ECLI:NL:RBDHA:2026:1214

1. De procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 19 november 2025, met producties 1 tot en met 13;

- de akte van Comfor houdende een wijziging van eis en overlegging producties 14 tot en met 18;

- de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 14;

- de op 9 januari 2025 door VGZ overgelegde producties 15 tot en met 19;

- de op 12 januari 2026 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

Tijdens de zitting is vonnis bepaald op 29 januari 2026 of zoveel eerder als mogelijk.

2. De feiten

Comfor is een landelijk opererende zorgaanbieder die 24-uurszorg aanbiedt aan ouderen met dementie en/of somatische aandoeningen. Comfor levert die zorg zowel aan ouderen die woonachtig zijn in een eigen appartement binnen een door haar beheerde woonzorglocatie als aan ouderen in hun eigen woning buiten een woonzorglocatie. Daarbij gaat het om zogenaamde VPT-zorg als bedoeld in de Wet langdurige zorg (Wlz), waarbij VPT staat voor Volledig Pakket Thuis. De verleende zorg in een door een zorgaanbieder beheerde woonzorglocatie wordt aangemerkt als geclusterde VPT-zorg en de ambulante zorg aan ouderen buiten een woonzorglocatie als ongeclusterde VPT-zorg.

VGZ is een uitvoerder in de zin van de Wlz en is tevens aangewezen als zorgkantoor voor onder meer de regio Midden-Brabant. VGZ is als zorgkantoor verantwoordelijk voor de inkoop van Wlz-zorg door middel van het contracteren van Wlz-zorgaanbieders in deze regio.

Comfor heeft in 2023 woonzorglocatie Zeshoeve in Udenhout aangekocht. In april 2025 is Comfor gestart met het verbouwen van deze locatie tot een locatie met 30 zorgappartementen. Op deze locatie wil Comfor geclusterde VPT-zorg gaan leveren aan ouderen met een Wlz-indicatie. Comfor is voornemens deze locatie omstreeks 1 april 2026 te openen. Voor het leveren van geclusterde VPT-zorg op de locatie Udenhout dient Comfor te beschikken over een Wlz-overeenkomst met VGZ. Comfor heeft niet eerder met VGZ gecontracteerd.

VGZ koopt Wlz-zorg in via een inkoopprocedure. VGZ heeft de inkoopprocedure voor het jaar 2026 beschreven in het ‘Inkoopbeleid Langdurige Zorg 2026 Sector Verpleging & Verzorging’ (hierna: ‘het Inkoopbeleid’). In het Inkoopbeleid valt onder meer het volgende te lezen:

“ 2.3 Regionale regie op het zorglandschap

We verwachten dat alle aanbieders zich houden aan de afspraken die aanbieders onderling maken aan de regiotafels en aan de regionale visie die is opgesteld. (…)

De huidige intramurale capaciteit breiden we landelijk niet verder uit. (…) Uitgangspunt is dat we voor mensen met een ZZP4 indicatie geen intramurale zorg meer organiseren, tenzij de sociale context hier echt om vraagt. Voor ZZP4 indicaties geldt dan het principe ‘thuis tenzij’. We maken hierover regionale afspraken die we vertalen naar individuele contractuele afspraken met aanbieders. Doel is een dalende lijn van het (relatieve) aantal ZZP4 indicaties dat intramuraal is opgenomen.

ZN regiomonitor verpleegzorg

Vanaf 2024 vragen wij vanuit de ZN regiomonitor verpleegzorg naar de uitbreidingsplannen voor de komende vijf jaar. Het is voor ons als sector belangrijk gezamenlijk een reëel beeld te ontwikkelen. Met deze cijfers kunnen we samen op regioniveau een actueel en accuraat beeld vormen van hoe de toekomstige ontwikkelingen en de uitbreidingsplannen zich tot elkaar verhouden.

Strategisch vastgoedplanning

De ontwikkeling van vernieuwende kleinschalige, duurzame en geclusterde woonzorgconcepten is essentieel in de transformatie naar toekomstbestendige ouderenzorg. Ook zal de intramurale zorg steeds meer gericht zijn op de zwaardere zorg. Dit vraagt van aanbieders aan de slag te gaan met een strategisch (meerjarig) vastgoedplan. Het is belangrijk dat dit plan aansluit op de ontwikkelingen in de regio. Dit vraagt natuurlijk afstemming tussen aanbieders aan de diverse regio- en transitietafels.

Als zorgkantoor zijn wij betrokken bij de realisatie van capaciteitsplannen in de regio. Dit betekent dat wij op de hoogte gesteld worden van uitbreidings- of nieuwbouwplannen van bestaande én nieuwe aanbieders door middel van een strategisch vastgoedplan.

Het strategisch vastgoedplan bevat de volgende elementen:

• De zorgaanbieder onderschrijft de regionaal opgestelde visie op zorg

• Nieuwbouw of uitbreiding van verpleegzorgplaatsen past binnen het lokale en regionale capaciteit vraagstuk

• Nieuwbouw of uitbreiding past in het regiobeeld én is getoetst aan de woonzorg visie van de desbetreffende gemeente

• Nieuwbouw- of uitbreidingsplannen in het strategisch vastgoedplan worden vóóraf voorgelegd en getoetst door het zorgkantoor

(…)

Welke overeenkomsten sluiten wij met zorgaanbieders?

(…) VGZ Zorgkantoor gaat in deze inkoopprocedure uit van de aanbestedingsrechtelijke beginselen, althans van precontractuele redelijkheid en billijkheid. De zorgkantoren zullen het gelijkheidsbeginsel, het transparantiebeginsel en het proportionaliteitsbeginsel naar beste kunnen in acht te nemen.

Zorgkantoren maken verschillende afspraken met zorgaanbieders De meeste zorgkantoren kennelijk de volgende scenario’s:

(…)

• Bestaande zorgaanbieders in de zin van ‘bestaand maar nieuw voor het zorgkantoor’ komen in aanmerking voor een overeenkomst van een jaar (2026) met de mogelijkheid voor het zorgkantoor om de overeenkomst eenzijdig twee keer met een periode van één jaar te verlengen (…)

Wat moet u doen voor een Wlz-overeenkomst?

(…)

Bij de inschrijving wordt onderscheid gemaakt tussen de bestaande en nieuwe zorgaanbieders en tussen de verschillende soorten bestaande zorgaanbieders.

Hieronder wordt toegelicht welke documenten in de betreffende situatie moeten worden ingediend.

(…)

3. U bent een bestaande zorgaanbieder en wilt met een voor u nieuw zorgkantoor een overeenkomst sluiten (‘Bestaand maar nieuw voor het zorgkantoor’): bestuursverklaring en een ondernemingsplan.

(…)

dan levert u bij de inschrijving alleen de bestuursverklaring en een beknopt ondernemingsplan (tenminste het bedrijfs- en financieel plan (…) aan.

(…)

Hoe beoordelen wij uw inschrijving?

(…)

Het zorgkantoor beoordeelt de inschrijving aan de hand van de volgende stappen

Bij de beoordeling van zorgaanbieders voeren zorgkantoren de volgende beoordelingsstappen uit:

1. Controle op volledigheid van de inschrijving;

2. Controle van hetgeen is verklaard in de bestuursverklaring en, indien van toepassing, beoordeling van de bij de inschrijving gevoegde documenten;

3. Nieuwe zorgaanbieder of bestaande zorgaanbieder, maar nieuw voor het zorgkantoor: een inhoudelijk gesprek, bij voorkeur op locatie van de zorgaanbieder.

(…)

Een inhoudelijk gesprek, bij voorkeur op locatie

Of het zorgkantoor daadwerkelijk een overeenkomst (onder voorwaarden) aangaat met een nieuwe zorgaanbieder, is mede afhankelijk van de beoordeling van het ondernemingsplan. (…) Zorgkantoren willen graag een goede toets kunnen uitvoeren op borging van kwaliteit én continuïteit van zorg door de nieuwe zorgaanbieder en de focus op de Wlz-doelgroep (expertise en ervaring). Alleen een ondernemingsplan biedt daarvoor niet altijd voldoende inzicht. (…) In de laatste fase van de beoordeling vindt een gesprek plaats tussen het zorgkantoor en de nieuwe zorgaanbieder (bij voorkeur op locatie).

Wanneer vindt het gesprek plaats?

Zorgkantoren gaan, om de inschrijving te laten verduidelijken, in gesprek met nieuwe zorgaanbieders die positief zijn beoordeeld op de eerste twee beoordelingsaspecten (juiste, volledige inschrijving en controle bestuursverklaring en de met de inschrijving meegestuurde documenten). De nieuwe zorgaanbieder ontvangt na de eerste twee beoordelingsaspecten een verzoek om een afspraak, bij voorkeur op locatie van de zorgaanbieder.

In het gesprek wordt onder andere getoetst of het beeld van de zorg en de toelichting van de bestuurder overeenkomt met wat is beschreven in het ondernemingsplan.

Zorgkantoren beoordelen het ondernemingsplan en het gesprek

Of nieuwe zorgaanbieders een overeenkomst krijgen aangeboden, wordt beoordeeld door het zorgkantoor. In deze laatste fase van de beoordeling kunnen onder andere, maar niet uitsluitend, de volgende redenen tot afwijzing van nieuwe zorgaanbieders leiden. Het eindoordeel hierover is aan het zorgkantoor:

• Een onvoldoende transparante bestuursstructuur;

• Een negatief eigen vermogen of financieel slechte positie;

• Het ondernemingsplan is onvoldoende toekomstbestendig, reëel of haalbaar;

• Beoordeling van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) naar aanleiding van het bezoek (onder andere) in het kader van de melding op grond van de Wtza dat de basiskwaliteit niet op orde is en/of onvoldoende vertrouwen in verbetering op korte termijn;

• Afspraken over samenwerking in de keten zijn niet of onvoldoende geborgd;

• Bevindingen op basis van de integriteitstoets;

• Een of meerdere gegronde klachten bij zorgkantoor en/of zorgverzekeraar die ernstig van aard waren en waarover in het gesprek geen lerend effect duidelijk werd gemaakt;

• Het beeld vanuit het gesprek met bestuurder(s) en het bezoek op locatie is niet consistent met het ondernemingsplan.

Positieve beoordeling

Zorgaanbieders die correct hebben ingeschreven en die positief beoordeeld zijn, ontvangen een overeenkomst (onder voorwaarden) voor Wlz-zorg

(…)

Wat vragen wij van nieuwe zorgaanbieders?

(…)

Bedrijfsplan

Het onderdeel bedrijfsplan [van het ondernemingsplan, toev. vzr.] beschrijft welke zorg de zorgaanbieder wil gaan leveren en welke rol hij wil vervullen in de regio. Bij dit onderdeel wordt tenminste ingegaan op:

(…)

• Op welke wijze het geoffreerde aanbod zich onderscheidt van dat van andere zorgaanbieders;

(…)

Tegenstrijdigheden of onvolkomenheden

(…)

Door deelname aan de inkoopprocedure verklaren zorgaanbieders zich onvoorwaardelijk akkoord met de in dit inkoopbeleid – waaronder de Nota van Inlichtingen – beschreven inkoopprocedure. Daarnaast verklaren zorgaanbieders zich akkoord met de procedure ten aanzien van vragen stellen, bezwaar maken en/of aanhangig kort geding procedure, zoals beschreven in hoofdstuk 6 en hoofdstuk 8 van het inkoopbeleid, waaronder de daarin opgenomen vervaltermijnen.”

Comfor heeft op 31 juli 2025 een inschrijving ingediend voor het leveren van Wlz-zorg in de regio Midden-Brabant. In het ondernemingsplan van Comfor valt over de aangekochte locatie Udenhout onder meer het volgende te lezen:

“Op dit moment wordt er flink gebouwd en verbouwd aan onze nieuwe locatie in Udenhout.

(…)

Binnen het gebouw zijn er straks woningen voor ouderen met gemeenschappelijke voorzieningen en er is een buurtfunctie (een gezellige ontmoetingsruimte) voor ouderen en andere inwoners van Udenhout. Alles is ingericht op het wonen voor ouderen met 24-uurszorg. Graag zouden we middels VPT (geclusterd) de zorg op locatie leveren met een vast team van professionals. Een ook kunnen we vanuit deze locatie VPT in de wijk leveren.

Aan deze bouw ging uiteraard een uitgebreid onderzoek vooraf. In Udenhout en directe omgeving is er veel vraag naar wonen met 24-uurszorg met echte aandacht voor de mens (tijd). Op dit moment hebben we – zonder daarvoor reclame te maken – vele aanvragen om bij ons te komen wonen en zorg verleend te krijgen. Het gaat nu om meer dan 50 aanvragen.”

VGZ heeft de inschrijving van Comfor op 1 september 2025 wegens het ontbreken van vereiste financiële stukken afgewezen. Nadat Comfor tegen die afwijzing bezwaar had gemaakt, heeft VGZ Comfor op 7 oktober 2025 (alsnog) uitgenodigd voor een gesprek. Dit gesprek heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2025.

Op 31 oktober 2025 heeft VGZ aan Comfor bericht dat zij na zorgvuldige beoordeling van de ingediende stukken en het gesprek van 20 oktober 2025 heeft besloten om haar geen overeenkomst aan te bieden. VGZ heeft die beslissing als volgt gemotiveerd:

VGZ heeft haar besluit van 31 oktober 2025 op verzoek van Comfor op 14 november 2025 als volgt nader gemotiveerd:

Op 9 december 2025 heeft op het kantoor van VGZ opnieuw een gesprek plaatsgevonden tussen VGZ en Comfor. VGZ heeft Comfor naar aanleiding van dit gesprek op 22 december 2025 onder meer als volgt bericht:

Op 7 januari 2026 heeft Comfor onder meer als volgt aan VGZ bericht:

(…)

(…)

3. Het geschil

Comfor vordert na wijziging van eis – zakelijk weergegeven – bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

primair:

I. VGZ te gebieden de gunningsbeslissing van 31 oktober 2025 in te trekken;

II. VGZ te gebieden om met inachtneming van dit vonnis een nieuwe gunningsbeslissing te nemen, waarbij aan Comfor een overeenkomst voor de levering van Wlz-zorg in de regio Midden-Brabant wordt aangeboden, onder andere in de leveringsvorm van (geclusterde) VPT (al dan niet onder redelijke voorwaarden), zodanig dat Comfor op haar locatie Zeshoeve te Udenhout ook geclusterde VPT-zorg voor ouderen met een Wlz-indicatie zal mogen leveren alsmede – indien van toepassing – ongeclusterde VPT-zorg in de wijk, waarbij het aanbieden van een overeenkomst die uitsluitend voorziet in MPT-zorg en/of zorg via een persoonsgebonden budget niet kan worden aangemerkt als een gunningsbeslissing die in overeenstemming is met het vastgestelde inkoopbeleid en de gevolgde inkoopprocedure;

subsidiair: in goede justitie een passende voorziening te treffen,

zowel primair als subsidiair met veroordeling van VGZ in de proces- en nakosten, te vermeerderen met wettelijke rente.

Daartoe voert Comfor – samengevat – het volgende aan. VGZ hanteert een zorginkoopprocedure volgens het ‘open house-model’ oftewel een toelatingsgerichte inkoopprocedure, hetgeen volgens Comfor betekent dat iedere zorgaanbieder die tijdig inschrijft en voldoet aan alle in het Inkoopbeleid gestelde voorwaarden en beoordelingscriteria voor een overeenkomst in aanmerking komt. Volgens Comfor heeft VGZ de in het Inkoopbeleid neergelegde beoordelingssystematiek onjuist toegepast. Het Inkoopbeleid voorziet naar de mening van Comfor niet in de mogelijkheid om – zoals VGZ in haar geval heeft gedaan – zorgaanbieders af te wijzen vanwege regionale capaciteitsvraagstukken, het ontbreken van voorafgaande toetsing van nieuwbouwplannen en het ontbreken van gemaakte regionale afspraken. Uit het feit dat VGZ haar op 7 oktober 2025 voor een gesprek heeft uitgenodigd, blijkt volgens Comfor dat VGZ haar bestuursverklaring en ondernemingsplan op dat moment al had goedgekeurd. Dit betekent volgens Comfor dat VGZ haar inschrijving nog slechts op grond van de in paragraaf 4.5 van het Inkoopbeleid limitatief opgesomde redenen kon afwijzen. Geen van die gronden is volgens Comfor op haar van toepassing en daarom dient zij voor een overeenkomst in aanmerking te komen. Door afwijzingsgronden te hanteren die niet vooraf bekend zijn gemaakt, handelt VGZ volgens Comfor in strijd met de beginselen van gelijke behandeling en transparantie.

Subsidiair stelt Comfor dat de motivering van de gunningsbeslissing ook op inhoudelijke gronden tekortschiet. Het aangevoerde capaciteitsargument is volgens Comfor niet gebaseerd op/gestaafd met objectieve gegevens en staat haaks op zowel de regionale als landelijke beleidsopgave om de noodzakelijke uitbreiding van passende woonzorgvoorzieningen te realiseren via geclusterde VPT-concepten, zoals door haar aangeboden. De Regionale Woonzorgvisie Hart van Brabant, waaraan VGZ de verplichting tot het maken van regionale afspraken over verpleegzorgplaatsen ontleent, heeft volgens Comfor geen derdenwerking. Daarbij komt volgens Comfor dat deze regionale woonzorgvisie dateert van september 2024, terwijl al in 2022 met de ontwikkeling van de locatie Zeshoeve is gestart en de gemeente Tilburg het project al binnen haar eigen woonzorgbeleid heeft goedgekeurd. Comfor stelt dat zij niet met terugwerkende kracht aan de gestelde overlegverplichting kan worden gehouden. Daar komt volgens Comfor bij dat VGZ niet inzichtelijk heeft gemaakt welke afspraken Comfor had moeten maken en evenmin met wie, op welk moment en via welke procedure. Comfor stelt voorts dat zij niet eerder een zorgovereenkomst met VGZ heeft gesloten en dat zij daarom haar plannen voor de locatie Zeshoeve te Udenhout niet vooraf ter toetsing aan VGZ heeft kunnen voorleggen. VGZ heeft volgens Comfor tijdens telefonisch contact in 2023 juist verwezen naar de inkoopprocedure als het aangewezen moment voor een beoordeling van die plannen. VGZ hanteert volgens Comfor met een beroep op haar zorgplicht het strategisch vastgoedbeleid ten onrechte als instrument om bestaande aanbieders van intramurale zorg tegen concurrentie te beschermen en nieuwe extramurale capaciteit buiten het inkoopproces te houden. Het weigeren van VPT-contractering leidt volgens Comfor tot een situatie waarin de locatie Zeshoeve niet conform de vergunning kan worden benut en cliënten die aangewezen zijn op 24 uurs VPT-zorg in hun eigen omgeving daartoe geen toegang krijgen. Daarmee handelt VGZ naar de mening van Comfor juist niet in overeenstemming met de op haar rustende zorgplicht.

MPT-zorg en zorg via een persoonsgebonden budget, voor welke zorgvormen VGZ kennelijk wel wenst te contracteren, vormen ten slotte volgens Comfor geen reële of gelijkwaardige alternatieven voor de door haar verlangde overeenkomst voor het leveren geclusterde VPT-zorg op de locatie Zeshoeve.

VGZ voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

4. De beoordeling van het geschil

Beoordeeld moet worden of VGZ op 31 oktober 2025 op goede gronden heeft besloten om Comfor in het kader van de onderhavige zorginkoopprocedure geen overeenkomst voor het leveren van VPT-zorg aan te bieden.

Vooropgesteld wordt dat naar vaste jurisprudentie de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht van overeenkomstige toepassing zijn op zorginkoopprocedures. In de onderhavige zorginkoopprocedure heeft VGZ de gelding van het transparantiebeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel expliciet in haar Inkoopbeleid vastgelegd. Het gelijkheidsbeginsel verplicht VGZ onder meer om haar inkoopbeleid jegens alle inschrijvers op gelijke wijze toe te passen. VGZ is op grond van het transparantiebeginsel gehouden om alle voorwaarden en modaliteiten op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze in de inkoopdocumenten te formuleren, zodat enerzijds behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte daarvan kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren en anderzijds VGZ daadwerkelijk kan nagaan of de ingediende inschrijvingen daaraan beantwoorden.

Comfor is een bestaande zorgaanbieder die niet eerder met VGZ heeft gecontracteerd. Comfor is tevens een zorgaanbieder die op het moment van inschrijven al doende was met het realiseren van een nieuwe woonzorglocatie (locatie Zeshoeve te Udenhout), waar zij medio april 2026 geclusterde VPT-zorg wil gaan leveren aan bewoners met een Wlz-indicatie. VGZ heeft om drie redenen besloten om de daarvoor benodigde Wlz-overeenkomst niet aan Comfor te verstrekken. In de eerste plaats voert VGZ als reden aan dat er in de regio Udenhout reeds voldoende aanbod van verpleegzorgplaatsen is en dat daardoor de door Comfor te realiseren woonzorglocatie niet past binnen het lokale en regionale capaciteitsvraagstuk. Als tweede reden voor afwijzing voert VGZ in de gunningsbeslissing aan dat Comfor haar plannen voor het realiseren van deze woonzorglocatie in strijd met het Inkoopbeleid niet vooraf ter toetsing aan haar heeft voorgelegd. De derde reden voor afwijzing ontleent VGZ aan de regionale woonzorgvisie Hart van Brabant, waarin is vastgelegd dat op regionaal niveau afspraken tussen onder meer zorgaanbieders en zorgkantoren moeten worden gemaakt over het aantal verpleegzorgplaatsen in de regio.

De voorzieningenrechter komt allereerst toe aan de vraag of het Inkoopbeleid in het hanteren van deze afwijzingsgronden voorziet. Comfor is van mening dat dit niet het geval is en dat VGZ daarmee buiten het in het Inkoopbeleid beschreven beoordelingskader is getreden. VGZ heeft dit weersproken en de voorzieningenrechter volgt VGZ in dat verweer. Daartoe wordt het volgende overwogen. Comfor was als ‘bestaande zorgaanbieder, maar nieuw voor het zorgkantoor’ op grond van paragraaf 4.4 van het Inkoopbeleid gehouden om bij haar inschrijving een bestuursverklaring en een beknopt ondernemingsplan over te leggen. Het beoordelingsproces van de inschrijvingen is beschreven in paragraaf 4.5 van het Inkoopbeleid. In het kader van deze kortgedingprocedure spitst de discussie tussen partijen zich toe op de laatste fase van het beoordelingsproces, zoals beschreven op pagina 21 van het Inkoopbeleid. Hier valt te lezen dat het zorgkantoor in de laatste fase van het beoordelingsproces zowel het ondernemingsplan als het gesprek betrekt dat het zorgkantoor met de zorgaanbieder heeft gevoerd en waarin onder meer is getoetst of het beeld van de zorg en de toelichting van de bestuurder overeenkomen met hetgeen in het ondernemingsplan is beschreven. Vervolgens staan op pagina 21 van het Inkoopbeleid acht redenen vermeld die in de laatste beoordelingsfase tot afwijzing van een nieuwe zorgaanbieder kunnen leiden. Daarbij is vermeld dat het eindoordeel hierover is voorbehouden aan het zorgkantoor. Onjuist is de stelling van Comfor dat het hier gaat om een limitatieve opsomming van afwijzingsredenen. Dit volgt reeds uit de gehanteerde bewoordingen ‘onder andere, maar niet uitsluitend’. Dit impliceert dat ook andere redenen als afwijzingsgrond kunnen worden gehanteerd, zulks met dien verstande dat op grond van het transparantiebeginsel wel is vereist dat die gronden op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze (elders) in het Inkoopbeleid zijn geformuleerd.

De voorzieningenrechter constateert met Comfor dat geen van de drie in de gunningsbeslissing genoemde redenen expliciet op pagina 21 van het Inkoopbeleid is genoemd. Met VGZ is de voorzieningenrechter van oordeel dat VGZ deze redenen niettemin als afwijzingsgronden in de laatste fase van het beoordelingsproces heeft mogen hanteren en dat zij daarmee niet buiten het beoordelingskader is getreden. Voor dit oordeel vindt de voorzieningenrechter steun in paragraaf 2.3 van het Inkoopbeleid, waarin de geschonden verplichtingen waaraan VGZ in haar gunningsbeslissing refereert op voldoende duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd. In paragraaf 2.3 van het Inkoopbeleid valt immers onder meer te lezen dat alle zorgaanbieders zich dienen te houden aan zowel de afspraken die zorgaanbieders onderling maken aan de regiotafels als aan de regionale visie die is opgesteld. Daarnaast valt onder het kopje ‘Strategisch vastgoedplanning’ te lezen dat de ontwikkeling van vernieuwende, kleinschalige, duurzame en geclusterde woonzorgconcepten essentieel is in de transformatie naar toekomstbestendige ouderenzorg. Dit vraagt van zorgaanbieders om aan de slag te gaan met een strategisch (meerjarig) vastgoedplan, dat aansluit op de ontwikkelingen in de desbetreffende zorgregio. Dit vraagt afstemming tussen aanbieders aan de diverse regio- en transitietafels. Verder valt hier te lezen dat VGZ als zorgkantoor betrokken is bij het realiseren van capaciteitsplannen in de regio, hetgeen betekent dat zij op de hoogte gesteld wordt van uitbreidings- of nieuwbouwplannen van bestaande én nieuwe zorgaanbieders door middel van een strategisch vastgoedplan. Hierin dient de zorgaanbieder de regionaal opgestelde visie op zorg te onderschrijven. Daarnaast dient de nieuwbouw of uitbreiding te passen binnen het lokale en regionale capaciteitsvraagstuk en in het regiobeeld van het zorgkantoor. Voorts dient nieuwbouw of uitbreiding te zijn getoetst aan de woonzorgvisie van de desbetreffende gemeente. Tenslotte dienen nieuwbouw- of uitbreidingsplannen vooraf te worden voorgelegd aan en te worden getoetst door het zorgkantoor.

Comfor heeft niet overeenkomstig hoofdstuk 9 van het Inkoopbeleid (tijdig) bezwaar gemaakt tegen de wijze waarop VGZ de laatste fase van het beoordelingsproces in het Inkoopbeleid heeft ingericht. Meer in het bijzonder heeft zij zich er niet over beklaagd dat de afwijzingsgronden op pagina 21 niet limitatief zijn opgesomd en evenmin heeft zij bezwaar gemaakt tegen verplichtingen die voor zowel bestaande als nieuwe zorgaanbieders voortvloeien uit paragraaf 2.3 van het Inkoopbeleid. Integendeel, Comfor heeft zich met het indienen van haar inschrijving juist volledig akkoord verklaard met het Inkoopbeleid. Dit heeft tot gevolg dat Comfor als nieuwe zorgaanbieder dient te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit paragraaf 2.3 van het Inkoopbeleid.

Vervolgens is de vraag of de gunningsbeslissing van 31 oktober 2025 ook inhoudelijk de in dit kort geding aan te leggen toets der kritiek kan doorstaan. De voorzieningenrechter beantwoordt die vraag bevestigend. Niet ter discussie staat dat Comfor VGZ niet door middel van het overleggen van een strategisch vastgoedplan in kennis heeft gesteld van haar plannen ten aanzien van de woonzorglocatie Zeshoeve te Udenhout. Comfor heeft gesteld dat zij voorafgaand aan de realisatie van haar plannen wel telefonisch contact met VGZ heeft gezocht en dat VGZ haar toen naar de inkoopprocedure heeft verwezen, maar VGZ heeft dit weersproken en Comfor heeft vervolgens dit gestelde contact, wat hier verder ook van zij, niet aannemelijk gemaakt. Evenmin is gesteld of gebleken dat Comfor haar plannen ten aanzien van de woonzorglocatie Zeshoeve te Udenhout aan een regio- of transitietafel ter sprake heeft gebracht. Comfor heeft daarmee, al haar ongetwijfeld goede bedoelingen ten spijt, VGZ de mogelijkheid ontnomen om die plannen vooraf te toetsen op passendheid binnen het hiervoor beschreven capaciteitsvraagstuk en regiobeeld. Het is volledig in lijn met het Inkoopbeleid dat VGZ die toetsing in het kader van de beoordeling van de inschrijving van Comfor alsnog heeft uitgevoerd. Daarbij wijst VGZ er terecht op dat die toetsing een uitvloeisel is van de uit hoofde van artikel 4.2.1 van de Wlz op haar rustende zorgplicht. Die zorgplicht is een grotendeels open norm, die onder meer wordt ingevuld door de Beleidsregel Toezichtkader zorgplicht Wlz (hierna: ‘de Beleidsregel’). Een zorgkantoor is uit hoofde van die zorgplicht – kort gezegd – gehouden om tijdige toegang tot passende zorg voor Wlz-verzekerden in hun regio te borgen binnen de grenzen van de daarvoor door de overheid vastgestelde financiële kaders. Dit vergt van zorgkantoren dat zij op doelmatige wijze voldoende zorg inkopen bij zorgaanbieders die aansluit bij de zorgvraag van de Wlz-verzekerden in hun regio. Daarbij past geen verplichting om te contracteren met alle zorgaanbieders die de wens daartoe te kennen geven.

VGZ stelt dat zij met de reeds door haar bij bestaande zorgaanbieders ingekochte verpleegzorgplaatsen in lijn met de op haar rustende zorgplicht voor 2026 heeft voorzien in voldoende aanbod van passende zorg in de regio Midden-Brabant, tot welke regio Udenhout behoort. Ter onderbouwing van die stelling heeft VGZ verwezen naar de door haar overgelegde cijfers betreffende de capaciteit en vraag naar verpleegzorgplaatsen in de desbetreffende regio. Volgens VGZ zijn er in de regio Midden-Brabant op dit moment geen Wlz-verzekerden die urgent op een verpleegzorgplek geplaatst moeten worden. Er zijn wel 88 verzekerden bekend die actief op een verpleegzorgplek geplaatst moeten worden. Dit is volgens VGZ slechts een fractie van het totale aantal van 3257 Wlz-verzekerden dat binnen de regio Midden-Brabant verpleegzorg ontvangt. Het aantal wachtenden op een verpleegzorgplek bestaat volgens VGZ verder enkel uit Wlz-verzekerden die wachten op een voorkeurslocatie of verzekerden die slechts uit voorzorg op de wachtlijst zijn geplaatst. Voor wat betreft VPT-zorg staan volgens VGZ in de regio Midden-Brabant momenteel zeven Wlz-verzekerden op de wachtlijst en ontvangen in totaal 227 Wlz-verzekerden in deze regio VPT-zorg. Van die zeven verzekerden wachten er volgens VGZ vijf op plaatsing in hun voorkeurslocatie. De overige twee staan volgens VGZ uit voorzorg op de wachtlijst. Daarmee zijn er volgens VGZ op dit moment geen Wlz-verzekerden die actief op een VPT-locatie geplaatst moeten worden. VGZ stelt daarnaast dat op lokaal niveau, dat wil zeggen zowel binnen Udenhout als binnen een redelijke afstand van Udenhout, evenmin sprake is van een vraag naar geclusterde VPT-zorg die het aanbod overstijgt. Daarbij verwijst VGZ naar een geanonimiseerd overzicht van de bezettingsgraad van geclusterde VPT-woonzorglocaties in de regio Midden-Brabant, uitgesplitst per gemeente, en een verklaring van zorgaanbieder ’t Heem in Udenhout. Voorts stelt VGZ dat zij met kennisorganisatie Vilans en meer in het bijzonder het programma Regio Kracht, de huidige en toekomstige ontwikkeling van het aantal verpleegzorgplaatsen in de regio Midden-Brabant zorgvuldig monitort en in kaart heeft gebracht. Uit de daaruit beschikbare cijfers blijkt volgens VGZ dat bij behoud van de bestaande verpleegzorgplekken en realisering van alle reeds in overleg met VGZ geplande uitbreidingen, in 2030 in de regio Midden-Brabant sprake zal zijn van een overschot van 606 verpleegzorgplekken. In de aan Udenhout grenzende gemeente Oisterwijk zal volgens VGZ in 2030 sprake zijn van een overschot van 130 verpleegzorgplekken. Uit deze cijfers volgt volgens VGZ dat met het sluiten van een overeenkomst met Comfor aanbod zal worden gecreëerd waarnaar geen vraag bestaat. Hierdoor zal volgens VGZ leegstand en ongewenste budgetdruk ontstaan, hetgeen tot ongewenste continuïteitsrisico’s zal leiden.

Het is in dit kort geding aan Comfor om aannemelijk te maken dat VGZ in redelijkheid niet op basis van de bestaande zorgcapaciteit in relatie tot de bestaande en toekomstige zorgvraag in regio Midden-Brabant heeft kunnen besluiten om Comfor geen overeenkomst voor het verlenen van VPT-zorg aan te bieden. Daarbij geldt dat het kort geding zich niet leent voor nader feitenonderzoek en/of bewijslevering. Comfor is hierin naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet geslaagd.

Volgens Comfor constateert VGZ zelf in het door haar opgestelde Regioplan V&V Midden-Brabant geen structurele overcapaciteit. Uit dit regioplan blijkt volgens Comfor juist dat de beschikbaarheid van kwalitatief goede, toegankelijke en betaalbare zorg onder druk staat en dat de regio kampt met sterke vergrijzing en druk op woonvoorzieningen. Het beleidsaccent ligt daarmee volgens Comfor op transformatie van bestaande intramurale aanbieders en het ontwikkelen van nieuwe extramurale woonzorgconcepten. Leegstand bij sommige intramurale zorgaanbieders vormt volgens Comfor geen indicatie voor het bestaan van overcapaciteit op regioniveau maar vormt juist een aanwijzing dat tot bedoelde transformatie dient te worden overgegaan. De geconstateerde leegstand is een momentopname en vormt volgens Comfor dan ook geen argument om geclusterde VPT-initiatieven te weren ter bescherming van bestaande intramurale zorgaanbieders. De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) constateert volgens Comfor dat vanaf 2028 de onzekerheid over het bestaan van voldoende geclusterde en zorggeschikte ouderenwoningen toeneemt, reden waarom landelijk is afgesproken om tot en met 2030 circa 290.000 ouderenwoningen te realiseren. Comfor verwijst in dat verband ook naar de Regiomonitor Verpleegzorg 2025, waaruit volgens haar volgt dat Midden-Brabant richting 2030 juist voor een aanzienlijke capaciteitsopgave staat, met name in geclusterde woonvormen en extramurale zorg, waaronder VPT. Voorts wijst Comfor erop dat er in Udenhout aantoonbaar behoefte bestaat aan het op locatie Zeshoeve aan te bieden geclusterde VPT-zorg. Comfor wijst er daarbij op dat zij inmiddels meer dan 100 verzoeken heeft ontvangen van ouderen die op deze locatie willen wonen. In de door VGZ gepresenteerde cijfers zijn volgens Comfor de latente of uitgestelde zorgvragen niet meegenomen en deze cijfers bieden geen inzicht in de (toekomstige) zorgbehoefte.

Met deze argumenten heeft Comfor het door VGZ gepresenteerde cijfermateriaal onvoldoende weerlegd. Op basis van haar stellingen kan dan ook niet met de vereiste mate van aannemelijkheid worden aangenomen dat de vraag naar geclusterde VPT-zorg het aanbod daarvan op dit moment overstijgt dan wel op de korte of midden-lange termijn zal overstijgen. Daarbij tekent de voorzieningenrechter meer in het bijzonder aan dat ook als juist is dat meer dan 100 Wlz-verzekerden te kennen hebben gegeven dat zij in de locatie Zeshoeve te Udenhout willen wonen, daarmee het bestaan van een regionaal capaciteitstekort niet kan worden aangenomen. VGZ stelt terecht dat vraag en aanbod in regionaal verband moeten worden bezien en dat uit haar cijfers volgt dat op regionaal niveau vooralsnog voldoende capaciteit beschikbaar is. VGZ heeft in dat verband bovendien eveneens met juistheid opgemerkt dat Wlz-verzekerden geen absoluut recht hebben op een zorgplaats in een instelling van hun eigen voorkeur.

De slotsom is dat VGZ op basis van het ontbreken van een lokale en regionale capaciteitsvraag naar geclusterde VPT-zorg heeft mogen besluiten om Comfor in het kader van de onderhavige zorginkoopprocedure geen overeenkomst voor het leveren van deze zorg aan te bieden. Dit betekent dat de daartoe strekkende vordering van Comfor in dit kort geding niet toewijsbaar is. Ten aanzien van de vordering tot het aanbieden van een overeenkomst tot het leveren van ongeclusterde VPT-zorg in de wijk geldt dat Comfor die vordering volstrekt onvoldoende heeft onderbouwd, zodat die vordering om die reden wordt afgewezen. Bij die stand van zaken kan in het midden blijven of het door Comfor aangeboden woonzorgconcept – zoals Comfor heeft betoogd en VGZ heeft weersproken – vernieuwend is.

Comfor is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van VGZ worden begroot op:

- griffierecht € 714,--

- salaris advocaat € 1.107,--

- nakosten € 178,-- (plus de verhoging zoals vermeld in de

beslissing)

Totaal € 1.999,--

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

5. De beslissing

wijst het gevorderde af;

veroordeelt Comfor in de proceskosten van VGZ ad € 1.999,--, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als Comfor niet tijdig aan de proceskostenveroordeling voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, dan moet zij € 92,-- extra betalen, plus de kosten van betekening;

veroordeelt Comfor in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. T.F. Hesselink en in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2026.

mw