ECLI:NL:RBDHA:2026:10625

1. STICHTING STIKSTOF CLAIM te Lelystad,

2. [eiser sub 2] V.O.F. te [vestigingsplaats] ,

3. [eiser sub 3], tevens h.o.d.n. [handelsnaam] te [woonplaats] ,

1. De procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 6 maart 2026, met producties 1 tot en met 17;

- de conclusie van antwoord, met producties 1 en 2;

- de akte aanvullende producties van SSC c.s., met producties 18 tot en met 24;

- de akte eiswijziging tevens akte overlegging producties van SSC c.s., met aanvullende productie 25;

- de op 8 april 2026 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door partijen pleitnotities zijn overgelegd.

Tijdens de zitting is vonnis bepaald op vandaag.

2. Relevante regelgeving en beleid

De Nitraatrichtlijn vormt de belangrijkste basis van het mestbeleid in Nederland. De Nitraatrichtlijn heeft volgens artikel 1 tot doel (i) de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en (ii) verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen. Om die doelen te bereiken, verplicht de Nitraatrichtlijn de lidstaten een aantal maatregelen te nemen. Zo zijn de lidstaten verplicht de wateren te identificeren die door nitraatverontreiniging worden getroffen en dreigen te worden getroffen. Daarnaast moeten lidstaten de stukken land die afwateren in deze wateren en die tot verontreiniging bijdragen aanwijzen als ‘kwetsbare zones’ (artikel 3 lid 1 en 2 Nitraatrichtlijn). Bijlage I van de Nitraatrichtlijn bevat criteria aan de hand waarvan de kwetsbare zones worden vastgesteld.

Om de in artikel 1 genoemde doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, moeten de lidstaten voor de aangewezen kwetsbare zones actieprogramma’s ontwikkelen (artikel 5 lid 1 Nitraatrichtlijn), die ten minste bestaan uit de maatregelen als genoemd in bijlage III van de Nitraatrichtlijn (artikel 5 lid 4 onder a Nitraatrichtlijn). Lidstaten mogen er echter ook voor kiezen om de actieprogramma’s toe te passen op hun hele grondgebied. Nederland heeft voor die laatste optie gekozen en het hele grondgebied aangewezen als kwetsbaar gebied.

De lidstaten zijn verder verplicht om hun actieprogramma’s ten minste elke vier jaar te bezien en zo nodig te herzien (artikel 5 lid 7 Nitraatrichtlijn). In de praktijk komt het erop neer dat Nederland elke vier jaar een nieuw actieprogramma opstelt. Het laatst vastgestelde actieprogramma was het 7e actieprogramma, dat betrekking had op de periode 2022-2025 en is afgelopen op 1 januari 2026. Het 8e actieprogramma is nog niet vastgesteld.

Kaderrichtlijn Water

De Nitraatrichtlijn hangt nauw samen met de Kaderrichtlijn Water (hierna: de KRW). Ook uit de KRW volgt de verplichting tot het treffen van maatregelen voor een goede waterkwaliteit en van maatregelen die een verdere achteruitgang in de ecologische toestand van grond- en oppervlaktewater voorkomen. De KRW heeft betrekking op emissies, lozingen en stoffenverlies uit alle soorten bronnen, en dus ook uit agrarische bronnen. Om te voldoen aan de doelstelling van de KRW moeten regels worden gesteld voor het gebruik van meststoffen (onder meer vanwege de daarin aanwezige nutriënten stikstof en fosfor) om daarmee de uit- en afspoeling van nutriënten naar grond- en oppervlaktewater te voorkomen en te verminderen. Maatregelen ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn maken daarom ook deel uit van het maatregelenprogramma dat op grond van de KRW moet worden opgesteld (artikel 11 lid 3 onder a, jo artikel 10 lid 2 onder c KRW).

Eutrofiëring van oppervlaktewater

De Nitraatrichtlijn richt zich onder meer op het voorkomen van eutrofiëring van oppervlaktewater. Eutrofiëring is een proces van toename van nutriënten in het water, waardoor de planten- en dierensamenstelling niet aan de gewenste situatie voldoet. Oppervlaktewater is kort gezegd eutroof wanneer dat veel stikstof en/of fosfaat bevat en de biologie niet op orde is. Eutrofiëring leidt tot een eenzijdige plantengroei (met name algen), waardoor het zuurstofgehalte daalt en de biodiversiteit onder waterplanten en waterdieren afneemt.

Zowel nitraten als fosfor kunnen dergelijke eutrofiëring veroorzaken. De lidstaten zijn verplicht om maatregelen te nemen ter voorkoming of bestrijding van eutrofiëring van het oppervlaktewater door nitraat, maar ook door fosfor. De parameters en eisen die voor eutrofiëring van oppervlaktewater gelden, zijn gebaseerd op de verplichtingen uit de KRW. Ook op dit punt hangt de Nitraatrichtlijn dus nauw samen met de KRW.

De derogatiebeschikking

De vast te stellen actieprogramma’s (zoals genoemd onder 2.2) bevatten in ieder geval de verplichte maatregelen in bijlage III van de Nitraatrichtlijn. Eén van die verplichte maatregelen is het beperken van het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen (bijlage III, onder 2, eerste alinea, van de Nitraatrichtlijn). Daarvoor is een gebruiksnorm vastgesteld voor stikstof uit dierlijke mest van 170 kg per hectare landbouwgrond per jaar (bijlage III, onder 2, tweede alinea, van de Nitraatrichtlijn).

Van deze gebruiksnorm voor dierlijke meststof mag een lidstaat alleen onder strikte voorwaarden en met goedkeuring van de Commissie afwijken: de derogatie (bijlage III, onder 2, tweede alinea, sub b, van de Nitraatrichtlijn). Op grond van een derogatie kan per hectare per jaar meer stikstof uit dierlijke mest op of in de bodem worden gebracht dan de norm van 170 kg uit de Nitraatrichtlijn.

Op verzoek van Nederland heeft de Commissie in 2006 voor het eerst een derogatie verleend. De Commissie heeft de voorwaarden voor de derogatie in de loop der jaren aangescherpt. Op 25 februari 2022 heeft Nederland de Commissie om een nieuwe derogatie verzocht en de Commissie heeft in reactie daarop op 30 september 2022 een derogatiebeschikking gegeven (hierna: de derogatiebeschikking). Door deze derogatiebeschikking mocht tot en met 31 december 2025 onder voorwaarden een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden gehanteerd dan de standaard 170 kg-norm uit bijlage III, onder 2, sub a van de Nitraatrichtlijn.

De Commissie heeft de derogatiebeschikking onder strenge voorwaarden verleend. Deze voorwaarden zijn in artikel 4 (algemene voorwaarden) en artikelen 7 tot en met 9 (specifieke voorwaarden) van de derogatiebeschikking opgenomen. Daartoe behoort onder meer de aanwijzing van ‘met nutriënten verontreinigde gebieden’ (hierna: NV-gebieden), waarover deze zaak gaat.

Aanwijzing NV-gebieden op basis van de derogatiebeschikking

Op grond van artikel 4 lid 1 van de derogatiebeschikking geldt de verplichting voor Nederland om uiterlijk 1 januari 2024 de gebieden aan te wijzen die zijn verontreinigd door nitraten en fosfor uit agrarische bronnen (de hiervoor genoemde NV-gebieden), die alle stroomgebieden omvatten waarvan de meetpunten aangeven dat de grond- en oppervlaktewateren gemiddeld of incidenteel met nitraten zijn verontreinigd, gevaar lopen te worden verontreinigd en een stijgende tendens vertonen, of eutroof zijn, of dreigen eutroof te worden. Ter uitvoering van de derogatiebeschikking heeft de minister van het (toenmalige) ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit NV-gebieden aangewezen. De NV-gebieden zijn gefaseerd aangewezen, laatstelijk bij besluit van 19 december 2023.

De aanwijzing van NV-gebieden is opgenomen in artikel 24 lid 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna ook: Urm). In dat artikel zijn NV-gebieden aangewezen vanwege de grondwaterkwaliteit (genoemd in lid 3 sub a) en vanwege de oppervlaktewaterkwaliteit (genoemd in lid 3 sub b):

“Artikel 24

(…)

3. Als met nutriënten verontreinigde gebieden worden aangewezen:

a. de zandgronden en lössgronden, bedoeld in Bijlage I bij het besluit, in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg; en

b. de op de kaarten in bijlagen Aca aangeduide gebieden.”

Voor de aanwijzing van de NV-gebieden voor grondwaterkwaliteit (artikel 24 lid 3 sub a) is de volgende methodiek gehanteerd, die heeft geresulteerd in de aanwijzing van NV-gebieden op bijlage I van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna ook: Ubm):

“Grondwater: voor het schaalniveau van de aanwijzing, de criteria voor de aanwijzing en de analyse van de data ten behoeve van de aanwijzing vanuit grondwater is het advies van Commissie Deskundigen Meststoffenwet gevolgd (…).

A. Keuzes aanwijzing

­ Er wordt gebruik gemaakt van de meetgegevens van het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid (verder LMM), omdat dit zich richt op de verontreiniging van nitraat afkomstig van agrarische bronnen en het LMM gebruikt wordt voor de vierjaarlijkse rapportage over de Nitraatrichtlijn (Kamerstuk 33037, nr. 378).

­ Voor de aanwijzing van NV-gebieden wordt aangesloten bij de gebiedsindeling van het LMM: drie zandregio’s (noord, midden en zuid) en de lössregio.

­ Een gebied wordt aangewezen als de gemiddelde nitraatconcentratie over de laatste zes meetjaren boven de 50 mg/l ligt of als het boven de 37,5 mg/l nitraat ligt en er sprake is van een stijgende trend. Daarbij moet de nitraatconcentratie een stijgende tendens over de periode 2007 - 2021 laten zien (Figuur B1.1).

­ Dit resulteert in de aanwijzing van de zand- en lössgronden in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg. Dit is opgenomen in artikel 24, derde lid onder a van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.”

De aanwijzing van de NV-gebieden vanwege de oppervlaktewaterkwaliteit heeft plaatsgevonden in drie stappen. Allereerst is het grondgebied verdeeld in zogenoemde toestroomgebieden (stap 1), waarna per toestroomgebied is vastgesteld of het bijbehorende KRW-oppervlaktewaterlichaam is verontreinigd met stikstof en/of fosfor (stap 2). Vervolgens is in stap 3 beoordeeld of een in stap 2 aangetroffen verontreiniging voor meer dan 19% is toe te schrijven aan de landbouw:

“Oppervlaktewater

Voor de vaststelling van de verontreiniging van het oppervlaktewater is de aanpak van de KRW gevolgd en is bij de verdere invulling een aantal keuzes gemaakt in overleg met waterbeheerders en kennisinstellingen. Hiermee wordt invulling gegeven wordt aan de verplichtingen vanuit de derogatiebeschikking.

Deze aanpak valt uiteen in vier onderdelen:

A) bepalen welk toestroomgebied behoort bij een KRW-oppervlaktewaterlichaam, B) bepalen in welke KRW-oppervlaktewaterlichamen sprake is van (risico op) verontreiniging met nutriënten en

C) bepalen hoe groot het aandeel vanuit landbouw is in de belasting van een oppervlaktewaterlichaam. Dit leidt tot een aanwijzing als NV-gebied conform een toetsingskader (D – figuur B1.2).”

Bij de bepaling van de verontreiniging (stap 2) is gewerkt met gegevens van de waterschappen van het rapportagejaar 2023 (gebaseerd op gegevens over 2020-2022). Voor het bepalen van de landbouwbijdrage aan de geconstateerde verontreiniging (stap 3) is gebruik gemaakt van een in 2016 gemaakte bronnenanalyse door Groenendijk et al. (hierna: Groenendijk et al. 2016). Dit betreft een in opdracht van het ministerie van LNV uitgevoerde bronnenanalyse waarin de bijdrage van de landbouw aan de stikstof- en fosforbelasting van het oppervlaktewater is bepaald voor de periode 2010-2013.

Vervolgens heeft de toenmalige minister opdracht verleend aan Wageningen Environmental Research (hierna: WEnR) om vast te stellen welke KRW-waterlichamen verontreinigd zijn en in welke waterschappen de bijdrage van de landbouw aan deze verontreiniging meer dan 19% is. Op basis van de uitkomsten heeft RVO een kaart met verontreinigde gebieden vastgesteld, te vinden in bijlage Aca van de Urm.

Gevolgen aanwijzing NV-gebieden

De twee belangrijkste (feitelijke) gevolgen van de aanwijzing van NV-gebieden die in dit kort geding een rol spelen, hebben betrekking op (i) de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en (ii) de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen. Voor een goed begrip van deze problematiek wordt eerst kort het wettelijk kader (verder) geschetst. In artikel 7 van de Meststoffenwet (hierna ook: Msw) is vastgelegd dat het is verboden op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8 van deze wet is bepaald dat dit verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar a) de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, b) de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en c) de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijden. In deze procedure gaat het om de gebruiksnormen genoemd onder a) en b).

(i) gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen

De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de Msw betreft de maximale hoeveelheid stikstof die per hectare per jaar aan dierlijke meststoffen op en in de grond mag worden gebracht. Uit bijlage III, onder 2, tweede alinea van de Nitraatrichtlijn volgt dat maximaal 170 kg stikstof per hectare per jaar op en in de grond mag worden gebracht. Deze gebruiksnorm is geïmplementeerd in artikel 9 lid 1 van de Msw. Artikel 9 lid 2 Msw bepaalt dat bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen kan worden vastgesteld.

Op grond van de derogatiebeschikking mocht onder voorwaarden een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden gehanteerd dan de hiervoor genoemde 170-kg norm. Om van die verhoogde gebruiksnorm gebruik te kunnen maken, moesten graslandbedrijven op grond van artikel 2 jo. lid 6 van de derogatiebeschikking over een derogatievergunning beschikken die zij jaarlijks bij de minister konden aanvragen. De hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen was voor graslandbedrijven met een derogatie in NV-gebieden lager dan daarbuiten (in 2025: 190 in plaats van 200 kg stikstof per hectare per jaar), zie artikel 24 lid 1 en 2 Urm. Per 1 januari 2026 is de derogatie niet meer van toepassing en vanaf dat moment mag tot maximaal 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare per jaar in alle gebieden (NV-gebieden en daarbuiten) op of in de bodem worden gebracht.

(ii) stikstofgebruiksnorm in NV-gebieden

De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen heeft betrekking op de hoeveelheid op of in de bodem te brengen stikstof per hectare landbouwgrond. Deze stikstofgebruiksnorm vloeit voort uit bijlage III, onder 1, sub 3 van de Nitraatrichtlijn, die lidstaten verplicht om gebruiksnormen voor meststoffen te hanteren en is vastgelegd in artikel 8, aanhef en onder b jo. artikel 10 Msw. Het gaat om een totaalnorm voor stikstof en bepaalt hoeveel stikstof uit zowel dierlijke als andere meststoffen in totaal op of in de grond mag worden gebracht. De stikstofgebruiksnorm wordt bij ministeriële regeling vastgesteld (artikel 10 lid 1 Msw) en kan verschillend worden vastgesteld al naar gelang het gewas, de gewasopbrengst, de toegepaste landbouwpraktijk, de ecologische kenmerken van een waterlichaam en de kenmerken van de bodem, en al naar gelang sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen (artikel 10 lid 2 Msw). De stikstofgebruiksnorm is vastgelegd in een ministeriële regeling: de Uitvoeringsregeleing Meststoffenwet (Urm) en wel in artikel 28 t/m 28d jo. Bijlage A.

Artikel 4 lid 5 onder d van de derogatiebeschikking schrijft voor dat de totale bemesting in NV-gebieden geleidelijk moet worden verlaagd, zodat de percentages vanaf 1 januari 2025 20 procentpunten lager zijn dan de in de bijlage bij het 7e Nitraatactieprogramma gepubliceerde percentages. Deze korting op de stikstofgebruiksnorm in NV-gebieden is vastgelegd in artikel 28 lid 1 aanhef en onder g Urm.

3. Feiten

SSC is opgericht op 9 oktober 2019. Artikel 1 van de statuten van SSC, waarin SSC wordt aangeduid als ‘de Stichting’, vermeldt onder andere het volgende:

“Artikel 1 - Definities

In deze Statuten wordt verstaan onder:

‘de Belanghebbenden’:

natuurlijke personen en rechtspersonen die negatieve gevolgen ondervinden van de Milieumaatregelen;

(…)

‘de Milieumaatregelen’:

Het stikstof- en/of ammoniakbeleid en/of het natuur- en/of waterbeleid van overheden en de daarmee gepaard gaande regelgeving;”

Artikel 3 van de statuten van SSC luidt als volgt:

“Artikel 3 - Doel

1. De stichting heeft als doel:

a. het behartigen van de belangen van de Belanghebbenden op het gebied van de Milieumaatregelen en de gevolgen daarvan;

b. het behartigen van de belangen van agrariërs.

2. De stichting tracht haar doel onder meer te bereiken door:

a. het informeren van de Belanghebbenden over de Milieumaatregelen;

b. het organiseren van de Belanghebbenden;

c. het (doen) verrichten van onderzoek naar de gevolgen van de Milieumaatregelen;

d. het (doen) inventariseren van de schade van de Belanghebbenden als gevolg van de Milieumatregelen en het (ondersteunen bij) het indienen van vorderingen die strekken tot compensatie als hiervoor bedoeld en/of anderszins in het belang zijn van de Belanghebbenden,

en door het verrichten van al wat hiermee in de ruimste zin verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.”

Artikel 10 lid 1 van de statuten van SSC luidt als volgt:

“Artikel 10 – Aangeslotenen

1. De Stichting kent aangeslotenen. Aangeslotenen zijn natuurlijke of rechtspersonen, die behoren tot de Belanghebbenden en die door het Bestuur als zodanig zijn toegelaten.

Bij reglement kan de positie van aangeslotenen nader worden geregeld. Het Bestuur kan verlangen dat met de aangeslotenen een aansluitingsovereenkomst wordt gesloten.

2. Het Bestuur houdt een register bij waarin de aangeslotenen staan vermeld.”

[eiser sub 2] en [eiser sub 3] exploiteren ieder afzonderlijk een akkerbouwbedrijf in [provincie] . De landbouwgronden van [eiser sub 2] en [eiser sub 3] zijn gelegen in een gebied dat is aangewezen als NV-gebied.

Op 30 juni 2025 heeft WEnR een geactualiseerde bronnenanalyse getiteld ‘Landelijke bronnenanalyse nutriënten regionale oppervlaktewaterlichamen Kaderrichtlijn Water’ (hierna: de landelijke bronnenanalyse van de WEnR van 30 juni 2025) gepubliceerd. In deze analyse is, onder meer, over de periode 2017-2022 de landbouwbijdrage per toestroomgebied berekend. Daarbij is een indeling gemaakt in 65 gebieden, door per waterschap de inliggende toestroomgebieden vanuit hydrologisch perspectief te clusteren. In het rapport valt te lezen dat de landbouwbijdrage voor stikstof in 7 van de 65 gebieden minder is dan 15% en in 6 gebieden tussen de 15 en 25% ligt. Voorts staat in het hoofdstuk “Conclusies en aanbevelingen”: “In de voorgaande bronnenanalyse was de nutriëntenbelasting berekend over de jaren 2020 tot en met 2013. De landbouwbijdrage zoals nu berekend voor de jaren 2017 tot en met 2022 is landelijk gemiddeld voor stikstof ruim 10% lager dan in de voorgaande landelijke bronnenanalyse.”

Op 11 juli 2025 heeft (toenmalig) minister aan de Europese Commissie verzocht om een nieuwe derogatie van de gebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare per jaar voor dierlijke mest voor Nederland met ingang van 1 januari 2026. Ook heeft zij op 14 juli 2025 een concept van het 8e actieprogramma voor de periode 2026 tot en met 2029 aan de Tweede Kamer aangeboden.

Bij brief van 19 december 2025 heeft de (toenmalig) minister de Tweede Kamer geïnformeerd dat het kabinet – naar aanleiding van de motie Grinwis c.s. – heeft besloten om de besluitvorming over het 8e actieprogramma aan het volgende (inmiddels huidige) kabinet over te laten. In deze brief is, voor zover nu relevant, het volgende vermeld:

“Op 18 december jl. is de motie Grinwis c.s. aangenomen die het kabinet oproept om geen onomkeerbare stappen te zetten tot het aantreden van het nieuwe kabinet en tot die tijd door te gaan met de reeds geïmplementeerde maatregelen uit het 7e actieprogramma, inclusief addendum. Met deze brief informeren wij uw Kamer dat de motie Grinwis c.s. ertoe heeft geleid dat het kabinet heeft besloten om het voorgenomen 8e actieprogramma (8e AP) nu niet vast te stellen. Het vaststellen van het 8e AP wordt overgelaten aan een nieuw kabinet. De Europese Commissie zal in kennis worden gesteld van dit besluit.

Met het niet vaststellen van het 8e AP zullen de in het concept 8e AP voorgenomen wijzigingen van regelgeving niet doorgevoerd worden. Vanaf 1 januari 2026 zullen alle reeds geïmplementeerde maatregelen uit het 7e actieprogramma blijven gelden. Dat geldt ook voor de maatregelen ter implementatie van de algemene voorwaarden uit de derogatiebeschikking 2022–2025.

(…)”

Bij brief van 22 december 2025 heeft de Eurocommissaris het derogatieverzoek van de minister afgewezen. In deze brief staat, voor zover nu relevant, het volgende:

“Following up on our correspondence of this summer regarding your request for a new derogation under the Nitrates Directive to spread manure above the application limit, I must be frank: our thorough assessment of the technical data, as well as the exchanges we have had over the past months, lead us to conclude that the conditions for such a derogation are not met.

As we discussed when we met in April and in November, the Netherlands continues to face very serious challenges in managing nitrates and nitrogen. A further derogation would add to these pressures at a time when water quality and nitrogen pollution remain a pressing concern, and when the phasing-out trajectory under the existing derogation is not yet complete. The annex to this letter provides further details of our analysis.

It is precisely because the Netherlands is under such pressure that it is vital to strengthen the measures proposed in the draft 8th nitrates action programme to address these structural issues. We understand that the current government has decided to leave the development of a new action programme to a new government. It has also decided that, in the meantime, the 7th nitrates action programme and the general conditions of the 2022-2025 derogation will remain in place in 2026. This means however that the norm of 170 kg of nitrogen per hectare per year for manure spreading will apply in all areas. It remains vital to implement the measures already agreed fully, in particular the reduction of manure production foreseen in Article 4.2. The recent legal proposal to annul the mandatory reduction of manure production rights for pork and poultry risks undermining this condition, which is a cornerstone of the package agreed to make the derogation viable.

(…)”

De derogatiebeschikking is per 1 januari 2026 vervallen.

Op 19 februari 2026 heeft de (toenmalige) minister een brief gestuurd aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Het doel van die brief was om meer duidelijkheid te bieden aan agrariërs over de regels die vanaf 1 januari 2026 gelden, nu de Europese Commissie geen nieuwe derogatiebeschikking heeft verleend en er geen 8e actieprogramma is vastgesteld. De brief bevat, voor zover nu relevant, de volgende passages:

“Op 19 december 2025 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het besluit van het kabinet om het 8e actieprogramma Nitraatrichtlijn (8e AP) niet vast te stellen en de besluitvorming daarover over te laten aan het volgende kabinet. Vervolgens heb ik uw Kamer op 23 december 2025 geïnformeerd over de reactie van de Europese Commissie (EC) op het derogatieverzoek van Nederland. Met deze brief wil ik meer duidelijkheid bieden aan agrariërs over de regels die vanaf 1 januari 2026 gelden nu er geen nieuwe derogatiebeschikking is en geen 8e AP is vastgesteld.

Regels vanaf 1 januari 2026

Op grond van de derogatiebeschikking 2022-2025 (hierna: derogatiebeschikking) konden Nederlandse agrariërs die aan de voorwaarden voldeden gebruikmaken van de voor die jaren verleende derogatie. De derogatie is in de afgelopen jaren stapsgewijs afgebouwd. Voor 2026 krijgt Nederland geen nieuwe derogatie.

Daarnaast zullen, vanwege het niet vaststellen van het 8e AP, de in het concept 8e AP voorgenomen wijzigingen van regelgeving niet worden doorgevoerd. Dit betekent ook dat de voorgenomen wijzigingen in het 8e AP die een aanpassing zouden hebben betekend van maatregelen uit de derogatiebeschikking, zoals de aanwijzing van aandachtsgebieden, nu niet ingaan.

Een en ander betekent ten algemene dat in 2026 alle mestregels gelden die op 31 december 2025 golden. Dit betreft de regels zoals opgenomen in de Meststoffenwet of de daarop gebaseerde regelgeving (Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm), de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)), de mestregels opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en de Omgevingsregeling. Het gaat daarbij om regels ter implementatie van het 7e actieprogramma en eerdere actieprogramma's of andere nationale regels. Het gaat ook om regels ter implementatie van algemene voorwaarden uit de derogatiebeschikking of eerder verleende derogatiebeschikkingen. Dit betreft voorschriften die niet gericht zijn tot bedrijven waaraan een derogatievergunning was verleend.

Zonder een derogatiebeschikking kunnen geen derogatievergunningen aan bedrijven worden verleend. Dat betekent dat de aan die vergunning verbonden verplichtingen voor derogatiebedrijven niet meer van toepassing zijn.

Doordat de EC geen derogatie aan Nederland verleent voor 2026, geldt de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare per kalenderjaar in 2026. Dit volgt uit de Nitraatrichtlijn.

Hieronder licht ik per onderwerp toe op welke wijze de regels ter implementatie van de bepalingen van de derogatiebeschikking al dan niet blijven gelden.

Voorwaarden derogatiebeschikking 2022-2025 (artikelen 4, 7, 8 en 9)

1. Aanwijzing met nutriënten verontreinigde gebieden (NV-gebieden)

Op grond van artikel 4, eerste lid van de derogatiebeschikking zijn NV-gebieden aangewezen voor stikstof en fosfor. In deze gebieden geldt, gelet op de in het vijfde lid opgenomen voorwaarde, een korting van 20% op de stikstofgebruiksnorm. Dit is opgenomen in de Urm. In het kader van de voorbereiding van het 8e AP is in oktober 2025 op basis van geactualiseerde kennis een concept wijzigingsregeling voor de wijziging van de stikstofgebruiksnormen en aanwijzing van zogenoemde aandachtsgebieden stikstof in internetconsultatie gebracht. Nu het 8e AP niet is vastgesteld, blijven de NV-gebieden gelden, inclusief de bijbehorende korting op de stikstofgebruiksnorm.

(…)”

Naar aanleiding van deze brief hebben SSC c.s. op 23 februari 2026 via hun advocaat aan de minister bericht dat – kort samengevat – als gevolg van het vervallen van de derogatiebeschikking, de juridische basis voor de aanwijzing van NV-gebieden is komen te vervallen. Ook hebben zij vermeld dat de aanwijzing van NV-gebieden is gebaseerd op achterhaalde informatie, omdat uit de landelijke bronnenanalyse van 30 juni 2025 onomstotelijk volgt dat de landbouwbijdrage lager is. Verder wijzen zij erop dat vanaf 16 februari 2026 weer mest mag worden uitgereden en het voor boeren in een (voormalig) NV-gebied essentieel is om te weten waar zij aan toe zijn en welke regelgeving zij moeten naleven. Daarom hebben zij de minister verzocht om te bevestigen dat de aanwijzing van NV-gebieden, zoals opgenomen in de Urm en gepubliceerd in de Staatscourant van 19 december 2023, is komen te vervallen en dat alle daarop gebaseerde regelingen, waaronder het bepaalde in artikel 28 lid 1 sub g Urm, ook zijn komen te vervallen.

Bij brief van 4 maart 2026 heeft de minister bericht dat hij de verzochte bevestiging niet kan geven.

4. Het geschil

SSC c.s. vorderen – zakelijk weergegeven en na eiswijziging – dat de voorzieningenrechter, bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

primair

I. de Staat gebiedt om te bewerkstelligen dat binnen zeven dagen na betekening van dit vonnis – door het eindigen op 31 december 2025 van de derogatiebeschikking – de aanwijzing van NV-gebieden zoals deze zijn aangewezen bij de (ministeriële) regeling van 14 december 2023 (WJZ-43374877) en opgenomen in artikel 24 lid 3 van de Urm en genoemd in [de voorzieningenrechter begrijpt] Bijlage I van de Ubm en Bijlage Aca van de Urm, alsmede de andere in de genoemde regeling opgenomen wijzigingen van de Urm voor zover gebaseerd op de derogatiebeschikking, geen effect meer zal/zullen doen sorteren c.q. buiten werking zullen worden gesteld ten aanzien van percelen landbouwgrond van agrariërs die gelegen zijn in een (voormalig) aangewezen met nutriënten verontreinigd gebied, waarbij zulks meer specifiek tevens zal worden bepaald voor de percelen landbouwgrond van [eiser sub 2] en [eiser sub 3] voor zover deze zijn gelegen in een (voormalig) aangewezen met nutriënten verontreinigd gebied;

subsidiair

II. de Staat gebiedt de aanwijzing van de NV-gebieden zoals deze zijn aangewezen bij de (ministeriële) regeling van 14 december 2023 (WJZ-43374877) en opgenomen in artikel 24 lid 3 van de Urm en genoemd in [de voorzieningenrechter begrijpt] Bijlage I van de Ubm en Bijlage Aca van de Urm, en waarbij zulks meer specifiek tevens zal worden bepaald voor de percelen landbouwgrond van [eiser sub 2] en [eiser sub 3] voor zover deze zijn gelegen in een (voormalig) aangewezen NV-gebied, binnen zeven dagen na betekening van dit vonnis, buiten werking te stellen, daar de voorgaande aanwijzing kennelijk onverbindend is, doordat de aanwijzing van deze NV-gebieden is gebaseerd op achterhaalde informatie ter zake landelijke bronnenanalyse (uitgevoerd door Wageningen Environmental Research, Groenendijk et al, 2016) en dat uit de in opdracht van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur door de Wageningen University & Research uitgevoerd onderzoek van 30 juni 2025 (landelijke bronnenanalyse nutriënten regionale oppervlaktewaterlichamen Kaderrichtlijn Water) onomstotelijk volgt dat de landbouwbijdrage voor stikstof gemiddeld ruim 10% lager en dus significant lager is dan degene waar de aanwijzing van de NV-gebieden op is gebaseerd;

meer subsidiair

III. de Staat gebiedt om de aanwijzing van NV-gebieden zoals deze zijn aangewezen bij de (ministeriële) regeling van 14 december 2023 (WJZ-43374877) en opgenomen in artikel 24 lid 3 Urm en genoemd in [de voorzieningenrechter begrijpt] Bijlage I van de Ubm en Bijlage Aca van de Urm, en waarbij zulks meer specifiek tevens zal worden bepaald voor de percelen landbouwgrond van [eiser sub 2] en [eiser sub 3] voor zover deze zijn gelegen in een (voormalig) aangewezen NV-gebied, binnen zeven dagen na betekening van dit vonnis, buiten werking te stellen, althans geen effect te doen sorteren ten aanzien van (landbouwgronden van) agrariërs die gelegen zijn in een (voormalig) NV-gebied;

nog meer subsidiair

IV. de Staat gebiedt om binnen zeven dagen na betekening van dit vonnis, de aanwijzing van NV-gebieden zoals deze zijn aangewezen bij de (ministeriële) regeling van 14 december 2023 (WJZ-43374877) en opgenomen in artikel 24 derde lid van de Urm en genoemd in (de voorzieningenrechter begrijpt) Bijlage I van de Ubm en Bijlage Aca van de Urm, en waarbij zulks meer specifiek tevens zal worden bepaald voor de percelen landbouwgrond van [eiser sub 2] en [eiser sub 3] voor zover deze zijn gelegen in een (voormalig) aangewezen NV-gebied, te staken en gestaakt te houden, tot het moment dat onder meer op basis van de door de Wageningen University & Research uitgevoerd onderzoek van 30 juni 2025 (landelijke bronnenanalyse nutriënten regionale oppervlaktewaterlichamen Kaderrichtlijn Water) en/of op basis van (nadere) regionale onderzoeken NV-gebied(en) mogelijk zouden kunnen worden aangewezen, althans in ieder geval tot het moment dat onherroepelijk ter zake de mogelijkheid tot aanwijzing zoals hiervoor genoemd in randnummers I. tot en met III. is beslist in een bodemprocedure;

meest subsidiair

V. een voorziening te treffen die de voorzieningenrechter geraden acht;

zowel primair, subsidiair en meer subsidiair

VI. de Staat te veroordelen tot betaling van een dwangsom van € 3.300.000,- voor elke overtreding c.q. niet nakoming van het bepaalde in randnummer I. tot en met IV. van dit petitum, te vermeerderen met een dwangsom van € 50.000,- voor iedere dag, een gedeelte van een dag hieronder begrepen, dat deze overtreding c.q. niet nakoming voortduurt;

VII. de Staat te veroordelen in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.

Daartoe voeren SSC c.s. – samengevat – het volgende aan. Voor het aanwijzen van NV-gebieden en het hanteren van de stikstofgebruiksnorm ontbreekt ten eerste een wettelijke basis. Met het handhaven van de NV-gebieden handelt de Staat daarom onrechtmatig, in strijd met het legaliteits- en rechtszekerheidsbeginsel en de aanwijzing van NV-gebieden is om die reden ook onmiskenbaar onverbindend. Ten tweede is de aanwijzing van NV-gebieden gebaseerd op achterhaalde informatie. De aanwijzing van NV-gebieden is ook daarom onmiskenbaar onverbindend en de Staat handelt daarmee ook in strijd met het voorzorgsbeginsel zoals neergelegd in artikel 191 lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) en artikel 5 lid 2 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus). Ten derde vormt de aanwijzing van NV-gebieden een onrechtmatige inmenging van het eigendomsrecht zoals bedoeld in artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP), artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest). Als gevolg van de aanwijzing van NV-gebieden en de daaraan gekoppelde korting op de stikstofgebruiksnorm lijden SSC c.s. schade, omdat zij jaarlijks minder dierlijke- en kunstmest kunnen uitrijden, hun percelen niet optimaal kunnen bemesten en daarmee minder opbrengst hebben van hun percelen. Ook bestaat bij hen grote onduidelijkheid over de nu geldende mestregels. Zij hebben daarom een spoedeisend belang bij de door hun ingestelde vorderingen.

De Staat voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

5. De beoordeling van het geschil

SSC c.s. stellen dat de Staat met de (handhaving van de) aanwijzing van NV-gebieden jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is de bevoegdheid van de civiele rechter gegeven, in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding.

SSC komt niet op voor haar eigen belang, maar voor de belangen van andere personen. Het gaat dus om een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a BW. Dat betekent dat de voorzieningenrechter ambtshalve (met inachtneming van het bepaalde in artikel 1018c lid 1 Rv) moet beoordelen of SSC ontvankelijk is in haar vorderingen.

Artikel 3:305a BW bepaalt dat een stichting ontvankelijk is in een rechtsvordering als aan de volgende voorwaarden is voldaan:

de rechtsvordering strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen (lid 1);

de stichting behartigt deze belangen ingevolge haar statuten (lid 1);

deze belangen zijn voldoende gewaarborgd omdat de stichting representatief is, gelet op de achterban en de omvang van de vertegenwoordigde vordering, en zij voldoet aan een aantal nadere voorwaarden (lid 1, uitgewerkt in lid 2, onderdelen a tot en met e);

de bestuurders betrokken bij de oprichting van de stichting, en hun opvolgers, hebben geen rechtstreeks of middellijk winstoogmerk, dat via de stichting wordt gerealiseerd (lid 3 sub a);

de rechtsvordering heeft een voldoende nauwe band met de Nederlandse rechtssfeer (lid 3 sub b);

de stichting heeft in de gegeven omstandigheden voldoende getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de verweerder te bereiken (lid 3 sub c);

de stichting stelt bestuursverslagen en jaarrekeningen op (lid 5).

Tussen partijen is terecht niet in geschil dat de rechtsvordering van SSC strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, dat de door SSC behartigde belangen vallen binnen haar statutaire doelomschrijving en dat deze belangen voldoende gewaarborgd zijn omdat SSC representatief is, gelet op de achterban en de omvang van de vertegenwoordigde vordering.

Vervolgens is aan de orde of SSC moet voldoen aan de voorwaarden van artikel 3:305a lid 2, onderdelen a tot en met e, en lid 5 BW. De Staat stelt dat dit het geval is, maar de voorzieningenrechter is met SSC van oordeel dat zij een beroep kan doen op de uitzondering van artikel 3:305a lid 6 BW. Op grond van die bepaling hoeft niet te worden voldaan aan de vereisten van artikel 3:305a lid 2 en lid 5, wanneer de rechtsvordering wordt ingesteld met een ideëel doel en een zeer beperkt financieel belang of wanneer de aard van de vordering van de rechtspersoon als bedoeld in lid 1 of van de personen tot bescherming van wier belangen de rechtsvordering strekt, daartoe aanleiding geeft. Gelet op de aard van de rechtsvorderingen van SSC, die er in de kern toe strekken de aanwijzing van NV-gebieden langs de een of andere weg buiten werking te stellen/verklaren en niet strekken tot schadevergoeding, kan SSC een beroep doen op de uitzondering van lid 6.

Het voorgaande laat onverlet dat SSC moet voldoen aan de vereisten van 3:305a lid 3 BW. Ook ten aanzien van deze vereisten is terecht niet in geschil dat SSC daaraan voldoet. SSC heeft ter zitting verklaard dat haar bestuurders geen winstoogmerk hebben en ook in de statuten van SSC vindt de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het aannemen van een dergelijk winstoogmerk. Daarnaast komt SSC in deze procedure op tegen de door de Nederlandse overheid aangewezen NV-gebieden en de daaraan gekoppelde korting op de stikstofgebruiksnorm, ten behoeve van haar in Nederland gevestigde achterban. De vorderingen van SSC hebben dus voldoende band met de Nederlandse rechtssfeer. Ook is voldaan aan de overlegverplichting, omdat SSC met de brief van 23 februari 2026 de Staat in de gelegenheid heeft gesteld om vrijwillig aan het in dit geding gevorderde te voldoen.

Tot slot moet ook worden beoordeeld of is voldaan aan de vereisten van artikel 1018c lid 1 Rv. Aan deze vereisten is voldaan, omdat de dagvaarding waarmee de collectieve vorderingen zijn ingesteld een voldoende inzichtelijke omschrijving bevat van a) de gebeurtenissen waarop de collectieve vordering betrekking heeft, b) de personen tot bescherming van wier belangen de collectieve vordering strekt en c) de mate waarin de te beantwoorden feitelijke en rechtsvragen gemeenschappelijk zijn. Ook bevat de dagvaarding een d) een omschrijving van de wijze waarop is voldaan is aan de ontvankelijkheidseisen van artikel 3:305a, eerste tot en met derde lid, BW en van de gronden waarop lid 6 van dat artikel van toepassing is.

Uit het voorgaande volgt dat SSC in haar vorderingen kan worden ontvangen. Dat geldt echter niet voor de [eiser sub 2] en [eiser sub 3] . Zij maken deel uit van de achterban van SSC en de collectieve vordering die SSC heeft ingesteld, strekt dus ook ter bescherming van de hun belangen. [eiser sub 2] en [eiser sub 3] hebben verder geen andere, zelfstandige vorderingen ingesteld naast de collectieve vordering, die zich uitstrekt tot álle percelen landbouwgrond van agrariërs die gelegen zijn in een NV-gebied (en dus ook de percelen landbouwgrond van [eiser sub 2] en [eiser sub 3] , zoals SSC c.s. in hun eiswijziging nader hebben gespecificeerd). Bij die stand van zaken valt niet in te zien welk (processueel) belang zij hebben bij het instellen van de vorderingen die SSC namens en (mede) ten behoeve van hen (ook al) hebben ingesteld. De voorzieningenrechter zal [eiser sub 2] en [eiser sub 3] dan ook niet-ontvankelijk verklaren in hun vorderingen.

Spoedeisend belang

De Staat betwist dat SSC een spoedeisend belang heeft bij de ingestelde vorderingen. Dat verweer slaagt niet. SSC legt aan haar vorderingen – kort samengevat – ten grondslag dat de Staat onrechtmatig handelt met (het handhaven van) de aanwijzing van de NV-gebieden en de daaraan gekoppelde korting van 20% op de stikstofgebruiksnorm. SSC stelt dat haar achterban daardoor schade lijdt, omdat de agrariërs in NV-gebieden als gevolg van die korting gedurende het jaar minder dierlijke- en kunstmest kunnen uitrijden, hun percelen niet optimaal kunnen bemesten en daarmee minder opbrengst hebben van hun percelen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft SSC daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat de achterban waarvoor SSC opkomt de gevolgen van de aanwijzing van NV-gebieden rechtstreeks ondervindt. Daarmee is het spoedeisend belang van SSC bij haar vorderingen gegeven.

Toetsingskader

De vorderingen van SSC komen er – zo begrijpt de voorzieningenrechter – in de kern op neer dat zij wil dat de Staat de aanwijzing van NV-gebieden niet langer handhaaft althans dat de aanwijzing van NV-gebieden buiten werking wordt gesteld, met als gevolg dat onder meer de daarop gebaseerde korting van 20% op de stikstofgebruiksnorm voor landbouwpercelen in NV-gebieden (zoals vastgelegd in artikel 28 lid 1 sub g Urm) niet langer geldt.

Bij de beoordeling van de vorderingen stelt de voorzieningenrechter voorop dat de Staat een ruime vrijheid heeft om zijn (mest)beleid vorm te geven en daarin bepaalde keuzes te maken. Om die reden dient de burgerlijke rechter – en zeker de rechter in kort geding – zich terughoudend op te stellen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het handelen van de Staat. Alleen als evident is dat de Staat onjuiste of onrechtmatige keuzes heeft gemaakt en in redelijkheid niet tot zijn beleid heeft kunnen komen, is plaats voor rechterlijk ingrijpen. Daarbij komt dat de vorderingen van SSC er (ook) toe strekken om een deel van een wettelijke regeling (de Urm) buiten toepassing te verklaren. De burgerlijke rechter kan (een onderdeel van) een wettelijke regeling slechts buiten toepassing verklaren als deze onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit vloeit voort uit het bepaalde in artikel 94 van de Grondwet en uit vaste jurisprudentie (vgl. HR 1 juli 1983, ECLI:NL:HR:1983:AD5666). Ook hieruit volgt dat de voorzieningenrechter zich bij de beoordeling van de vorderingen van SSC terughoudend moet opstellen.

SSC heeft ter onderbouwing van haar vorderingen drie hoofdargumenten aangevoerd. De voorzieningenrechter zal deze argumenten achtereenvolgens bespreken en daarbij steeds ingaan op de verschillende rechtsgronden die SSC daarbij heeft ingeroepen. Tot slot zal de voorzieningenrechter nog ingaan op de overige stellingen die SSC aan haar vorderingen ten grondslag heeft gelegd.

Grondslag voor de aanwijzing van NV-gebieden

SSC stelt ten eerste dat een wettelijke grondslag voor de aanwijzing van NV-gebieden ontbreekt. De NV-gebieden zijn per 1 januari 2024 aangewezen ter uitvoering van de derogatiebeschikking. Met het vervallen van de derogatiebeschikking per 1 januari 2026 en het aflopen van het 7e actieprogramma per die datum is volgens SSC de grondslag voor het aanwijzen en aanhouden van NV-gebieden komen te vervallen. Dat heeft volgens SSC tot gevolg dat artikel 24 lid 3 Urm, waarin NV-gebieden zijn aangewezen, en ook artikel 28 lid 1 sub g Urm, waarin de stikstofkorting van 20% in NV-gebieden is neergelegd, niet meer van toepassing zijn. Met het laten voorbestaan van de aanwijzing van de NV-gebieden en de korting op de stikstofgebruiksnorm zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag bestaat, handelt de Staat volgens SSC onrechtmatig en de aanwijzing van NV-gebieden is daarom volgens haar ook onmiskenbaar onverbindend. Daarnaast is dit handelen van de Staat in strijd met het legaliteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 16 van de Grondwet, artikel 7 EVRM en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: IVBPR) en met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus SSC.

De voorzieningenrechter volgt SSC niet in haar betoog. Daarvoor is het volgende redengevend. Zoals in hoofdstuk 2 van dit vonnis is uiteengezet, zijn de bepalingen uit de Europese Nitraatrichtlijn geïmplementeerd in onder andere de Msw, het Ubm en de Urm. De Msw geeft de minister (al) sinds 1 januari 2006 de bevoegdheid om – met inachtneming van de grenzen van de Nitraatrichtlijn – gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en voor stikstof vast te stellen. Die bevoegdheden zijn neergelegd in artikel 9 lid 2 en artikel 10 lid 1 Msw. Artikel 9 lid 2 Msw geeft de minister de bevoegdheid om bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen vast te stellen dan de wettelijk vastgelegde 170 kg per hectare. Artikel 10 lid 1 Msw geeft de minister daarnaast de bevoegdheid om de stikstofgebruiksnorm in een ministeriële regeling vast te stellen. Daarbij geeft artikel 10 lid 2 Msw de minister de mogelijkheid om verschillende stikstofgebruiksnormen vast te stellen, al naar gelang (onder andere) de ecologische kenmerken van een waterlichaam, de kenmerken van de bodem, en al naargelang sprake is van kleigrond, veengrond, zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waar de landbouwgrond is gelegen. De minister heeft bij het vaststellen van de stikstofgebruiksnorm dus de bevoegdheid om onderscheid te maken tussen verschillende regio’s.

De minister heeft gebruik gemaakt van deze wettelijk vastgelegde bevoegdheden om de voorwaarden uit de derogatiebeschikking te implementeren. Dat heeft de minister onder andere gedaan door (i) in artikel 24 lid 3 Urm NV-gebieden aan te wijzen en (ii) in artikel 28 Urm de stikstofgebruiksnorm te bepalen, waarbij voor de aangewezen NV-gebieden een korting op de stikstofgebruiksnorm van 20% wordt toegepast (artikel 28 lid 1 aanhef en onder g).

Anders dan SSC stelt, heeft het vervallen van de derogatiebeschikking per 1 januari 2026 niet tot gevolg dat de aanwijzing van NV-gebieden en de daaraan gekoppelde korting van 20% op de stikstofgebruiksnorm niet langer geldt. De derogatiebeschikking vormde weliswaar de aanleiding voor het implementeren van deze maatregelen, maar de wettelijke grondslag voor de aanwijzing van NV-gebieden en de daaraan gekoppelde korting op de stikstofgebruiksnorm volgt – zoals hiervoor is toegelicht – uit het stelsel van de Msw en niet uit de derogatiebeschikking. Het aflopen van de derogatiebeschikking tast de bevoegdheid van de minister tot het vaststellen van NV-gebieden en het stellen van verschillende stikstofgebruiksnormen niet aan. Dat betekent dat de aanwijzing van NV-gebieden nog steeds een wettelijke basis heeft en die aanwijzing niet per 1 januari 2026 is komen te vervallen.

Gelet op het voorgaande handelt de Staat niet onrechtmatig met (het handhaven van) de aanwijzing van de NV-gebieden terwijl de derogatiebeschikking per 1 januari 2026 is vervallen en het 7e actieprogramma per die datum afliep, noch is de aanwijzing van NV-gebieden om die reden onmiskenbaar onverbindend. Van strijd met het legaliteitsbeginsel (artikel 16 van de Grondwet, artikel 7 EVRM en artikel 15 IVBPR) is daarom ook geen sprake. Verder is niet gebleken dat de Staat in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel, nu de minister in de brieven van 19 december 2025, 19 februari 2026 en 4 maart 2026 in duidelijke bewoordingen heeft toegelicht dat ook na het vervallen van de derogatiebeschikking de aanwijzing van de NV-gebieden en de bijbehorende beperkingen van kracht blijven.

Aanwijzing NV-gebieden gebaseerd op achterhaalde informatie?

Ten tweede stelt SSC dat de aanwijzing van NV-gebieden onmiskenbaar onverbindend is en buiten werking moet worden gesteld, omdat de huidige aanwijzing van NV-gebieden is gebaseerd op achterhaalde informatie. SSC heeft in dit verband gewezen op het vonnis van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 17 januari 2025, gewezen in een kort geding tussen agrariërs en de Staat, waarin de aanwijzing van NV-gebieden in Noorderzijlvest centraal stond. In die zaak oordeelde de voorzieningenrechter dat de Staat bij de aanwijzing van NV-gebieden gebruik heeft kunnen maken van de landelijke bronnenanalyse van Groenendijk et al. 2016. Verder overwoog de voorzieningenrechter in die zaak als volgt:

“4.6. Tussen partijen is niet in geschil dat de Staat om gebruik te kunnen maken van de voordelen van de Derogatiebeschikking verplicht was om met ingang van 1 januari 2024 NV-gebieden aan te wijzen. Hiertoe diende de Staat gebieden (water en bijbehorend toestroomgebied) waarin het water is vervuild met nutriënten als NV-gebied aan te wijzen, indien de landbouwbijdrage aan die vervuiling meer dan 19% is. (…)

Het achterwege laten van het gebruik van een beschikbare recentere regionale bronnenanalyse zou hooguit onaanvaardbaar kunnen zijn indien moet worden aangenomen dat de gebruikte bronnenanalyse gebaseerd is op achterhaalde informatie en uit de recentere regionale bronnenanalyse onomstotelijk blijkt dat de landbouwbijdrage significant lager is.”

Volgens SSC doet de situatie zoals geschetst in r.o. 4.8 van voornoemd vonnis zich nu voor. SSC wijst in dat verband op de landelijke bronnenanalyse van de WEnR van 30 juni 2025, waarin WEnR concludeert dat “de landbouwbijdrage zoals nu berekend voor de jaren 2017 tot en met 2022 is landelijk gemiddeld voor stikstof ruim 10% lager dan in de voorgaande landelijke bronnenanalyse.” Daaruit blijkt volgens SSC onomstotelijk dat de landbouwbijdrage significant lager is, waaraan zij desgevraagd heeft toegevoegd: dan 19%. Ook wijst SSC in dit verband op een in haar opdracht uitgevoerde quickscan getiteld ‘Waterkwaliteit gegevens in het kader van KRW in meerdere waterschappen in Nederland. Gemiddeld nitraat- en fosfaatgehalte tussen 2024.’ (hierna: de quickscan). Daaruit kan volgens SSC worden afgeleid dat de waterkwaliteit in de geselecteerde water- en hoogheemraadschappen overwegend als goed kan worden gekarakteriseerd. Dit alles maakt dat het niet gerechtvaardigd is om de (huidige) aanwijzing van NV-gebieden te handhaven en die aanwijzing is daarom onmiskenbaar onverbindend, aldus SSC. Daarnaast stelt SSC dat de Staat in strijd handelt met het voorzorgsbeginsel uit artikel 191 lid 3 VWEU, door NV-gebieden aan te houden terwijl de uitkomsten van de recente landelijke bronnenanalyse en de quickscan aantonen dat het nemen van (preventieve) maatregelen niet meer nodig is. Tot slot handelt de Staat volgens SSC in strijd met artikel 5 lid 2 van het Verdrag van Aarhus door milieu-informatie niet op een transparante en doeltreffende beschikbaar te stellen aan betrokkenen.

Bij de beoordeling van de deze standpunten stelt de voorzieningenrechter voorop dat het betoog van SSC zich toespitst op (de aanwijzing van NV-gebieden vanwege) de oppervlaktewaterkwaliteit. Zij stelt immers dat de bronnenanalyse van Groenendijk et al. 2016 is achterhaald en wijst ter onderbouwing op de landelijke bronnenanalyse van de WEnR van 30 juni 2025 en de quickscan, welke onderzoeken beide betrekking hebben op de oppervlaktewaterkwaliteit en niet op de grondwaterkwaliteit. Voor wat betreft de quickscan blijkt dit uit pagina 1, onder “Introductie en achtergrond” waar staat: “Op verzoek van de Stichting Stikstof Claim (SSC) heeft ir. [de naam] , fysisch-chemisch ingenieur (TU Delft, afstudeerrichting Scheikundige Technologie) en verbonden aan Food4Innovations Holding B.V., een feitelijke inventarisatie uitgevoerd van de oppervlaktewaterkwaliteit in de omgeving van de betreffende boerderij.”. De voorzieningenrechter zal daarom beoordelen of het aanwijzen van de NV-gebieden in verband met de oppervlaktewaterkwaliteit (als bedoeld in artikel 24 lid 3 onder b Urm en op zoals opgenomen in bijlage Aca van de Urm) is gebaseerd op achterhaalde informatie en daarom onmiskenbaar onverbindend is, zoals SSC stelt. Voor zover de vordering van SSC ook ziet op de buitenwerkingstelling van de aanwijzing van NV-gebieden vanwege de grondwaterkwaliteit (als bedoeld in artikel 24 lid 3 onder a Urm en zoals opgenomen in bijlage I van de Ubm), geldt dat haar vordering op dat punt niet toewijsbaar is. SSC heeft namelijk in het geheel niet onderbouwd dat de aanwijzing van de NV-gebieden in het kader van de grondwaterkwaliteit onmiskenbaar onverbindend zou zijn.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat op basis van de landelijke bronnenanalyse van de WEnR van 30 juni 2025 en de door SSC overgelegde quickscan niet zonder meer kan worden aangenomen dat de bijdrage van de landbouw aan de verontreiniging van het oppervlaktewater inmiddels (significant) lager is dan 19%, zoals SSC stelt. Daarvoor is het volgende redengevend.

Hoewel de WEnR in de landelijke bronnenanalyse van 30 juni 2025 heeft berekend dat de landbouwbijdrage landelijk gemiddeld ruim 10% lager is dan in de voorgaande landelijke bronnenanalyse, heeft de Staat er terecht op gewezen dat het gaat om een (relatieve) afname van 10% ten opzichte van de eerdere bronnenanalyse. Daarmee is dus niet gezegd dat de landbouwbijdrage landelijk gemiddeld onder de grens van 19% is gekomen, zoals SSC betoogt. Verder heeft de Staat aan de hand van de landelijke bronnenanalyse van de WEnR genoegzaam toegelicht dat de landbouwbijdrage in bijna heel Nederland nog steeds boven de 19%-grens uitkomt. Ter onderbouwing heeft de Staat verwezen naar tabel 3.1 op pagina 31 van de bronnenanalyse, waaruit volgens de Staat volgt dat op landelijk niveau de landbouwbijdrage aan stikstofbelasting op het oppervlaktewater gemiddeld nog steeds 46% bedraagt. Ook heeft de Staat aan de hand van de kaarten op pagina 38 van deze bronnenanalyse toegelicht dat ook op meer gedetailleerd schaalniveau (van zowel de waterschappen als hydrologische eenheden) de conclusie van de WEnR is dat de landbouwbijdrage in het overgrote deel van Nederland boven de 19%-grens ligt. Uit deze gemotiveerde toelichting van de Staat, waartegen SSC onvoldoende heeft ingebracht, volgt dat op basis van de landelijke bronnenanalyse van de WEnR niet zonder meer kan worden aangenomen de landbouwbijdrage (significant) lager is dan 19%.

Ook uit de door SSC overgelegde quickscan kan dat niet zonder meer worden afgeleid. Deze quickscan bevat een overzicht van gemiddelde concentraties van fosfaat en nitraat uit het jaar 2024 met betrekking tot een beperkt aantal water- en hoogheemraadschappen. SSC heeft ter zitting gesteld dat uit deze quickscan volgt dat de waterkwaliteit in de geselecteerde water- en hoogheemraadschappen overwegend als goed kan worden gekarakteriseerd en dat nog veel meer gebieden dan degene die uit de nieuwe(re) bronnenanalyse volgen, een betere waterkwaliteit kennen. Echter heeft de Staat die stelling gemotiveerd weersproken aan de hand van de meetgegevens in het rapport. De Staat heeft erop gewezen dat in het rapport weliswaar wordt gesuggereerd dat het nitraatgehalte in vijf waterschappen op norm is, maar dat daarbij is uitgegaan van de norm van 50 mg/l die geldt voor grondwater. Voor oppervlaktewater geldt volgens de Staat óók de norm dat het water niet eutroof of dreigend eutroof mag worden en dat de daarvoor geldende norm ‘een goed ecologisch potentieel’ (de GEP-waarde) geldt, die in de meeste Nederlandse oppervlaktewateren tussen de 2 en 4 mg/l ligt. De metingen die zijn vermeld in de quickscan komen volgens de Staat ruim boven dit bereik tussen 2 en 4 mg/l uit, en dat onderstreept volgens de Staat juist dat het stikstofgehalte in het Nederlandse water op veel plekken in Nederland omlaag moet. Gelet op die gemotiveerde betwisting van de Staat, en het feit dat SSC haar stellingen vervolgens niet nader heeft onderbouwd, kan ook op basis van deze quickscan niet worden aangenomen dat de landbouwbijdrage aan de verontreiniging van het oppervlaktewater significant lager is dan 19%.

Verder heeft de Staat in zijn conclusie van antwoord, maar ook op de zitting gemotiveerd toegelicht waarom, ook als de landbouwbijdrage (lokaal of totaal) lager zou zijn dan 19%, op dit moment geen aanleiding bestaat om de aanwijzing van de NV-gebieden en de daaraan gekoppelde korting op de stikstofnorm van 20% per direct te laten vallen. De Staat heeft in dat verband aangevoerd dat de waterkwaliteit op veel plekken in Nederland nog niet op orde is. Ter illustratie heeft de Staat gewezen op het feit dat reeds in het 7e actieprogramma – waar de NV-gebieden nog niet in zaten – is benadrukt dat op verschillende plekken de stikstofgebruiksnorm verlaagd moet worden en dat het concept van het 8e actieprogramma voor verschillende gewassen en grondsoorten vérdere kortingen op de stikstofgebruiksnorm kent om te kunnen voldoen aan de Nitraatrichtlijn. Ook heeft de Staat verwezen naar de derogatiebeschikking van 30 september 2022, waarin door de Europese Commissie is toegelicht dat de kwaliteit van het Nederlandse water niet op norm is en de omstandigheid dat een nieuwe derogatie om diezelfde reden is geweigerd. Tot slot heeft de Staat gewezen op de meest recente Nitraatrapportage van Nederland uit 2024, waarin dat beeld volgens hem wordt bevestigd, en het feit dat de Nederlandse waterlichamen op 1 januari 2027 moeten voldoen aan de KRW en ook om die doelen te halen het stikstof- en nitraatgehalte in het Nederlandse water volgens hem omlaag moet. Met voorgaande toelichting – waarvan SSC de juistheid onvoldoende heeft bestreden – heeft de Staat voldoende inzichtelijk gemaakt waarom het (per direct) laten vervallen van NV-gebieden en de daaraan gekoppelde stikstofkorting volgens hem niet opportuun is. Dat de minister heeft besloten om deze maatregelen na het vervallen van de derogatiebeschikking per 1 januari 2026 voorlopig te handhaven, acht de voorzieningenrechter daarom niet onbegrijpelijk en dus ook niet onrechtmatig.

Van strijd met het in artikel 191 lid 3 VWEU vastgelegde voorzorgsbeginsel – voor zover dat al toepassing kan vinden in onderhavige kwestie – is om die reden ook geen sprake. Ook het beroep van SSC op artikel 5 lid 2 van het Verdrag van Aarhus slaagt niet, nu SSC niet heeft onderbouwd welke milieu-informatie de Staat niet toegankelijk zou hebben gemaakt voor SSC en daarop op geen vordering heeft gericht.

De voorzieningenrechter concludeert dat nu SSC er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat dat de landbouwbijdrage aan de verontreiniging van het oppervlaktewater inmiddels (significant) lager is dan 19%, zij niet kan worden gevolgd in haar stelling dat de aanwijzing van NV-gebieden op die grond kennelijk onverbindend is. Ook van schending van het bepaalde in artikel 191 lid 3 VWEU en artikel 5 lid 2 van het Verdrag van Aarhus is geen sprake.

Onrechtmatige inmenging in het eigendomsrecht?

Verder voert SSC aan dat de aanwijzing van NV-gebieden een onrechtmatige inmenging vormt in het eigendomsrecht zoals bedoeld in artikel 1 EP, artikel 8 EVRM en artikel 17 van het Handvest. SSC stelt dat door de aanwijzing van NV-gebieden bepaalde regels gelden voor agrariërs met landbouwgronden in NV-gebieden, zoals 20% korting op de stikstofgebruiksnorm, waardoor deze agrariërs hun eigendom niet volledig kunnen aanwenden zoals zij zelf zouden willen, terwijl zij daar niet schadeloos voor worden gesteld. Deze inmenging in het eigendomsrecht is volgens SSC niet gerechtvaardigd, omdat daarvoor geen wettelijke basis bestaat. Ook dient de aanwijzing van NV-gebieden volgens SSC geen gerechtvaardigd algemeen belang, omdat de derogatiebeschikking per 1 januari 2026 is vervallen. Tot slot is de aanwijzing van NV-gebieden volgens SSC niet proportioneel. Daartoe stelt SSC dat de Staat niet heeft voorzien in een overgangsregeling. Dat leidt bij (de achterban van) SSC tot grote onzekerheid en onvoldoende mogelijkheden om zich aan te passen aan de nieuwe situatie, die bovendien onbekend is, aldus SSC. De voorzieningenrechter volgt SSC ook niet in deze stellingen. Daarvoor is het volgende van belang.

Niet in geschil is dat de korting op de stikstofgebruiksnorm in NV-gebieden een inbreuk vormt op het eigendomsrecht van (een deel van) de achterban van SSC. Deze agrariërs kunnen immers minder stikstof op hun perceel gebruiken dan agrariërs met landbouwpercelen gelegen buiten de NV-gebieden. Zoals hiervoor bij randnummer 5.14 e.v. is overwogen, is voor die inmenging bovendien een wettelijke grondslag aanwezig.

De voorzieningenrechter acht het voorshands voldoende aannemelijk dat met de korting op de stikstofgebruiksnorm in NV-gebieden een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd. De Staat heeft aan de hand van de geactualiseerde bronnenanalyse van de WEnR van 30 juni 2025 en onder verwijzing naar de onder 5.23 genoemde bronnen voldoende onderbouwd dat de oppervlaktewateren en grondwaterlichamen in NV-gebieden met (onder andere) stikstof zijn verontreinigd en dat een belangrijk deel daarvan wordt veroorzaakt door de landbouw. Zowel de stikstofgebruiksnorm als de korting daarop zijn erop gericht om, in lijn met een van de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn, stikstofverontreiniging door de landbouw terug te dringen, wat bevorderlijk is voor de waterkwaliteit.

Tot slot is niet gebleken dat de korting op de stikstofgebruiksnorm in NV-gebieden disproportioneel is, zoals SSC stelt. Bij toetsing van de proportionaliteit moet worden beoordeeld of er een rechtvaardig evenwicht (fair balance) bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Een inmenging mag geen onevenredige last (excessive burden) op de betrokkene leggen. Hierbij is van belang dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid (margin of appreciation) toekomt bij de keuzes die hem uit het oogpunt van algemeen belang nodig of gewenst voorkomen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft SSC onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de korting op het stikstofgebruik in NV-gebieden een onevenredige last op de agrariërs in deze gebieden legt. Het argument van SSC dat een overgangsregeling ontbreekt en dat bij haar achterban grote onduidelijkheid heerst over hoeveel mest nu mag worden uitgereden, kan haar niet baten. Voor de korting op de stikstofgebruiksnorm geldt een wettelijke basis en die korting is per 1 januari 2026 onverminderd van kracht, zoals de minister in de brieven van 19 december 2025, 19 februari 2026 en 4 maart 2026 ook heeft gecommuniceerd. Verder heeft SSC aangevoerd dat haar achterban, onder wie [eiser sub 2] en [eiser sub 3] , schade ondervindt van de korting op de stikstofgebruiksnorm in NV-gebieden. Hoewel duidelijk is dat de agrariërs in NV-gebieden nadelige gevolgen ondervinden van de korting op de stikstofgebruiksnorm, heeft SSC onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een individuele en buitensporige last die maakt dat de korting achterwege dient te blijven.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat naar voorlopig oordeel geen sprake is van een onrechtmatige inmenging in het eigendomsrecht.

Overige gronden

SSC heeft ten slotte (in meer algemene zin) nog aangevoerd dat de Staat heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te weten het legaliteits-, vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Ter onderbouwing stelt SSC dat agrariërs als gevolg van het handelen van de Staat geen tijd meer hebben om hun bemestingsbeleid aan te passen, hun gronden niet optimaal kunnen bemesten en daarom minder opbrengst hebben van hun gewassen. Ook stelt SSC dat de Staat het gewekte vertrouwen van agrariërs heeft geschonden, door ondanks vele toezeggingen geen beleid te maken voor een derogatiebeschikking en ook geen 8e actieprogramma vast te stellen, waardoor agrariërs in NV-gebieden nu in grote onzekerheid verkeren.

De voorzieningenrechter heeft hiervoor geoordeeld dat voor de aanwijzing van de NV-gebieden en de korting op de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen in NV-gebieden een wettelijke grondslag bestaat en dat SSC geen gegronde reden heeft aangevoerd om die aanwijzing buiten werking te stellen. Gelet daarop en gezien het feit dat de minister in de brieven van 19 december 2025, 19 februari 2026 en 4 maart 2026 in duidelijke bewoordingen heeft toegelicht dat ook na het vervallen van de derogatiebeschikking de aanwijzing van de NV-gebieden en de bijbehorende beperkingen blijven bestaan, is naar voorlopig oordeel van schending van voornoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake.

Conclusie

Uit al het voorgaande volgt dat geen grondslag bestaat voor toewijzing van de vorderingen van SSC. De vorderingen van SSC worden daarom afgewezen.

Slotsom en proceskosten

De slotsom is dat [eiser sub 2] en [eiser sub 3] niet kunnen worden ontvangen in hun vorderingen en dat de vorderingen van SSC niet toewijsbaar zijn. [eiser sub 2] en [eiser sub 3] worden daarom niet-ontvankelijk verklaard en de vorderingen van SSC worden afgewezen. Zij zijn daarmee in het ongelijk gesteld en moeten daarom samen de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat worden begroot op:

- griffierecht € 735,-

- salaris advocaat € 1.107,-

- nakosten € 189,- (plus de verhoging zoals vermeld in de

beslissing)

Totaal € 2.031,-

6. De beslissing

verklaart [eiser sub 2] en [eiser sub 3] niet ontvankelijk in hun vorderingen;

wijst de vorderingen van SSC af;

veroordeelt SSC c.s. in de proceskosten van € 2.031,-, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als SSC c.s. niet tijdig aan de veroordelingen voldoen en het vonnis daarna wordt betekend, dan moeten SSC c.s. € 98,- extra betalen, plus de kosten van betekening;

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. T.F. Hesselink en in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2026.

fjs