeenschap de betreffende staatloze Palestijn reeds als vluchteling heeft erkend, geen betekenis toegekend.

95. De rechtbank vraagt zich af of dit verenigbaar is met artikel 21, tweede lid, van het Handvest van de Grondrechten, waarin is bepaald dat binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen ervan, iedere discriminatie op grond van nationaliteit is verboden.

96. De rechtbank verzoekt het Hof, gelet op de gerezen vragen in het hoofdgeding, dan ook om nadere uitlegging van het Unierecht door de navolgende prejudiciële vraag van de rechtbank te beantwoorden:

97. De rechtbank schorst de behandeling van het beroep en houdt iedere verdere beslissing aan.

Beslissing