ECLI:NL:RBDHA:2026:1631

I. Beroep niet tijdig beslissen

4. Eisers hebben beroep ingesteld, omdat het Zorgkantoor niet op tijd heeft beslist op hun aanvragen om meerzorg op grond van de Wlz. Dit wordt door het Zorgkantoor niet betwist. Het Zorgkantoor heeft in het verweerschrift toegezegd de volgende dwangsommen aan eisers te zullen betalen:

a. voor [eisers sub 4] , [eisers sub 1] en [eisers sub 2] (van 29 mei tot en met 30 juni): € 1.037 (p.p);

b. voor [eisers sub 3] (van 1 juni tot en met 30 juni): € 947,-.

Omdat het Zorgkantoor met de besluiten van 1 juli 2025 alsnog op de aanvragen van eisers heeft beslist en eisers de juistheid van de toegezegde dwangsommen niet hebben betwist, is het procesbelang van eisers bij dit onderdeel van de beroepen komen te vervallen. De rechtbank zal de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.

II. Beroep tegen afwijzing van de aangevraagde meerzorg

Blijkens de wetsgeschiedenis is de wetgever aangesloten bij de meerzorgregeling zoals eerder opgenomen de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (oud). De inhoud van artikel 2.2, eerste en derde lid, van de Rlz is na de inwerkingtreding van de Wlz niet gewijzigd. Uit woorden als: "meer zorg" en "minimaal 25% hoger dan" en de Nota van toelichting leidt de rechtbank af dat de wetgever voor de beoordeling van het recht op meerzorg een controleerbare en gekwantificeerde vergelijking heeft voorgestaan van de zorg die een verzekerde nodig heeft en de zorg waarop de verzekerde op grond van het hem geïndiceerde zorgprofiel recht heeft.

Knelpunten bij de beoordeling 5.3. In zijn uitspraak van 22 oktober 2025 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geoordeeld dat uit de regelgeving niet eenduidig blijkt hoe het Zorgkantoor een aanvraag om meerzorg moet beoordelen.

Zo is onduidelijk hoe de zorgbehoefte van verzekerden, zoals eisers, moet worden bepaald. Uit artikel 2.2, derde lid, van de Rlz lijkt volgens de CRvB te volgen dat de zorgbehoefte moet worden uitgedrukt in uren. Uit het per 1 januari 2020 ingevoerde artikel 5.1e, tweede lid, van de Rlz lijkt echter juist weer te volgen dat de zorgbehoefte niet wordt uitgedrukt in uren, maar wordt bepaald aan de hand van de kosten van de zorg.

In de regelgeving is ook niet concreet benoemd welke zorg voor de verzekerde beschikbaar is vanuit het zorgprofiel. Met de invoering van de Wlz is de voor de verzekerde beschikbare zorg uit het zorgprofiel niet langer uitgedrukt in uren, maar is gekozen voor een meer algemene beschrijving van de zorgprofielen. De voor de omvang van de zorg van het zorgprofiel in artikel 2.2, derde lid, van de Rlz opgenomen verwijzing naar de zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket dat voor de bekostiging van het zorgprofiel wordt gebruikt, is blijkens de toelichting in de wetsgeschiedenis hierop enkel bedoeld voor het jaar 2015, in afwachting van nieuwe regelgeving over meerzorg. In de nadien gevolgde regelgeving daarover is echter geen bepaling opgenomen waarin concreet is vermeld of waaruit kan worden afgeleid wat de aard en de omvang van de zorg van de zorgprofielen is.

Ook het Zorginstituut Nederland (ZiN) heeft knelpunten bij de beoordeling van meerzorg benoemd. Zo is het volgens het ZiN bij het bepalen van de noodzaak voor meerzorg onduidelijk welke zorg tot de basiszorg van het zorgprofiel en welke zorg daarboven tot de meerzorg behoort. De zorgprofielen noemen namelijk geen omvang van zorg in uren. Volgens het ZiN ontbreekt het bovendien aan tripartiet gedragen standaarden op grond waarvan de noodzakelijke meerzorg inhoudelijk is te bepalen. Het ZiN concludeert dat hierdoor de beoordeling van meerzorg niet altijd voldoende objectief plaatsvindt. Er is volgens het ZiN een afwegingskader of kwaliteitsstandaard nodig waarmee op grond van achterliggende waarden en normen op een transparante, navolgbare en toetsbare manier kan worden beoordeeld of een aanspraak bestaat op meerzorg. Ook benoemt het ZiN dat onduidelijk is in hoeverre toezicht aanleiding kan geven tot meerzorg.

In het nadien verschenen rapport "Duiding en advies over toezicht in het kader van meerzorg bij de leveringsvormen mpt en pgb" van het ZiN van 26 september 2023 komt het ZiN tot de conclusie dat de regelgeving geen duidelijke kaders biedt voor meerzorg en toezicht bij meerzorg. Het ZiN heeft in dit rapport de Minister geadviseerd te kiezen welke referentiekaders de zorgkantoren moeten hanteren bij de beoordeling van meerzorgaanvragen. Het ZiN heeft daarbij de voorkeur uitgesproken voor een beoordeling door een medisch of zorginhoudelijk adviseur van de vraag of sprake is van een bijzondere zorgbehoefte, waarbij de vergelijking wordt gemaakt met een cliënt in een instelling met het desbetreffende zorgprofiel. Uit het rapport volgt dat volgens het ZiN meerzorg is gericht op extra zorg vanwege een bijzondere zorgvraag, die niet geleverd kan worden vanuit het zorgprofiel.

Wat heeft het zorgkantoor gedaan?

Het zorgkantoor heeft in de situatie van eisers kennelijk de in overweging 5.3.4. weergegeven voorkeur van het ZiN gevolgd. Het Zorgkantoor heeft de zorgvraag van eisers vergeleken met het zorgprofiel VG 8 en VG 5 en is tot de conclusie gekomen dat er geen sprake is van een bijzondere zorgbehoefte die de geïndiceerde zorgprofielen VG 8 en VG 5 overstijgt. Eisers komen daarom niet in aanmerking voor meerzorg op grond van de Wlz. Het Zorgkantoor is bij zijn besluitvorming niet van een urenvergelijking uitgegaan.

Wat is het oordeel van de rechtbank over deze beoordelingswijze?

De rechtbank ziet in navolging van voornoemde uitspraak van de CRvB in de bestaande wet- en regelgeving en de parlementaire geschiedenis geen aanwijzing voor de juistheid van deze manier van beoordelen van de meerzorgaanvraag van eisers en verwijst daartoe kortheidshalve naar hetgeen is weergegeven onder 5.1. en 5.2. van deze uitspraak. De door het Zorgkantoor verrichte beoordeling is ook niet inzichtelijk, niet controleerbaar en daarmee onnavolgbaar.

Het in de besluiten van 1 juli 2025 door het Zorgkantoor ingenomen standpunt dat eisers niet in aanmerking komen voor meerzorg, berust daarmee niet op een deugdelijke motivering en is in strijd met artikel 7:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze besluiten komt reeds hierom voor vernietiging in aanmerking.

Conclusie en gevolgen

6. De beroepen wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvragen van eisers zijn niet-ontvankelijk, omdat eisers in zoverre geen procesbelang meer hebben.

De beroepen die van rechtswege mede betrekking hebben op de primaire besluiten van 1 juli 2025 zijn gegrond. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het Zorgkantoor een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank acht het aangewezen dat het Zorgkantoor een nieuw onderzoek uitvoert naar de situatie van eisers. Het Zorgkantoor dient hierbij te bepalen welke Wlz-zorg naar aard en omvang, in uren, op medische gronden nodig is. Het Zorgkantoor dient vervolgens een gekwantificeerde en toetsbare vergelijking te maken van de vastgestelde zorgbehoefte van eisers met de zorg die ten grondslag ligt aan het voor hen geïndiceerde zorgprofiel, naar aard en omvang, uitgedrukt in uren, en aan de hand daarvan te bepalen of en, zo ja, onder welke noemer en met welk bedrag het pgb in verband hiermee moet worden verhoogd.

De rechtbank gaat er van uit dat het Zorgkantoor, hangende het onderzoek dat moet leiden tot nieuwe besluiten, de budgettering voortzet in overeenstemming met de besluiten van 1 juli 2025, en dat het Zorgkantoor afziet van het voornemen om de tijdelijke ophoging op jaarbasis in 2027 te reduceren.

7. Alle vier beroepen hebben betrekking op het niet tijdig beslissen op de aanvragen om meerzorg van eisers en van rechtswege mede betrekking op de besluiten van 1 juli 2025, waarbij die aanvragen zijn afgewezen. De rechtbank heeft deze beroepen gelijktijdig behandeld. De rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) in deze beroepen is verleend door de gemachtigde van eisers, mr. M.F. Vermaat. De verrichte werkzaamheden van deze gemachtigde zijn nagenoeg voor alle eisers identiek. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom sprake van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb, zodat in deze vier zaken één vergoeding voor de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt toegekend. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- voor eisers gezamenlijk, omdat de gemachtigde beroepschriften en aanvullende gronden heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen wegens het niet tijdig beslissen op de aanvragen van eisers niet-ontvankelijk;

- verklaart de beroepen voor zover deze betrekking hebben op de besluiten van 1 juli 2025 gegrond;

- vernietigt de besluiten van 1 juli 2025;

- bepaalt dat het Zorgkantoor nieuwe beslissingen op de aanvragen om meerzorg neemt met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt het Zorgkantoor tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers gezamenlijk;

- draagt het Zorgkantoor op om aan eisers het door elk van hen betaalde griffierecht van € 53,- te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meessen, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en mr. B. Wallage, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2026.

de griffier is verhinderd om

deze uitspraak te ondertekenen

bij afwezigheid van de voorzitter is dezeuitspraak ondertekend door de oudste rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en wetsgeschiedenis

Regelgeving

Artikel 3.2.1, eerste lid, van de Wet langdurige zorg

Een verzekerde heeft recht op zorg die op zijn behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden is afgestemd voor zover hij naar aard, inhoud en omvang en uit een oogpunt van doelmatige zorgverlening redelijkerwijs op die zorg is aangewezen (…)

Artikel 1.1.1 van het Besluit langdurige zorg

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

- zorgprofiel: een algemene typering van vergelijkbare zorgbehoeften of beperkingen op dezelfde terreinen, waarbij de verzorgings-, verplegings-, begeleidings- of behandelingsdoelen naar aard, inhoud en globale omvang overeenkomen;

(…)

Artikel 3.1.1 van het Besluit langdurige zorg

1. De verzekerde die is aangewezen op zorg, heeft recht op samenhangende zorg behorende bij het bij de verzekerde best passende zorgprofiel. Bij ministeriële regeling worden zorgprofielen vastgesteld.\

2. De verzekerde heeft recht op meer zorg dan waarop hij op grond van het eerste lid recht heeft, voor zover meer zorg nodig is om te voorzien in zijn behoefte aan zorg.

(…)

Artikel 2.2 van de Regeling langdurige zorg

1. Een verzekerde heeft recht op meer zorg dan waarop hij op grond van het hem geïndiceerde zorgprofiel of zorgzwaartepakket recht heeft, voor zover naar het oordeel van de Wlz-uitvoerder of het zorgkantoor meer zorg nodig is om te voorzien in zijn behoefte aan zorg en:

a. de verzekerde krachtens zijn indicatiebesluit is aangewezen op zorgprofiel:

(…)

- VG Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging,

(…)

- VG Wonen met begeleiding en volledige verzorging en verpleging,

(…)

3. Een verzekerde als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, of tweede lid, onder a, kan slechts recht op de in die leden bedoelde zorg krijgen indien zijn behoefte aan zorg minimaal 25% hoger is dan de zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket dat voor de bekostiging van het zorgprofiel wordt gebruikt dan wel van het zorgprofiel.

Artikel 5.1 van de Regeling langdurige zorg

1. Een (…) persoonsgebonden budget (…) kan slechts worden toegekend indien de zorg op een verantwoorde en doelmatige wijze ten huize van de verzekerde kan worden geleverd.

2. Voor het persoonsgebonden budget is het basisbedrag, genoemd in bijlage H, beschikbaar, verminderd met de kosten van het modulair pakket thuis voor huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging, verpleging, logeeropvang, individuele begeleiding en begeleiding in groepsverband en vervoer.

(…)

Artikel 5.1a van de Regeling langdurige zorg

Alvorens de (…)verlening van een persoonsgebonden budget te weigeren op de grond dat het niet op doelmatige wijze ten huize van de verzekerde kan worden geleverd, en nadat daarover overleg is gevoerd met de verzekerde, beoordeelt de Wlz-uitvoerder of het zorgkantoor deze weigering wegens ondoelmatigheid kan worden vermeden door verhoging van het basisbedrag met ten hoogste 25%.

Artikel 5.1e van de Regeling langdurige zorg

(…)

2. Het zorgkantoor kan op verzoek van de verzekerde een aanvraag voor meerzorg als bedoeld in artikel 2.2 starten, indien de verzekerde een zorgbehoefte heeft waarvan de kosten het bedrag overstijgen dat beschikbaar is na toepassing van de artikelen 5.1 tot en met 5.1d en de verzekerde voldoet aan de voorwaarden genoemd in artikel 2.2, eerste of tweede lid.

(…)

4. Het zorgkantoor kan onder daarbij te stellen voorwaarden in het voordeel van de verzekerde afwijken van de bedragen genoemd in bijlage H indien de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor aanspraak heeft op meer zorg als bedoeld in artikel 2.2 van deze regeling.

Wetsgeschiedenis

Toelichting bij artikel 3.1.1 Blz: Stb 2014 520

- Algemeen:

"Tweede waarborg in het wetsvoorstel voor de cliënt is dat het recht op zorg geborgd wordt door de zorgplicht die de Wlz-uitvoerder heeft. Naast rechtszekerheid voor de cliënt enerzijds – waar heb ik recht op? – dient er ruimte te zijn voor de Wlz-uitvoerder/het zorgkantoor om bij de invulling van dat recht zorg op maat te kunnen aanbieden. (…)

Indien de verzekerde een bijzondere zorgbehoefte heeft waardoor zijn zorgbehoefte groter is dan uit het geïndiceerde zorgprofiel voortvloeit, zal, in lijn met de AWBZ, een behoefte aan meer zorg bestaan. Zoals in paragraaf 3.3 van het algemene deel van deze toelichting is aangegeven, zal in 2015 op dit punt gelden wat onder de AWBZ gold. Dat wil zeggen dat de Wlz-uitvoerder/het zorgkantoor kan besluiten om meer zorg toe te kennen indien de verzekerde een in het Rlz te regelen zorgprofiel geïndiceerd heeft gekregen of indien de verzekerde behoefte heeft aan in de Rlz te regelen vormen van zorg."

- Eerste lid:

"Artikel 1.1.1 bevat een omschrijving van wat onder zorgprofiel moet worden verstaan. Welke zorg bij een zorgprofiel hoort, zal krachtens dit eerste lid in de Rlz worden geregeld. De zorgprofielen zijn opgenomen in de bijlage bij de Rlz. Deze zullen, zeker aanvankelijk, zijn afgeleid van de huidige zorgzwaartepakketten. Overeenkomstig de doelstelling van het wetsvoorstel, verschillen de zorgprofielen echter wezenlijk van de huidige zorgzwaartepakketten. Kernpunt daarbij is dat de in de Regeling langdurige zorg op te nemen profielen niet langer in uren te leveren zorg uitdrukken. Overeenkomstig de Wet langdurige zorg, is uitdrukkelijk de ruimte gegeven aan de professionele zorgaanbieder om, binnen de globale omvang die door de zorgprofielen wordt uitgedrukt, en waarin zij onderling verschillen, de zorg te leveren waarop iemand is aangewezen. Een en ander behoudens de regeling van eventuele behoefte aan meer zorg."

- Tweede lid:

"Hoewel de zorgprofielen doorgaans goed aansluiten bij de zorgbehoefte van de verzekerde, kunnen zich specifieke gevallen voordoen waarin ook de meest passende zorgprofielen nog onvoldoende tegemoet komen aan de zorgbehoefte van de verzekerde. Onder de huidige AWBZ, meer specifiek in de Regeling zorgaanspraken AWBZ, is daarom voorzien in een regeling voor meer zorg. Indien de verzekerde een bijzondere zorgbehoefte heeft waardoor zijn zorgbehoefte groter is dan uit het geïndiceerde zorgprofiel voortvloeit, zal, in lijn met de AWBZ, een behoefte aan meer zorg bestaan. Zoals in paragraaf 3.3 van het algemene deel van deze toelichting is aangegeven, zal in 2015 op dit punt gelden wat onder de AWBZ gold."

Artikel 2.2 Rlz: Stcrt 2014 36917 (bij de invoering per 1 januari 2015)

"2. De regeling voor 'meer zorg'. De Rlz bevat eveneens een regeling voor de toekenning van 'meer zorg'. Deze is grosso modo een vertaling van de huidige regeling onder de AWBZ. In de wet is voor mensen die dit recht op 31 december 2014 hebben, overgangsrecht opgenomen." (Algemeen deel, p. 65).

"Zoals in paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de toelichting op het Blz is aangegeven, zal de procedure voor de toekenning van 'meer zorg' in 2015 sterk lijken op de procedure die voor 2014 onder de AWBZ gold. Voorliggend artikel vormt dan ook een vertaling van artikel 1a, tweede lid, van de Regeling zorgaanspraken AWBZ (welke regeling bij de inwerkingtreding van de Wlz is komen te vervallen)."

(…)

"Een recht op meer zorg op basis van het eerste lid, onderdeel a of b, leidt in de bekostiging 2015 tot een geïndividualiseerde toeslag op maat bovenop de reguliere zzp-bekostiging. Voor de bekostiging van zorg in natura is dat door de NZa uitgewerkt in beleidsregel CA-BR-1508 'Prestatiebeschrijvingen en tarieven ZZP-meerzorg Wlz'. Voor het pgb is de bekostiging van meer zorg uitgewerkt in artikel 5.14, tweede lid, van voorliggende regeling."

(…)

"Ingevolge het tweede lid kan voor de verzekerden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of b, slechts recht bestaan op meer zorg indien de (in uren gemeten) zorgbehoefte ten minste 25% ligt boven (het midden van de bandbreedte van) de zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket dat in 2015 voor de bekostiging van het zorgprofiel wordt gehanteerd dan wel, voor de verzekerden die onder het overgangsrecht vallen, van het zorgprofiel zelf."

(…)

"Voorliggend artikel zal slechts in 2015 gelden. Zoals in het algemeen deel van de toelichting op het Blz is aangegeven, zal de regeling over meer zorg zowel wat betreft de reikwijdte ervan als de procedure om tot de toekenning van meer zorg te komen, in 2015 worden verbeterd."

(Artikelsgewijs, p. 68)

Stcrt 2015 46256 (bij de wijziging van artikel 2.2 Rlz per 1 januari 2016 tot het huidige artikel)

"In aanvulling op deze bevoegdheid blijft het huidige eerste lid bestaan waarbij de Wlz-uitvoerder of het zorgkantoor oordeelt of een verzekerde recht heeft op meer zorg. Alsdan blijkt de feitelijke zorgbehoefte bij het uitwerken van het zorgplan tussen cliënt, zorgaanbieder en Wlz-uitvoerder/zorgkantoor of is de behoefte aan meer zorg mede afhankelijk van de omgeving. In dergelijke gevallen waarborgt de zorgplicht van de Wlz-uitvoerders dat ook in die gevallen adequate zorg op maat wordt geboden (eerste lid)."

(Artikelsgewijs, p. 15)

Toelichting bij artikel 2.2 van de Rlz (artikelsgewijs):

"Ingevolge het tweede lid kan voor de verzekerden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of b, slechts recht bestaan op meer zorg indien de (in uren gemeten) zorgbehoefte ten minste 25% ligt boven (het midden van de bandbreedte van) de zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket dat in 2015 voor de bekostiging van het zorgprofiel wordt gehanteerd dan wel, voor de verzekerden die onder het overgangsrecht vallen, van het zorgprofiel zelf."

(…)

"Voorliggend artikel zal slechts in 2015 gelden."

Toelichting bij artikel 5.1e van de Rlz (artikelsgewijs):

"Indien de Wlz-uitvoerder of het zorgkantoor op grond van artikel 5.1 tot en met artikel 5.1d een aanvraag niet kan honoreren op grond van doelmatigheid is sprake van een bijzondere situatie. De verzekerde heeft dan een uitzonderlijk hoge zorgvraag die de reguliere mogelijkheden van het zorgprofiel overstijgt. In die gevallen kan de verzekerde een aanvraag doen voor meerzorg als bedoeld in artikel 2.2. Op grond van artikel 5.1e kan de verzekerde die de zorg thuis wenst te ontvangen toegang krijgen tot een meerzorgroute, zonder dat de Wlz-uitvoerder of het zorgkantoor hoeft vast te stellen dat de verzekerde is aangewezen op een hoger zorgvolume dan behoort bij het zorgprofiel. Met het overstijgen van alle mogelijkheden om de aanvraag in termen van kosten te honoreren na toepassing van EKT en staat immers voldoende vast dat sprake is van een uitzonderlijke situatie. De verzekerde die toegang tot meerzorg wenst, moet wel voldoen aan de voorwaarden genoemd in het eerste of tweede lid van artikel 2.2. Via de meerzorgroute zal de Wlz-uitvoerder of zorgkantoor per situatie een integrale afweging maken van de redelijkheid van de noodzakelijke kosten om de Wlz-zorg thuis verantwoord te organiseren"