ECLI:NL:RBDHA:2026:12533

1. Waar gaat deze zaak over?

De aanleiding voor deze zaak is de beslissing van de Staat om delen van het spoor in Zeeland voor drie tot vier maanden af te sluiten voor het vervoer van reizigers om een nieuw beveiligingssysteem te kunnen testen. Door die afsluiting worden treinreizigers, waaronder leerlingen, studenten en medewerkers van onderwijsinstellingen in Zeeland, geconfronteerd met extra reistijd. SSZ komt voor deze onderwijsinstellingen op en vreest dat veel leerlingen, studenten en medewerkers van deze instellingen door de afsluiting zoveel hinder ondervinden dat zij zullen kiezen voor een opleiding of werkgever buiten de regio.

SSZ meent dat de Staat ten onrechte het traject Goes-Vlissingen heeft uitgekozen en bij die beslissing in strijd met de wettelijke zorgplicht uit de Spoorwegwet en zijn eigen beleid om regio’s te versterken handelt, de belangen van de achterban van SSZ onvoldoende heeft meegewogen in de besluitvorming en daarbij het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel onvoldoende in acht heeft genomen. Dit is volgens SSZ onrechtmatig en zij vordert dat de Staat (de voorbereiding van) de testfase op het spoor in Zeeland staakt.

De rechtbank wijst de vordering van SSZ af. Geen van de in randnummer 1.2. genoemde gronden slaagt en de Staat heeft naar het oordeel van de rechtbank niet onrechtmatig gehandeld.

2. De procedure

Het procesdossier bestaat uit de volgende stukken:

- de dagvaarding van 31 oktober 2025, met producties 1 tot en met 13;

- de brief van 2 december 2025 van de Staat waarin verzocht is eiseres niet ontvankelijk te verklaren omdat de dagvaarding niet is ingeschreven in het centraal register voor collectieve acties;

- het e-mailbericht van 4 december 2025 van SSZ, waarin zij reageert op het verzoek van de Staat;

- de bevestiging van de inschrijving van de dagvaarding in het centraal register voor collectieve acties van 5 december 2025;

- de rolbeslissing van 10 december 2025;

- de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 18; en

- de akte overleggen productie aan de zijde van SSZ, met productie 14.

Op 14 april 2026 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden, waarvan aantekening is gehouden.

3. De feiten

Het huidige beveiligingssysteem van het Nederlandse spoor is in essentie gebaseerd op lichtseinen langs het spoor en zogenoemde automatische treinbeïnvloeding (ATB). De ATB is verouderd en aan vervanging toe. Lidstaten van de Europese Unie hebben zich verplicht om voor 2030 de belangrijkste internationale corridors – het kernnetwerk – en voor 2050 de rest van het spoornetwerk te voorzien van een nieuw beveiligingssysteem, het European Rail Traffic Management System (ERTMS).

Op 17 mei 2019 heeft het toenmalige kabinet besloten tot invoering van ERTMS. Deze invoering zal naar verwachting tot 2050 haar beslag hebben en vergt onder meer het aanleggen van een fysieke infrastructuur voor ERTMS, inclusief bekabeling, de aansturing van wissels, overwegen en bakens langs het gehele spoornetwerk, het ombouwen of opwaarderen van circa 1.300 treinen en locomotieven, het aanpassen van werkprocessen, het opleiden en instrueren van circa 15.000 gebruikers en het gereedmaken van overkoepelende investeringen in de infrastructuur.

Het baanvak Goes-Middelburg is onderdeel van de Zeeuwse Lijn. Aan dit traject liggen negentien stations. De Zeeuwse Lijn wordt gebruikt door passagiers- en goederentreinen. De laatste categorie heeft Vlissingen-Oost (het Sloegebied) als belangrijkste bestemming. De Zeeuwse Lijn is onderdeel van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur, die wordt gereguleerd door de Spoorwegenwet en Europese (uitvoerings)verordeningen. Daarnaast is de Zeeuwse Lijn onderdeel van het Trans-European Transport Network, en meer in het bijzonder van de Noordzee-Rijn-Mediterrane Corridor en de Noordzee-Baltische staten-corridor.

Voor (de op) het spoor (verleende diensten) zijn de volgende partijen verantwoordelijk:

( i) de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), en/of na een portefeuilleverdeling: de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (de staatssecretaris), is publiekrechtelijk verantwoordelijk voor de aanleg en het beheer van de hoofdspoorweginfrastuctuur. De Spoorwegwet geeft de minister de bevoegdheid om een of meer concessies te verlenen voor het beheer van de hoofdspoorweginfrastuctuur. De beheerconcessie geeft de minister een instructiebevoegdheid om invulling te geven aan de taken die voortvloeien uit zijn publiekrechtelijke verantwoordelijkheid;

( ii) ProRail is op grond van de Beheerconcessie 2015-2025 beheerder van de hoofdspoorweginfrastuctuur en onder meer verantwoordelijk voor de verkeersleiding op het spoor; en

( iii) verschillende personen- en goederenvervoerders zijn verantwoordelijk voor het daadwerkelijk uitvoeren van het treinverkeer.

SSZ is een samenwerkingsorganisatie van besturen van primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs en hoger beroepsonderwijs in Zeeland. SSZ is erop gericht de belangen te behartigen van de scholieren, studenten en medewerkers waar het gaat om het reizen per openbaar vervoer naar en van de onderwijsinstelling.

Programma ERTMS en politieke besluitvorming

De staatssecretaris is politiek verantwoordelijk voor de invoering van ERTMS en opdrachtgever voor het Programma ERTMS (het programma). De directeur-generaal Mobiliteit (DGMo) is ambtelijk opdrachtgever voor het programma. ProRail heeft de coördinatietaak van het programma, welke taak is gedelegeerd aan de programmadirecteur en de programmadirectie ERTMS (de programmadirectie). De programmadirectie coördineert de invoering van ERTMS bij de sectorpartijen (ProRail, reizigers- en goederenvervoerders, vervoerende aannemers en eigenaren van historisch materieel) die onderdeel zijn van de overlegstructuur. Andere stakeholders, zoals regionale overheden, worden op andere manieren geïnformeerd door de programmadirectie. De besluitvorming binnen het programma vindt plaats op twee niveaus. Ten eerste op dat van de stuurgroep ERTMS (de stuurgroep) die wordt voorgezeten door de DGMo en verder bestaat uit ProRail en verschillende (groepen van) vervoerders. Ten tweede op dat van het management team ERTMS (MT) dat verantwoordelijk is voor (dagelijkse) programmasturing.

Het kabinet heeft de volgende tussenbeslissingen genomen:

In april 2014 heeft het kabinet een voorkeursbeslissing ERTMS genomen, waarin de landelijke invoering van ERTMS en de globale kaders zijn gemarkeerd.

Op 23 september 2016 is de uitrolstrategie voor ERTMS met de Tweede Kamer gedeeld. Een onderdeel van de uitrolstrategie is de (voorgenomen) beslissing over welke trajecten, in welke volgorde, het beste van ERTMS kunnen worden voorzien.

In januari 2018 heeft een adviesbureau in opdracht van het MT een onderzoek uitgevoerd om te bezien of de tot dan toe gemaakte keuzes voldoende onderbouwd zijn om een definitieve programmabeslissing te kunnen nemen. De onderzoekers hebben de aanbeveling gedaan om een proefbaanvak te gaan gebruiken. Dit proefbaanvak is een specifiek stuk spoorlijn dat wordt gebruikt om ERTMS in de praktijk te testen voordat het op grote schaal wordt ingevoerd. Met het hanteren van een proefbaanvak zou volgens de onderzoekers het risico op vertraging en extra kosten aanzienlijk beperkt worden. Met het inrichten van een proefbaanvak is uitvoering gegeven aan de aanbevelingen uit het rapport dat naar aanleiding van de parlementaire enquête over de Fyra is opgesteld. In de kabinetsreactie op het rapport is deze aanbeveling overgenomen.

Besluitvorming en heroverweging proefbaanvak

Naar aanleiding van deze, in randnummer 3.7.3 genoemde, aanbeveling is een aanvullende studie gedaan. Daaruit volgde dat het spoor tussen Lelystad en Zwolle (de Hanzelijn), samen met het emplacement in Lelystad, de meest geschikte locatie is voor een proefbaanvak, mits uitgerust met ERTMS in combinatie met het bestaande beveiligingssysteem (zogenoemd Dual Signalling). Op 13 juli 2018 is binnen het programma besloten om de Hanzelijn aan te wijzen als proefbaanvak.

Op 17 mei 2019 heeft de ministerraad ingestemd met de invoering van ERTMS in Nederland. In de Kamerbrief waarmee het besluit naar de Tweede Kamer is gestuurd heeft de staatssecretaris onderkend dat er kan worden bijgestuurd als voortschrijdend inzicht daartoe aanleiding geeft.

In de loop van 2019 en 2020 zijn bedenkingen ontstaan over het idee van de Hanzelijn als proefbaanvak, onder meer omdat Dual Signalling problematisch werd geacht. In de loop van 2023 is duidelijk geworden dat het proefbedrijf op de Hanzelijn niet langer wenselijk was. Nadere technische en operationele inzichten hebben gemaakt dat de keuze voor de Hanzelijn als proefbaanvak als zeer risicovol werd beschouwd omdat het risico op (on)geplande hinder te groot werd, zonder dat een goede terugvaloptie beschikbaar zou zijn. Dit zou een groot uitstralingseffect kunnen hebben op het hele spoor. Bovendien was door de grote stroom aan reizigers op deze corridor vervangend busvervoer of omreizen lastig te organiseren.

Op 27 september 2023 heeft de stuurgroep besloten dat er een onderzoek moest worden uitgevoerd naar een alternatieve locatie voor het proefbaanvak. Hiervoor heeft zij een opdracht gegeven aan een daarvoor opgerichte taskforce met partijen uit de spoorsector (de taskforce).

Verder heeft de staatssecretaris in een brief van 20 mei 2021 de Tweede Kamer bericht dat ERTMS voor 2030 wordt ingevoerd op het spoor in de provincies Fryslân en Groningen (de Noordelijke Lijnen). In verband met deze (vervroegde) invoering is een extra proefbaanvak – ook aangeduid als: Early Deployment Line – op het spoor tussen Harlingen Haven en Leeuwarden aangewezen. Dit proefbaanvak kent relatief weinig complexiteit omdat het een enkelspoor zonder bovenleiding betreft, waarop één vervoerder rijdt en geen goederenvervoer plaatsvindt.

Rapport Taskforce

Op 8 maart 2024 heeft de taskforce haar eindrapport (het eindrapport) gepresenteerd. De taskforce heeft in haar onderzoek alle baanvakken in Nederland betrokken en heeft aan de hand van actuele inzichten over testen en proeven geoordeeld. Eerst zijn de ongeschikte baanvakken geëlimineerd. Dat zijn baanvakken met de volgende kenmerken:

1. baanvakken zonder 1500 V elektrificatie;

2. enkelsporige baanvakken; hierop is de volgende toelichting gegeven:

‘Enkelsporige baanvakken zijn minder druk bereden dan dubbelsporige baanvakken, anders waren ze wel dubbelsporig uitgevoerd. Daarmee lijken het aantrekkelijke locaties om te onderzoeken. Echter, enkelsporige baanvakken zijn vaak wel erg druk, juist omdat ze enkelsporig zijn. Verkeer in twee richtingen moet kunnen rijden op dat ene spoor. Ter plaatse van stopplaatsen (zoals bij stations) is er vaak een stuk dubbelspoor waar de treinen uit de tegengestelde richtingen elkaar kunnen passeren. Daarbij zijn er vaak geen of weinig overloopwissels of uitwijkmogelijkheden.

Enkelsporige baanvakken hebben slechts beperkt capaciteit om testen uit te voeren, waardoor er een kleiner volume testtreinen gereden kan worden en het testen langer duurt. Als eerste benadering denkt de taskforce dat een enkelsporig baanvak 30 tot 40% van de capaciteit heeft van een dubbelsporig baanvak. Een enkelsporig baanvak moet daarmee voor het testen twee tot drie keer zo lang buiten gebruik en het testen zal een langere doorlooptijd hebben. Daarbij geldt dat de testtijd op het proefbaanvak op het kritieke pad van de programmaplanning zit. Ook kunnen verstoringen er direct toe leiden dat het baanvak onbereikbaar is.

Gezien het bovenstaande kiest de taskforce ervoor eerst te verkennen of er dubbelsporige baanvakken zijn die geschikt zijn als proefbaanvak. Pas als die er niet zijn, komen enkelsporige baanvakken in aanmerking voor verder onderzoek.’

3. logistiek ongewenste baanvakken (voor reizigers en/of goederen); hierop is de volgende toelichting gegeven:

‘Het realiseren en gebruiken van het proefbaanvak mag geen onacceptabele hinder opleveren voor reizigers en verladers. Baanvakken waar vier of meer treinen per uur per richting rijden en waar grote aantallen reizigers gebruik van maken, komen niet in aanmerking om het test- en proefbedrijf op uit te voeren. Deze baanvakken zijn zodanig druk dat het niet goed mogelijk is om de reizigersstromen goed om te leiden of te verbussen.

Het omleiden van grote reizigersstromen kan gevolgen hebben voor de dienstregeling. Daarnaast werkt hinder in het drukke deel van de Randstad snel door in de rest van het netwerk. Ook baanvakken die grenzen aan stations met hoge reizigersaantallen, vallen daarom in deze analyse af.

Daarnaast vallen volgens dit criterium ook de baanvakken af waar geen representatief treinverkeer rijdt in de bestaande dienstregeling. Bijvoorbeeld: wanneer er vrijwel geen goederenverkeer rijdt, dan is een proefbedrijf alleen mogelijk als goederentreinen speciaal omrijden naar de betreffende locatie.’

4. baanvakken die toegang geven tot een materieelwerkplaats;

5. grensbaanvakken;

6. de afwezigheid van een emplacement; hierop is de volgende toelichting gegeven:

‘Veel beproevingen vinden plaats om processen te testen waarbij een trein stilstaat of nagenoeg stilstaat (Start of Mission, koppelen, splitsen e.d.). Voor het uitvoeren van dergelijke beproevingen is een emplacement nodig en/of een stuk onbeveiligde intra (NCBG). Om logistieke redenen heeft het voor het testen absoluut de voorkeur dat het baanvak en het emplacement dat deel uitmaakt van het proefbaanvak, fysiek op elkaar aansluiten. Als een dergelijke combinatie gevonden kan worden, dan vereenvoudigt dat de test- en beproevingsaanpak enorm. Bij de selectie van een potentieel proefbaanvak is de aanwezigheid van een emplacement daarom een hard criterium.’

Na eliminatie op basis van bovenstaande kenmerken bleven drie baanvakken over: (i) het baanvak Roosendaal – Sloe; (ii) het baanvak Sloe – Vlissingen; en (iii) het baanvak Roosendaal – Lage Zwaluwe.

Omdat het niet mogelijk was om alle verschillende fasen van het testen en de beproevingen op één van de in het vorige randnummer genoemde baanvakken uit te voeren, heeft de taskforce drie varianten uitgewerkt:

variant 1: proefbaanvak op het traject Vlissingen-Lewedorp en daarna uitrol op het traject Lewedorp-Roosendaal;

variant 2: testen en beproevingen op het eerste deel van de Zeeuwse Lijn tussen Vlissingen-Lewedorp en het baanvak Lage Zwaluwe-Roosendaal; en

variant 3: testen en beproevingen op een deel van het emplacement Lage Zwaluwe en op het baanvak Lage Zwaluwe-Roosendaal.

De drie varianten zijn vervolgens aan de hand van een door de taskforce opgesteld afwegingskader beoordeeld, waarbij ook een vergelijking is gemaakt met de Hanzelijn als zogenoemde nul-variant. Het afwegingskader bevat de volgende criteria:

‘Representatief (kan de testbehoefte op het baanvak worden uitgevoerd?)

Het proefbaanvak moet representatief zijn, dat wil zeggen dat de locatie geschikt is om de totale beproevingsbehoefte uit te voeren. Daarnaast geeft een representatief proefbaanvak inzicht in het gebruik van ERTMS level 2 only, zoals het in de eindsituatie beoogde ERTMS-systeem. Hier horen de volgende vragen bij:

• In welke mate voldoet de infrastructuur van de variant aan functionele criteria voor het test- en proefbedrijf (lengte, overweg, haltes etc.) en commerciële validatie?

• Kan de betrouwbaarheid van ERTMS in het gemengde net met dit proefbaanvak voldoende worden aangetoond?

• Is de variant representatief voor de operatie en de techniek van het drukke net met ERTMS?

• Is er een terugvaloptie mogelijk?

• Is het baanvak geschikt voor het testen van alle materieeltypen?

Logistiek (is de locatie goed bereikbaar voor representatief verkeer, is het toekomstvast?)

• In welke mate is het baanvak beschikbaar gezien andere geplande activiteiten daar?

• Hoe is de logistieke ontsluiting (hoe is de bereikbaarheid, is het dicht bij een standplaats voor personeel)?

• Is de uitrolvolgorde logisch (beperkt aantal transities en ATB-eilanden), hoe is de samenhang in het netwerk, heeft de variant logische doorgroeimogelijkheden?

• In welke mate kan de dienstverlening gehandhaafd worden en is de hinder beheersbaar (‘verbussen’, omrijdroutes, omvang van extra reistijd, gevolgen voor de dienstregeling als er meer treinen op de omrijdroute gaan rijden, omrijden van goederenverkeer, uitstraling van hinder door testproblemen op de rest van het landelijke net)?

Techniek (mogelijkheden, knelpunten)

• Wat is de vertreksituatie van het baanvak? (geplande projecten, vervangingen, technische staat)

• Is het baanvak technisch maakbaar (hoe lang duurt voorbereiding en ombouw, ICT, VL, logistiek, etc.)

• Hoe is de complexiteit van de variant (vereist het testbaanvak ontwikkelingen die risicovoller zijn dan de invoering van ERTMS zelf)?

• Zijn er mogelijkheden om in te passen: transities, beperking functionaliteit, NCBG [= niet centraal bediend gebied, rb.]-overgangen, mode-transities?

Impact (hinder, risico's, contracten, planning, kosten)

• Welke extra risico's introduceert deze variant en welke bestaande risico's worden er door gemitigeerd?

• Wat is de impact op contracten met ingenieursbureaus, Thales, nieuwe contracten, vervoerders: zowel wat betreft juridische aspecten, kosten als de planning?

• Wat is de totale impact op de programmaplanning, hoe robuust is deze tegen vertraagde start/einddatum van testgebruik?

• Wat is de impact op de kosten (inclusief het effect op contracten, effect van vertraging, kosten voor ombouw van een baanvak dat nog niet in de scope zit, verzonken kosten)

• Wat is de impact op EKB en ENL en welke gevolgen heeft het voor de rest van het programma?

• Wat is de doorlooptijd van de ombouw naar proefbaanvak en doorlooptijd operationele terugval van proefbaanvak?’

De toepassing van het afwegingskader op de drie varianten die de taskforce had uitgewerkt levert de volgende beoordeling op.

Variant 1 – beproevingen op de Zeeuwse Lijn in twee fases – komt als beste naar voren omdat de Zeeuwse Lijn een representatief baanvak is dat logisch past in de binnen het programma gekozen strategie van beheerste groei. Bovendien grenst de Zeeuwse Lijn aan het baanvak Kijfhoek-Belgische grens dat na het succesvol doorlopen van de beproevingen op de planning van de uitrolstrategie staat. Ook is het met de dagelijkse hoeveelheid van circa 3.000 reizigers goed mogelijk om treinvervangend busvervoer te organiseren. Ten slotte is er minder personeel en materieel nodig dan voor de nul-variant (en voor variant 3), wat het aanwijzen van de Zeeuwse Lijn als proefbaanvak minder afhankelijk maakt van het opleiden van personeel en het ombouwen van materieel.

Bij variant 2 wordt het proefbaanvak verdeeld over twee locaties die niet aan elkaar grenzen. Hierdoor, zo overweegt de taskforce, is meer personeel en materieel nodig voor het totale proefbedrijf dan bij variant 1. Het stap voor stap groeien naar een gemengd vervoersysteem is minder goed mogelijk bij twee niet-aaneengesloten proefbaanvakken. Verder is de stap van test- en proefbedrijf naar commerciële validatie bij variant 2 groter dan bij variant 1. Dat geldt met name voor goederenvervoerders, omdat voor hen de validatie direct plaatsvindt op een vrij drukke lijn. Bovendien rijdt op het traject Lage Zwaluwe – Roosendaal 50 procent meer goederenverkeer en meer reizigersverkeer dan op het traject Sloe – Roosendaal. De kans op hinder voor reizigers en goederenvervoer is daardoor bij variant 2 groter dan bij variant 1. Omdat het traject in variant 2 aan twee zijden is aangesloten op het landelijk net, en niet aan het einde van een lijn ligt, zoals in variant 1 het geval is, is de uitstraling van hinder naar de rest van het netwerk bij variant 2 groter dan bij variant 1.

De taskforce acht het baanvak in variant 3 onvoldoende representatief als proefbaan. Omdat slechts een deel van het emplacement Lage Zwaluwe beschikbaar is om te testen en het emplacement beperkt representatief is, zijn er voor het uitvoeren van een test- en proefbedrijf relatief veel speciale voorzieningen nodig. Dit maakt deze locatie organisatorisch complex. Verder meent de taskforce dat dit traject niet buiten dienst kan worden genomen zonder grote hinder voor reizigers en goederenvervoer. De testen op het emplacement kunnen worden uitgevoerd in daarvoor gepland treinvrije periodes of met alternatieve uitvoeringsmethodes. Ook hiervoor zijn extra (veiligheids)maatregelen nodig. Verder merkt de taskforce op dat vervoerders de beschikbare testcapaciteit onderling verdelen, wat de haalbaarheid van het testbedrijf organisatorisch complex maakt. Omdat niet alle testen kunnen worden uitgevoerd, schuift er risico door naar een later stadium van de uitrolstrategie. Dat maakt deze variant niet representatief, volgens de taskforce. Tevens past variant 3 volgens de taskforce niet goed binnen de strategie van stap voor stap groeien naar een gemengd, druk vervoersysteem, omdat er direct op een druk deel van het spoor getest wordt. Bij variant 3 is meer personeel en materieel betrokken dan bij de varianten 1 en 2, wat een risico geeft voor de planning. Ook voor goederenvervoerders is de stap naar variant 3 groot omdat het wordt uitgevoerd op twee voor hen belangrijke corridors. Ten slotte is de kans op hinder en de gevolgen hiervan groter dan in de andere varianten, omdat de test- en beproevingsfase op dit centrale deel van het net wordt uitgevoerd met een risico op uitstraling naar de Randstad en België.

Besluitvorming aanwijzen Zeeuwse Lijn als proefbaanvak

In een notitie van 28 februari 2024 heeft de programmadirectie, aan de hand van het eindrapport, de stuurgroep geadviseerd om de staatssecretaris het principebesluit te laten nemen om het proefbaanvak te verplaatsen van de Hanzelijn naar de Zeeuwse Lijn. In de toelichting bij het advies aan de stuurgroep is het volgende vermeld over de reizigershinder:

‘Minder Hinder: De hoeveelheid reizigers op de Zeeuwse Lijn is significant lager dan de hoeveelheid reizigers op de Hanzelijn. Station Vlissingen verwerkt nu gemiddeld zo'n 2.000 reizigers per dag. Station Lelystad verwerkt zo'n 10.000 reizigers per dag. Dit betekent dat de hoeveelheid reizigers dat gehinderd wordt voor zowel voor de geplande als ongeplande hinder significant kleiner is op de Zeeuwse Lijn. Het is ook beter mogelijk om alternatieven aan de reizigers aan te bieden. Ook bij variant 3 zijn de reizigersaantallen hoger. Station Roosendaal verwerkt dagelijks ook zo'n 10.000 reizigers.’

In een (aangepaste) notitie van 5 april 2024 heeft de programmadirectie de stuurgroep geadviseerd onder meer de volgende besluiten te nemen:

‘1. Adviseer de staatssecretaris om af te zien van een proefbaanvak Hanzelijn voor ProRail, NS en goederenvervoerders, en om een planuitwerking te laten uitvoeren op de Zeeuwse Lijn en parallel daaraan met de regio in gesprek te gaan.

2. Kies als stuurgroep Variant 1 (de hele Zeeuwse Lijn: Vlissingen – Roosendaal, in twee stappen) als voorkeursvariant en laat de programmaorganisatie deze verder uitwerken tot een niveau dat hoort bij een MIRT-projectbeslissing. Geef daarnaast de programmaorganisatie opdracht om ook de volgende terugvalopties uit te werken:

Variant 2 (het eerste gedeelte van de Zeeuwse Lijn: Vlissingen – Sloe, met commerciële validatie op Lage Zwaluwe – Roosendaal) als terugvaloptie voor Variant 1 ('plan B').

Een uiterste terugvaloptie (Variant 3 zoals beschreven in de rapportage van de taskforce proefbaanvak (Lage Zwaluwe – Roosendaal)). Hierbij tekenen we aan dat we deze variant nu niet zien als een volwaardige variant, maar als een laatste redmiddel als het echt niet lukt om varianten 1 of 2 te realiseren.

Geef opdracht om te starten met de planuitwerking voor de voorkeursvariant en de terugvalopties omdat dit op het kritieke pad ligt, vooruitlopend op het besluit van de staatssecretaris. Geef ProRail opdracht om bij EKB een gefaseerde indiensstelling mogelijk te maken, om de risico's van indienststelling te beperken.

3. Ondersteun een gezamenlijke inspanning om het proefbedrijf op de Zeeuwse Lijn zo vroeg mogelijk te laten starten, om zoveel mogelijk te kunnen leren. Als we de huidige werkwijze volgen, is deze start pas in 2029-2030 voorzien. In de huidige werkwijze nemen we bijvoorbeeld relatief veel ruimte voor wijzigingen in scope/eisen/financiering tot laat in het proces, wat veel tijd voor afstemming en besluitvorming kost. Hier kan met gezamenlijke inspanning voor een andere aanpak gekozen worden die tot versnelling kan leiden.’

Op 11 april 2024 heeft de stuurgroep ingestemd met deze voorgestelde besluiten.

De staatssecretaris heeft niet direct gekozen om het proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn aan te wijzen, maar om hierover eerst overleg te hebben met provinciale bestuurders voor het verkrijgen van draagvlak. Daarnaast heeft de staatssecretaris kenbaar gemaakt bij voorkeur de Zeeuwse Lijn niet als proefbaanvak aan te wijzen vanwege andere recente nadelige ontwikkelingen in de provincie Zeeland. De baanvakken Meppel-Leeuwarden respectievelijk Sittard-Heerlen zijn als alternatief proefbaanvak genoemd en in dat verband zijn ook gesprekken gevoerd met gedeputeerden van de provincies Fryslân en Limburg. Ook heeft de programmadirectie het advies om de Zeeuwse Lijn als proefbaanvak aan te wijzen heroverwogen. De conclusie was echter dat de inhoudelijke beperkingen te groot waren om een ander representatief proefbaanvak aan te wijzen.

Op 3 oktober 2024 heeft de staatssecretaris de 21ste Voortgangsrapportage over het programma naar de Tweede Kamer gestuurd waarin het besluit is vermeld dat de Zeeuwse Lijn als proefbaanvak is aangewezen (het aanwijzingsbesluit). De staatssecretaris heeft op basis van de beheerconcessie instructies aan ProRail gegeven over de wijze waarop het baanvak tijdelijk buiten gebruik gesteld moet worden.

In een brief van 3 oktober 2024 zijn de mitigerende maatregelen vastgelegd die de staatssecretaris en de provincie Zeeland hebben afgesproken. Het gaat om de volgende maatregelen:

optimalisatie van de werkzaamhedenplanning in Zeeland voor, tijdens en na de implementatie van ERTMS;

uitgebreide communicatie over hinderplanning en vervangend vervoer. De bussen starten eerder en rijden langer dan de treindienst en er wordt voorzien in een expresdienst Vlissingen-Middelburg-Goes;

de Staat draagt € 2.100.000 bij aan vervangend vervoer voor de specifiek aan het spoor rijdende scholierenlijnen door dit in de busconcessie op te nemen;

NS realiseert een maximaal mogelijke bezetting van OV-fietsen in de stallingen van Middelburg, Goes en Vlissingen. Daarnaast worden nieuwe afgiftepunten voor OV-fietsen gerealiseerd in Arnemuiden en Vlissingen-Souburg;

de Staat betaalt € 3.500.000 voor de realisatie van de toegangsweg Yerseke. De provincie Zeeland verhoogt haar bijdrage aan de bouwroute voor het Veerse Meer Zuid met € 500.000;

de sprinterdienst Zeeland-Breda wordt zo lang mogelijk doorgezet;

in het kader van de pilot Publiek Vervoer onderzoeken de provincie Zeeland, de Staat en NS of de drempels voor het plannen, boeken en betalen van reizen kan worden verlaagd; en

er wordt een onderwijspakket voor een Zeeuwse onderwijsinstelling ontwikkeld voor toekomstig spooronderhoudspersoneel. De Staat heeft hiervoor een bedrag van

€ 1.000.000 tot € 3.000.000 gereserveerd.

Bezwaren SSZ

SSZ heeft in een brief van 25 november 2024 haar bezwaren kenbaar gemaakt aan de Staat en zich op het standpunt gesteld dat het aanwijzingsbesluit onrechtmatig is. Daarbij heeft SSZ gewezen op de volgende door haar verwachte gevolgen:

MBO-, HBO- en WO-instellingen verwachten dat vanwege de extra reistijd die gedurende de proef geldt veel studenten zich inschrijven bij een instelling in Brabant of Zuid-Holland. Dit terwijl Zeeuwse onderwijsinstellingen al geconfronteerd worden met krimp, wat leidt tot een verschraling van het onderwijsaanbod;

Zeeuwse onderwijsinstellingen zullen het extra moeilijk krijgen met het aantrekken van voldoende gekwalificeerd personeel. Op de vestigingen in Goes, Middelburg en Vlissingen zijn docenten en medewerkers die in Brabant wonen werkzaam. Voor hen wordt het door de extra reistijd aantrekkelijker om elders een baan te aanvaarden;

leerlingen en medewerkers van onderwijsinstellingen zullen extra moeilijkheden ondervinden om naar school te komen; en

het vervangend busvervoer leidt tot aanzienlijk meer reistijd. Dat geldt met name voor het busvervoer van en naar het station in Goes vanwege de drukte op de wegen aldaar.

Partijen hebben naar aanleiding van deze bezwaren met elkaar gecorrespondeerd en er heeft overleg plaatsgevonden tussen partijen. Dit overleg heeft niet tot overeenstemming geleid.

4. Het geschil

SSZ vordert dat de rechtbank, bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de Staat veroordeelt tot:

het staken en gestaakt houden van de voorbereidingen voor het inzetten van het baanvak Goes-Vlissingen als proefbaanvak voor het inregelen van ERTMS voor zover die inzet plaatsvindt op een wijze die leidt tot afsluiting van het baanvak voor reizigers gedurende meerdere maanden;

met veroordeling van de Staat in de proceskosten aan de zijde van SSZ.

SSZ heeft, onder verwijzing naar haar bezwaren (zie randnummer 3.24) aangevoerd dat het aanwijzingsbesluit de rechtmatigheidstoets niet kan doorstaan omdat: (i) daarin ten onrechte de belangen van de Zeeuwse regio niet zijn afgewogen; (ii) het in strijd is met de wettelijke zorgplicht van de Staat; (iii) het in strijd is met Rijksbeleid; en (iv) het in strijd is met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel.

De Staat voert verweer en concludeert tot afwijzing van het gevorderde, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van SSZ in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

5. De beoordeling

De vordering van SSZ is ingesteld op grond van een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a Burgerlijk Wetboek (BW). De rechtbank zal eerst moeten beoordelen of SSZ ontvankelijk is om een dergelijke vordering in te stellen. Volgens voormelde wettelijke regeling kan een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt en deze belangen voldoende zijn gewaarborgd. Daarnaast moet de belangenbehartiger representatief zijn voor haar achterban. Verder moet de belangenbehartiger aan bepaalde vereisten voldoen om als zodanig te mogen optreden (zie artikel 3:305a lid 1 BW). Voor ideële vorderingen, zoals in de onderhavige zaak, geldt dat een rechtspersoon ontvankelijk kan worden verklaard zonder dat aan bepaalde vereisten van dit artikel hoeft te worden voldaan (zie artikel 3:305a lid 6 BW). De processuele vereisten die op straffe van niet-ontvankelijkheid gelden voor het instellen van deze rechtsvordering zijn te vinden in artikel 1018c, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv).

SSZ heeft gesteld dat zij aan deze vereisten voldoet. SSZ is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid die volgens haar statuten de belangen die in deze procedure aan de orde zijn behartigt. Verder heeft SSZ aangevoerd dat zij voldoende representatief is voor haar achterban, omdat zij gesteund wordt door vrijwel alle onderwijsbesturen in de regio. De Staat heeft geen verweer gevoerd ten aanzien van de ontvankelijkheid van SSZ als belangenbehartiger op grond van 3:305a BW.

De rechtbank heeft ambtshalve beoordeeld of SSZ ontvankelijk is in haar vorderingen, gelet op de eisen die daaraan door de wet worden gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft SSZ onderbouwd dat zij voldoet aan de processuele vereisten van artikel 1018c, eerste lid, Rv en aan de vereisten vermeld in artikel 3:305a, tweede lid aanhef en sub f en derde lid, BW. Verder is de rechtbank van oordeel dat SSZ een beroep toekomt op de uitzondering genoemd in artikel 3:305a, zesde lid, BW. SSZ is dus ontvankelijk in haar vorderingen.

Uitgangspunten beoordeling

In deze zaak staat de vraag centraal of de Staat onrechtmatig handelt door delen van de Zeeuwse Lijn voor een langere periode af te sluiten voor het vervoer van reizigers om het nieuwe beveiligingssysteem ERTMS op een proefbaanvak te kunnen testen. De aanwijzing van het proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn vindt haar grondslag in de bevoegdheid van de staatssecretaris onder de beheerconcessie en de concessie hoofdrailnet die aan ProRail is gegeven. De staatssecretaris heeft deze privaatrechtelijke bevoegdheden gebruikt om zijn politieke/publiekrechtelijke verantwoordelijkheid voor het spoor(vervoer) en het besluit om ERTMS in te voeren, te effectueren. Omdat SSZ vordert dat de Staat (de voorbereidingen op) de afsluiting van een deel van de Zeeuwse Lijn als proefbaanvak staakt, zal deze vordering beoordeeld worden naar de huidige stand van zaken (ex nunc) en niet uitsluitend naar het moment waarop het aanwijzingsbesluit genomen is (ex tunc).

Bij de beoordeling staat voorop, en dit wordt ook door de Staat erkend, dat reizigers die gebruik maken van de Zeeuwse Lijn, en in het bijzonder de reizigers waarvoor SSZ opkomt (te weten: scholieren, studenten en medewerkers van onderwijsinstellingen in Zeeland) in de periode dat de beproevingen plaatsvinden hinder zullen ondervinden. Voor een periode van drie tot vier maanden vindt er geen treinverkeer plaats en zijn treinreizigers aangewezen op vervangend busvervoer. Dit leidt tot een langere reistijd. Daarna volgt nog voor een periode van circa negen maanden een zogenoemde commerciële validatie. Gedurende deze periode is er een grotere kans op verstoringen van het treinverkeer. Dit leidt tot een onzekerheid over de uitvoering van de dienstregeling en, indien de verstoringen zich manifesteren, een langere reistijd.

Omdat de vordering raakt aan de wijze waarop de staatssecretaris als onderdeel van de uitvoerende macht gebruik maakt van zijn (wettelijke) bevoegdheden, zal de rechtbank, tegen de achtergrond van de scheiding van staatsmachten, eerst moeten vaststellen hoe groot haar rechtelijke bevoegdheid is. Bij het aanwijzen van een proefbaanvak is een groot aantal, deels tegenstrijdige, belangen in het geding, zoals belangen van reizigers, vrachtvervoerders, reizigersvervoerders, aannemers en ProRail als beheerder van het spoornetwerk. De staatssecretaris, die publiekrechtelijk verantwoordelijk is voor de aanleg en het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur, dient al die verschillende belangen af te wegen en in de besluitvorming te betrekken. De belangenafweging vereist een grote beoordelingsruimte. De staatssecretaris, en daarmee de Staat, heeft dan ook een ruime vrijheid om de belangen die spelen bij het aanwijzen van een proefbaanvak af te wegen en daarin eigen politieke en bestuurlijke keuzes te maken. Dit vereist dat de rechter terughoudend toetst.

SSZ heeft haar vordering gebaseerd op meerdere grondslagen. De rechtbank zal eerst de gestelde schendingen van de Spoorwegwet (randnummers 5.8 en 5.9) en het eigen beleid van de Staat (randnummers 5.10 en 5.11) beoordelen. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op het verwijt dat een bestuurlijke belangenafweging ontbreekt (randnummers 5.12 –5.22) en dat de Staat in strijd met evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld (randnummers 5.23 – 5.30). Ten slotte zal de rechtbank een eindoordeel geven (randnummer 5.31) en een beslissing nemen over de proceskosten (randnummers 5.32 en 5.33).

Strijdigheid wettelijke zorgplicht Spoorwegwet en Interoperabiliteitsrichtlijn

SSZ heeft aangevoerd dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met toepasselijke wet- en regelgeving. In artikel 5 van de Spoorwegwet is bepaald dat de minister zorgdraagt voor de aanleg en het beheer van het spoorwegnetwerk en dat betrouwbaarheid en beschikbaarheid essentiële eisen zijn waaraan de hoofdspoorinfrastructuur moet voldoen, ook en juist bij onderhoudswerkzaamheden. Dit volgt ook uit artikel 3 van de Interoperabiliteitsrichtlijn. Het langdurig afsluiten van het traject Goes-Vlissingen maakt het gehele traject langdurig onbruikbaar. Daarnaast is bij het aanwijzingsbesluit de geografische situatie van Zeeland genegeerd, waar geen alternatieve treinroutes beschikbaar zijn. Dit doet ernstig afbreuk aan de vereiste betrouwbaarheid en beschikbaarheid van het spoor. Onder de gegeven omstandigheden is het afsluiten van het spoor voor een periode van vier maanden niet verenigbaar met de zorgplicht en beheerstaak van de Staat die volgt uit de Spoorwegwet, aldus nog steeds SSZ.

De rechtbank is van oordeel dat de in artikel 5 van de Spoorwegwet opgenomen zorgplicht niet vereist dat een baanvak te allen tijde opengesteld moet zijn voor treinverkeer. Dat geldt evenmin voor artikel 3 van de Interoperabiliteitsrichtlijn, waarbij de rechtbank verder in het midden laat of SSZ in deze procedure een beroep toekomt op deze richtlijn. De rechtbank overweegt dat, zoals de Staat terecht heeft aangevoerd, de minister – of de staatssecretaris – op grond van deze bepalingen ervoor moet zorgen dat een veilig en goed onderhouden spoorwegnetwerk beschikbaar is. Hiervoor is noodzakelijk dat zo nu en dan onderhoud plaatsvindt en dat omwille van dat onderhoud een baanvak tijdelijk buiten gebruik gesteld moet worden. Dat geldt evengoed voor de inrichting van een proefbaanvak, waarvan de noodzaak niet ter discussie staat in deze procedure. Daarbij laat de rechtbank meewegen dat voorzien is in een afsluiting van drie tot vier maanden. Gesteld noch gebleken is dat deze periode langer duurt dan nodig voor de beproeving van ERTMS. Van een schending van de Spoorwegwet is dan ook geen sprake.

Strijdigheid Rijksbeleid ten behoeve van bereikbare regio’s

Daarnaast heeft SSZ een beroep gedaan op het rijksbeleid ten behoeve van krimpregio’s in Nederland. SSZ heeft hiervoor verwezen naar het rapport Elke regio telt! Een nieuwe aanpak van verschillen tussen regio’s (2023) van de rijksdiensten Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad Volksgezondheid & Samenleving, welk rapport de basis vormde voor het Nationale Programma Vitale Regio’s uit 2025, en het adviesrapport Wind in de Zeilen (2020) van speciaal adviseur de heer B. Wientjes, waarin een compensatiepakket voorgesteld wordt voor de provincie Zeeland na het intrekken van het kabinetsbesluit om de marinierskazerne van Doorn naar Vlissingen te verplaatsen. Het in deze rapporten opgenomen beleid laat zien dat de keuze voor het baanvak Goes-Vlissingen voor de proef met ERTMS vanuit het perspectief van consistent overheidsbeleid onverdedigbaar is, aldus SSZ.

De rechtbank is van oordeel dat SSZ onvoldoende heeft onderbouwd op welke wijze de Staat in strijd heeft gehandeld met zijn eigen beleid. Het rapport Elke regio telt! Een nieuwe aanpak van verschillen tussen regio’s gaat in op de vraag wat nodig is om de verschillen tussen regio’s, ook op het terrein van het openbaar vervoer, te verkleinen. Wind in de Zeilen bevat ook maatregelen om het openbaar vervoer in Zeeland te verbeteren, onder meer door het instellen van een intercitydienst van en naar Vlissingen. SSZ heeft niet toegelicht dat uit deze rapporten volgt dat geen proefbaanvak op het traject Goes-Vlissingen mag of zal worden ingesteld. Bovendien heeft SSZ niet onderbouwd welke bindende rechtsnorm(en) besloten ligt/liggen in voormelde beleidsdocumenten en op welke wijze de gestelde schending daarvan leidt tot onrechtmatig handelen van de Staat jegens SSZ.

Ontbreken bestuurlijke belangenafweging

Verwijten SSZ

SSZ verwijt de Staat dat bij de keuze voor een proefbaanvak uitsluitend is gekeken naar de technische geschiktheid daarvan, maar dat er verder geen bestuurlijke belangenafweging gemaakt is waarin ook andere belangen betrokken zijn. Met name ontbreekt een zelfstandige weging van het reizigersbelang en de belangen waarvoor SSZ opkomt. SSZ stelt in dit verband dat de regio Zuid-Beveland / Walcheren onevenredig zwaar wordt getroffen door de inrichting van het proefbaanvak omdat: (i) omreizen per trein onmogelijk is; (ii) de regio Zuid-Beveland / Walcheren toch al kwetsbaar is qua bereikbaarheid en voorzieningen; en (iii) de gevolgen van de afsluiting voor de regio zwaarder wegen dan bij een willekeurig ander baanvak en de effecten zich over een veel langere periode uitstrekken. In het bijzonder wijst SSZ erop dat door de afsluiting van het spoor leerlingen, studenten en medewerkers van onderwijsinstellingen een langere reistijd hebben en dat dit volgens SSZ ertoe zal leiden dat zij overstappen naar onderwijsinstellingen buiten de regio. SSZ voert verder aan dat technische/infrastructurele beperkingen, zoals het ontbreken van een geschikt emplacement of te weinig goederenvervoer, de boventoon voeren in de besluitvorming en dat niet onderzocht is in hoeverre deze beperkingen kunnen worden weggenomen.

Daarnaast geven het eindrapport en de bijbehorende documenten in de optiek van SSZ onvoldoende inzicht in de toepassing en weging van de gehanteerde criteria. In opdracht van SSZ heeft het adviesbureau Horvat & Partners onderzocht in hoeverre de keuze voor het inrichten van een proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn logisch voortvloeit uit objectieve criteria en een onafhankelijke voorbereiding. SSZ beroept zich op de volgende conclusies van Horvat & Partners:

‘Zijn aantoonbaar mogelijke alternatieve locaties en alternatieve technische invullingen voor de Hanzelijn/Lelystad als proefbaanvak, voor het gehele test- en proefbedrijf of voor delen daarvan zijn onderzocht?

1. Er is in de basis een gestructureerd proces gehanteerd om inzicht te geven in de voor- en nadelen van de verschillende varianten. Op punten is de toepassing van deze aanpak niet geheel navolgbaar of geheel onderbouwd.

(…)

A. Probleemdefinitie en doelstelling. Het Tussenrapport en Eindrapport geven een duidelijk probleemdefinitie en doelstelling.

B. Identificatie van alternatieven /varianten. De Taskforce heeft een voldoende brede set aan alternatieven meegenomen in de analyse.

C. Vaststellen van relevante criteria. De Taskforce heeft zes afweegcriteria vastgesteld om baanvakken te beoordelen op geschiktheid voor het test- en proefbedrijf. We achten de gehanteerde criteria passend om dat doel te bereiken. Voor enkele criteria is in de door ons bestudeerde documenten niet goed onderbouwd waarom deze als knock out criterium worden gehanteerd en niet worden afgewogen tegen andere criteria zoals (reizigers)hinder.

D. Het wegen van de alternatieven /varianten tegen deze criteria. De varianten zijn niet aantoonbaar geheel in lijn met het aangegeven afweegkader beoordeeld en de beoordeling van varianten op de criteria is (grotendeels) kwalitatief onderbouwd. Hierdoor is het presteren van de varianten niet geheel duidelijk en wordt niet geheel duidelijk hoe de varianten zich tot elkaar verhouden.

E. Adviseren / besluitvorming. De ontvangen documenten bevatten geen onderbouwd oordeel om te komen tot een voorkeursvariant. Hierdoor is de conclusie voor de voorkeursvariant niet geheel herleidbaar naar de ontvangen documentatie.’

Op basis van deze conclusies van Horvat & Partners neemt SSZ de volgende standpunten in:

doordat bepaalde criteria als knock out criterium zijn gehanteerd, zijn uiteindelijk slechts drie varianten beoordeeld. Van sommige van deze criteria is niet duidelijk waarom het gewicht zo groot moet zijn en niet kan worden afgewogen tegen bijvoorbeeld zwaarwegende reizigershinder op een baanvak dat er als voorkeursvariant uit kwam. Zo rijst de vraag welke mate van ongewenst omrijden van goederenvervoer als knock out criterium wordt gehanteerd, en hoe dat zich verhoudt tot bijvoorbeeld de hinder voor reizigers.

de afweging tussen de drie varianten is ook niet consequent volgens een éénduidig afwegingskader beoordeeld. Niet duidelijk is bijvoorbeeld welke rol de aanwezigheid van een emplacement met bepaalde voorzieningen hierin speelt en of ten behoeve van het proefbaanvak bijvoorbeeld een emplacement kan worden aangelegd of geschikt kan worden gemaakt.

uit het rapport van Horvat & Partners blijkt verder dat de onderzoeken zijn gedaan in overleg met ProRail en vervoerders, maar niet met organisaties die de belangen van de achterban van SSZ vertegenwoordigen. Met name is niet duidelijk hoe (a) de belangen van goederenvervoerders gewogen zijn ten opzichte van die van reizigers en (b) reizigershinder precies gewogen is.

Beoordelingskader

De taak van de rechter beperkt zich tot de vraag of alle bij de besluitvorming betrokken belangen zijn afgewogen en of de Staat daarbij, in het licht van de omstandigheden van het geval, in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn handelwijze. SSZ dient gemotiveerd te stellen dat de Staat hierin tekort is geschoten. Deze stelplicht gaat niet zo ver dat SSZ moet onderbouwen welk ander baanvak aangewezen had moeten worden als proefbaanvak. Wel moet SSZ concretiseren en onderbouwen op welke onderdelen de Staat in redelijkheid niet tot de aanwijzing van een proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn heeft kunnen komen.

Tussen partijen is niet in geschil dat een beproeving op een proefbaanvak, met een buitengebruikstelling van dat baanvak voor het treinverkeer, de aangewezen manier is om de werking van ERTMS te testen. De omstandigheid dat de groep reizigers waarvoor SSZ in deze procedure opkomt gedurende een aantal maanden met extra reistijd wordt geconfronteerd maakt op zichzelf dus niet dat sprake is van de gestelde onrechtmatigheid. De vraag is dan ook vooral of de Staat, gezien de belangen van de achterban van SSZ, in redelijkheid tot de aanwijzing van een proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn had kunnen komen. De rechtbank zal deze vraag beantwoorden aan de hand van de kernverwijten van SSZ. Daarbij zal eerste worden stilgestaan bij de vraag of de belangen van (de achterban van) SSZ zijn meegewogen en daarna of de Staat in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn handelwijze

Belangen (achterban) SSZ meegewogen

Het eerste onderdeel betreft de vraag of de belangen van (leerlingen, studenten en medewerkers van) Zeeuwse onderwijsinstellingen zijn meegewogen. Dat is het geval. Deze beoordeling dient, zoals hiervoor overwogen, naar de huidige stand van zaken, dus inclusief dat wat in de procedure is aangevoerd, plaats te vinden. SSZ heeft de belangen van haar achterban onder de aandacht van de Staat gebracht in (aanloop naar) deze procedure en de Staat heeft deze belangen vervolgens gewogen. Dat deze weging niet heeft geleid tot een aanpassing van het aanwijzingsbesluit is daarbij niet van belang, nu in het kader van het eerste deel van de toetsing alleen aan de orde is of het belang van SSZ is meegewogen.

Technische criteria

Het tweede deel van de beoordeling betreft de vraag of de Staat met de totstandkoming en inhoud van het aanwijzingsbesluit in strijd heeft gehandeld met dat wat redelijkerwijs van de Staat mag worden verlangd. De rechtbank acht de keuze om baanvakken te selecteren voor een proef met ERTMS aan de hand van technische criteria niet in strijd hiermee. Voor een goede beproeving is immers nodig dat een geschikt en representatief baanvak wordt aangewezen. De keuze voor geschikte baanvakken dient dan ook in eerste instantie aan de hand van technische en infrastructurele kenmerken plaats te vinden, waarna vervolgens gekeken wordt naar de gevolgen van die keuze voor reizigers en of en hoe deze kunnen worden gemitigeerd. Dat (belangenorganisaties van) goederenvervoerders bij deze selectie betrokken zijn, acht de rechtbank begrijpelijk, omdat voor het welslagen van de beproeving de medewerking van deze vervoerders vereist is en het ook van belang is om te weten wat de impact is op het goederenvervoer. De suggestie van SSZ dat uit deze omstandigheid kan worden afgeleid dat een groter gewicht is toegekend aan de belangen van goederenvervoerders dan aan die van reizigers, is niet onderbouwd en stemt niet overeen met de feitelijke gang van zaken.

De taskforce heeft namelijk de impact op reizigers onderdeel gemaakt van de besluitvorming, door hierin te betrekken hoeveel reizigers van een baanvak gebruik maken, of het mogelijk is om voor deze reizigersstroom vervangend busvervoer te organiseren en of er een risico bestaat dat hinder zich verspreidt naar andere delen van het spoor. Daarbij is besloten om een baanvak te kiezen met een klein(er) aantal reizigers (zie de knock out criteria in het eindrapport (randnummer 3.13) en de notitie waarin de beslispunten zijn opgenomen (randnummer 3.19)). Dat de toepassing van dit criterium nadelig uitpakt voor reizigers die gebruik maken van minder druk bereden baanvakken, zoals de Zeeuwse Lijn, staat er niet aan in de weg dat de Staat in redelijkheid dit criterium heeft mogen hanteren. De gekozen criteria zijn immers bedoeld om tot een verantwoorde keuze voor een proefbaanvak te komen en het is nu eenmaal een feit dat een proefbaanvak nadelige gevolgen heeft voor treinreizigers. Ook wanneer gekozen wordt voor andere proefbaanvakken leidt dat tot hinder voor de reizigers die gebruik maken van het spoor waarop het proefbaanvak wordt gerealiseerd.

Verder meent SSZ dat de gevolgen voor de regio, en dan vooral voor haar achterban, niet of niet voldoende in het afwegingskader zijn betrokken. De rechtbank acht deze stelling onvoldoende onderbouwd in het licht van de feiten en omstandigheden. Met deze stelling miskent SSZ dat het advies van de stuurgroep om een proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn in te richten, op aangeven van de staatssecretaris is heroverwogen omwille van de belangen in de provincie Zeeland (zie nader randnummer 5.23). De gevolgen voor de regio zijn dus onderdeel geweest van de besluitvorming. Bovendien heeft SSZ niet onderbouwd waartoe de (volgens haar juiste) toepassing van het door haar gestelde criterium zou hebben moeten leiden. Gesteld noch gebleken is dat in dat geval de Zeeuwse Lijn niet aangewezen zou zijn. Hetzelfde geldt voor de stelling van SSZ dat door de geografische ligging van Zeeland omreizen per spoor niet mogelijk is en dat die omstandigheid in het afwegingskader had moeten worden betrokken. Het valt binnen de beoordelingsruimte van de Staat om afwegingscriteria op te stellen en SSZ heeft niet toegelicht waarom het omreizen per spoor in het afwegingskader moet worden betrokken. Dit geldt te meer nu het mogelijk is om naast de Zeeuwse Lijn vervangend busvervoer te organiseren om zo de nadelige gevolgen van de afsluiting van het spoor te verminderen, zoals nader wordt overwogen in randnummer 5.29 e.v.

Onvoldoende onderbouwing knock out criteria

Daarnaast heeft SSZ onvoldoende onderbouwd waarom bepaalde criteria ten onrechte als knock out criteria zijn gebruikt. De rechtbank kent bij de beoordeling van deze verwijten groot gewicht toe aan conclusie C in het rapport van Horvat & Partners, dat de gehanteerde criteria geschikt zijn om baanvakken te beoordelen op geschiktheid voor het test- en proefbedrijf. Het ligt vervolgens op de weg van SSZ om, tegen de achtergrond van deze conclusie die zij ook heeft opgevoerd in de dagvaarding, zo concreet mogelijk te onderbouwen waarom een criterium niet geschikt is als knock out criterium. Daarin is SSZ niet geslaagd, zoals hierna wordt toegelicht.

Het verwijt dat de taskforce niet duidelijk heeft gemaakt welke mate van ongewenst omrijden van goederenvervoer als knock out criterium wordt gehanteerd, kan de rechtbank niet goed volgen. Het criterium vereist namelijk de aanwezigheid van representatief treinverkeer, zoals in het eindrapport (zie randnummer 3.13) is toegelicht. Het omrijden van goederentreinen, wat de taskforce overigens onwenselijk acht, is als voorbeeld gebruikt waarom voor het knock out criterium gekozen is, maar (de mate van) omrijden is geen onderdeel van dat knock out criterium. Bovendien heeft SSZ niet inzichtelijk gemaakt dat het wegvallen of wijzigen van dit knock out criterium ertoe leidt dat het aanwijzingsbesluit redelijkerwijs niet genomen had mogen worden.

Ook het verwijt dat niet is toegelicht waarom de aanwezigheid van een emplacement als knock out criterium is gekozen, heeft SSZ onvoldoende onderbouwd. In het eindrapport (zie randnummer 3.13) is toegelicht dat het de voorkeur heeft dat het baanvak en het emplacement dat deel uitmaakt van het proefbaanvak, op elkaar aansluiten omdat dit de test- en beproevingsaanpak vereenvoudigt. De rechtbank is met de Staat van oordeel dat SSZ niet onderbouwt waarom, ondanks de toelichting van de taskforce, dit criterium zou moeten worden afgewogen tegen kosten en hinder, waarbij SSZ ook niet duidelijk heeft gemaakt op welke kosten en hinder zij exact doelt.

In het verlengde van het voorgaande geldt dat SSZ haar stelling dat tijdelijk een emplacement kan worden ingericht of dat van goederenvervoerders kan worden verlangd dat zij omwille van de beproeving omrijden, eveneens onvoldoende heeft onderbouwd. Een deugdelijke onderbouwing vereist dat SSZ concreet stelt op welke wijze eventuele obstakels weggenomen hadden kunnen worden, dat vervoerders ook daadwerkelijk hadden kunnen omrijden en dat dit onder de gegeven omstandigheden van hen op een ander testbaanvak had kunnen worden verlangd ten gunste van de treinreizigers op het traject Goes-Vlissingen.

SSZ heeft ook nog verwezen naar de conclusie onder D in het rapport van Horvat & Partners, dat de beoordeling van varianten op de criteria grotendeels kwalitatief onderbouwd is. Hierdoor, zo stelt SSZ, wordt het presteren van de varianten niet geheel duidelijk en evenmin wordt geheel duidelijk hoe de varianten zich tot elkaar verhouden. Dit verwijt is, zoals de Staat ook heeft aangevoerd, onvoldoende feitelijk onderbouwd. In ieder geval heeft te gelden dat in het eindrapport het criterium ‘Geschiktheid baanvak’ ten aanzien van het reizigersvervoer wel gekwantificeerd is. Baanvakken waar vier of meer treinen per uur per richting rijden, komen niet in aanmerking om het test- en proefbedrijf op uit te voeren. Ook is in de besluitvorming binnen de stuurgroep het aantal reizigers betrokken. Daarmee is juist het reizigersbelang aan de hand van kwantitatieve criteria meegewogen. Het valt binnen de beleidsvrijheid van de Staat om de reizigersbelangen te baseren op het aantal reizigers dat hinder ervaart.

Heroverweging voorkeur proefbaanvak Zeeuwse Lijn

Verder overweegt de rechtbank dat, nadat de stuurgroep in april 2024 de voorkeur heeft uitgesproken voor een proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn, op verzoek van de staatssecretaris is onderzocht of buiten de provincie Zeeland een proefbaanvak kon worden aangewezen. Dit is juist gedaan met het oog op de kwetsbaarheid van de regio en recente voor de regio nadelige ontwikkelingen. In dat verband heeft de programmadirectie onderzocht of een ander proefbaanvak aangewezen kon worden en is er ook nog overleg geweest met bestuurders van provincies waarin mogelijk het proefbaanvak zou kunnen worden ingesteld. De uitkomst van deze heroverweging en dit overleg is dat geen ander geschikt proefbaanvak aangewezen kon worden. Hieruit volgt dat men zich bewust was van en in de besluitvorming extra aandacht is geweest voor de gevolgen voor de provincie Zeeland, en daarmee ook de achterban van SSZ.

Strijd met beginsel van evenredigheid en zorgvuldigheid

Verwijten SSZ

Ten slotte stelt SSZ zich op het standpunt dat het aanwijzingsbesluit in strijd met het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel genomen is. In dit verband heeft zij aangevoerd dat de gevolgen voor Zeeuwse onderwijsinstellingen niet zijn meegewogen. Verder zijn weliswaar mitigerende maatregelen aangekondigd, maar daarmee is niet onderkend hoezeer Zeeuwse onderwijsinstellingen door het aanwijzingsbesluit worden geraakt. Bovendien kunnen de voorgestelde maatregelen niet leiden tot een daadwerkelijke vermindering van de negatieve effecten. Daarnaast is het aanwijzingsbesluit genomen op basis van een onjuist en te rooskleurig beeld van de mogelijkheid om de gevolgen voor de Zeeuwse reizigers te verminderen. Tot slot biedt het busvervoer vanuit Goes in de praktijk geen toereikende compensatie, omdat hiermee een uur extra reistijd is gemoeid.

Beoordelingskader

De Staat mag bij de uitoefening van zijn privaatrechtelijke bevoegdheden, zoals het geven van een aanwijzing aan ProRail op basis van de beheerconcessie, niet in strijd handelen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat de burgerlijke rechter het overheidshandelen van de Staat niet alleen aan privaatrechtelijke normen, waaronder de redelijkheid en billijkheid, dient te toetsen, maar tevens aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Gelet op artikel 3:12 BW, in verbinding met artikel 3:14 BW, maken de algemene beginselen van behoorlijk bestuur deel uit van dat wat de redelijkheid en billijkheid eisen. Dat geldt ook voor het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel, waarop SSZ zich in deze procedure beroept.

Het zorgvuldigheidsbeginsel

Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat bij de voorbereiding van de bestreden beslissing de nodige kennis wordt vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht).

Aan de beslissing om het proefbaanvak op de Zeeuwse Lijn in te richten is een uitgebreid onderzoek en dito besluitvorming voorafgegaan. Hiervoor wordt verwezen naar het onderzoek en eindrapport van de taskforce en de daarop volgende besluitvorming (zie randnummer 3.13 e.v.). Zoals hiervoor overwogen, heeft SSZ onvoldoende onderbouwd dat de knock out criteria die door de taskforce zijn gebruikt niet goed zijn toegelicht. Bovendien heeft te gelden, zoals de Staat ook heeft aangevoerd, dat het zorgvuldigheidsbeginsel niet vereist dat elk belang in een beslissing moet worden betrokken. Dat geldt zeker voor afgeleide belangen, zoals het belang van de Zeeuwse onderwijsinstellingen bij het behoud van leerlingen, studenten en medewerkers. Dat de onderwijsinstellingen de gestelde gevolgen daadwerkelijk gaan ervaren is overigens onvoldoende onderbouwd, wat de rechtbank nader zal motiveren in randnummer 5.30.

De belangen van reizigers zijn wel betrokken in de besluitvorming. Daarbij is gekeken hoe de hinder voor alle reizigers in Nederland kan worden geminimaliseerd. Dat deze keuze voor de reizigers die gebruik maken van de Zeeuwse Lijn nadelig uitvalt, maakt niet dat sprake is van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. Het is immers een gegeven dat ERMTS moet worden ingevoerd, dat dit systeem getest moet worden en daarvoor een proefbaanvak moet worden ingericht en dat de gebruikers van het aangewezen proefbaanvak hinder zullen ondervinden van beproevingen (zie randnummers 3.7-3.7.3 en 5.16). Bovendien geldt dat het advies van de stuurgroep om een proefbaanvak in te richten op de Zeeuwse Lijn, juist omwille van de belangen van de provincie Zeeland en daarmee de achterban van SSZ, is heroverwogen, maar dat een alternatief proefbaanvak niet tot de mogelijkheden behoorde (zie randnummers 5.20 en 5.22). Dit alles maakt dat onder de gegeven omstandigheden geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel bij de totstandkoming van het aanwijzingsbesluit waarbij het traject Goes-Vlissingen als proefbaanvak is aangewezen.

Het evenredigheidsbeginsel

Het evenredigheidsbeginsel strekt ertoe dat de nadelige gevolgen van een beslissing niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Hiervoor moet worden beoordeeld of de beslissing geschikt is om het doel ervan te bereiken, of de beslissing noodzakelijk is en of de beslissing evenwichtig is. De geschiktheid en noodzakelijkheid van het aanwijzingsbesluit staan niet ter discussie. Bij de vraag of de beslissing evenwichtig is, is niet in geschil dat reizigers die tot de achterban van SSZ behoren hinder ondervinden van de afsluiting van de Zeeuwse Lijn. De Staat heeft echter concrete maatregelen aangekondigd, en daarvoor ook financiering ter beschikking gesteld, om die hinder te verminderen. De belangrijkste maatregelen zijn dat gedurende de periode van de afsluiting vervangend busvervoer georganiseerd wordt, een expresdienst wordt opgezet en dat de dienstregeling voor het vervangend busvervoer eerder start en later eindigt dan het treinvervoer. Ook worden extra OV-fietsen beschikbaar gesteld bij de stations in Vlissingen, Middelburg en Goes. Het vervangend busvervoer zal wel tot extra reistijd leiden, maar deze extra reistijd is volgens de Staat beperkt en onder de gegeven omstandigheden redelijk.

SSZ heeft hier onvoldoende tegenin gebracht. Zij heeft aangevoerd dat het onrealistisch is om aan te nemen dat een overstap van bus naar trein en omgekeerd in minder dan twintig minuten kan worden gerealiseerd en dat de bus er in de spits een half uur over doet om van het station in Goes naar de A58 te komen. Deze stellingen zijn echter onvoldoende onderbouwd. Bovendien heeft SSZ met deze stellingen, zelfs als die stellingen juist zijn, nog niet aangetoond dat sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel.

Ten slotte heeft SSZ onvoldoende onderbouwd op welke wijze het aanwijzingsbesluit onevenredige gevolgen heeft voor de Zeeuwse onderwijsstellingen. Zoals de rechtbank al heeft overwogen, heeft de inrichting van een proefbaanvak gevolgen voor alle reizigers die gebruik maken van de Zeeuwse Lijn. Hiertoe behoren ook leerlingen, studenten en medewerkers van Zeeuwse onderwijsinstellingen. Dat deze hinder er vervolgens toe leidt dat grote aantallen leerlingen en studenten zich zullen inschrijven bij een onderwijsinstelling buiten de provincie Zeeland en medewerkers naar andere scholen zullen vertrekken, is onvoldoende onderbouwd. Daarbij laat de rechtbank meewegen dat de afsluiting gepland is voor drie á vier maanden en vervangend busvervoer wordt georganiseerd, terwijl een opleiding of studie een aantal jaren duurt. Tegen deze achtergrond had SSZ concreter moeten stellen en concretiseren welke onevenredige gevolgen het aanwijzingsbesluit voor Zeeuwse onderwijsinstellingen zal hebben. Het door SSZ aangehaalde ‘indicatief onderzoek naar gevolgen buitendienststelling Zeeuwse lijn voor studenten en hun instellingskeuze’ laat naar het oordeel van de rechtbank zien dat extra reistijd en verstoringen op het spoor effecten kunnen hebben op de keuze van studenten voor een onderwijsinstelling en voor hun aanwezigheid bij lessen en toetsen. Hieruit volgt evenwel niet dat vaststaat dat het aanwijzingsbesluit gevolgen zal hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dat geldt te meer nu dit onderzoek een enquête betreft onder alleen studenten van de Hogeschool Zeeland (dus: een beperkt deel van de achterban van SSZ).

Conclusie en proceskosten

De rechtbank concludeert dat geen van de gronden waarop de SSZ zich beroept slaagt en dat de vordering van SSZ moet worden afgewezen.

SSZ is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) van de Staat betalen. De proceskosten van de Staat worden begroot op:

griffierecht

€ 714

salaris advocaat

€ 1.306

(2 punten x € 653)

nakosten

€ 189

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€ 2.209

De door de Staat gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

6. De beslissing

wijst het gevorderde af;

veroordeelt SSZ in de proceskosten van de Staat, begroot op een bedrag van

€ 2.209, te vermeerderen met € 98 plus de kosten van betekening voor het geval het vonnis wordt betekend;

veroordeelt SSZ tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe zijn betaald;

verklaart de beslissingen onder 6.2 en 6.3 uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mrs. R.C. Hartendorp, J.L.M. Luiten en L. Kelkensberg en in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2026.