ECLI:NL:RBDHA:2026:1841

Procesverloop

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- beveelt de onmiddellijke opheffing van de maatregel van bewaring;

- gelast de onmiddellijke invrijheidstelling van eiser;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.680,-, te betalen door de griffier en beveelt de tenuitvoerlegging van deze schadevergoeding;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.868,00.

Overwegingen

1. Verweerder heeft in de maatregel van bewaring overwogen dat de bewaring noodzakelijk is met het oog op het verkrijgen van gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van een asielaanvraag. Verweerder heeft, onder verwijzing naar artikel 5.1b, derde en vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000, twee zogenoemde zware gronden en drie zogenoemde lichte gronden opgevoerd om dit te motiveren.

2. Eiser heeft als gronden tegen de maatregel aangevoerd dat hij in het bewaringsgehoor in de Engelse taal is gehoord zonder tussenkomst van een tolk omdat de verbinding met een tolk in de Turkse taal wegviel en de maatregel reeds daarom onrechtmatig is opgelegd. Eiser wenst tevens de toepassing van het arrest Adrar door verweerder aan de rechtbank voor te leggen. Eiser heeft door de handelwijze van verweerder de druk gevoeld om een asielaanvraag in te dienen. Verweerder dwingt eiser hier namelijk toe door een maatregel op de asielgrond op te leggen. Eiser heeft hierdoor overhaast moeten beslissen terwijl hij liever zijn aanvraag voor een reguliere procedure wilde afronden. Eiser wil een startup in Nederland en zal daarin ook succesvol zijn. Eiser vindt voorts dat verweerder had moeten volstaan met de toepassing van een lichter middel gelet op het signaleren van een mogelijk refoulementrisico. In dat geval had eiser ook de tijd gehad om zijn asielwens eerst goed te overwegen hangende zijn reguliere procedure. Eiser heeft tot slot de zware en lichte gronden betwist.

3. Verweerder heeft zich in reactie op de beroepsgronden op het standpunt gesteld dat de maatregel rechtmatig is opgelegd. Verweerder heeft de werkwijze om te voldoen aan het arrest Adrar toegelicht. Indien een vreemdeling in het bewaringsgehoor verklaart te vrezen bij terugkeer maar geen asielaanvraag indient, vat verweerder dit op als een asielwens en zal verweerder de vreemdeling -na oplegging van de maatregel op de asielgrond- horen om het refoulementrisico te kunnen beoordelen. Indien de vreemdeling in dat gehoor alsnog een wens om een aanvraag in te dienen uit, beschouwt verweerder deze uiting als een asielverzoek. Verweerder acht het formeel indienen van een asielaanvraag daarom niet bepalend voor de mogelijkheid om een vreemdeling in bewaring te stellen op grond van artikel 59b van de Vreemdelingenwet 2000.

4. De rechtbank zal de maatregel opheffen en motiveert dit als volgt.

5. Eiser is in bewaring gesteld op grond van artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000. De grondslag voor deze bepaling is artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van richtlijn 2013/33. In artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van richtlijn 2013/33 is het navolgende bepaald:

(…)

3. Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden:

a. a) (…)

b) om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker;

(…)

6. In richtlijn 2023/33 is onder meer het navolgende bepaald:

b) „verzoeker”: een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;

(…).

7. Eiser had ten tijde van het opleggen van de maatregel geen asielaanvraag ingediend en viel op dat moment dus niet onder de werkingssfeer van richtlijn 2013/33. Eiser had geen rechtmatig verblijf en viel daarom onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115.

8. Verweerder heeft op 11 september 2025 een terugkeerbesluit vastgesteld en op 8 december 2025 een inreisverbod uitgevaardigd. Eiser heeft niet uit eigen beweging voldaan aan zijn terugkeerverplichting. Verweerder was daarom, vanaf het moment dat de terugkeerverplichting in rechte vaststond, verplicht om dit terugkeerbesluit uit te voeren en dus verplicht om eiser te verwijderen. De rechtbank wijst in dit verband op punt 32 van het arrest van het Hof van 4 september 2025 in de zaak Adrar en punten 79-80 van het arrest TQ van 14 januari 2021. Indien dit noodzakelijk, proportioneel en evenredig is, had verweerder, indien aan alle overige rechtmatigheidsvereisten zou zijn voldaan, eiser op 20 januari 2026 in bewaring mogen stellen. Deze maatregel die dan gegrond zou zijn op richtlijn 2008/115 had er uitsluitend toe kunnen strekken om de verwijdering van eiser voor te bereiden en uit te voeren. Verweerder heeft dit niet onderkend en heeft eiser op de zogenoemde ‘asielgrond’ in bewaring gesteld.

9. Verweerder heeft in de maatregel om te motiveren waarom eiser op de asielgrond in bewaring is gesteld het navolgende vermeld:

10. De rechtbank overweegt dat het Hof in het arrest Adrar de vragen van deze rechtbank en zittingsplaats heeft beantwoord die betrekking hadden op de omvang van de verplichtingen die de bewaringsrechter heeft bij het beoordelen of een in rechte vaststaand terugkeerbesluit kan worden uitgevoerd. Het Hof heeft in dit arrest verduidelijkt dat “de bevoegde nationale autoriteit, in het kader van de in artikel 15 van richtlijn 2008/115 vastgestelde voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring, met name moet nagaan of er een redelijk vooruitzicht is op verwijdering van de illegaal verblijvende onderdaan van een derde land dan wel of dergelijke juridische overwegingen zich tegen zijn verwijdering verzetten.”. Tevens heeft het Hof uitgelegd dat “wanneer er zwaarwegende en op feiten berustende redenen zijn om aan te nemen dat een illegaal verblijvende derdelander in het land van bestemming zal worden blootgesteld aan een reëel risico op behandelingen die door die bepalingen van het Handvest worden verboden, tegen die derdelander geen verwijderingsmaatregel wordt uitgevaardigd zolang dat risico voortduurt, zoals overigens uitdrukkelijk is bepaald in artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2008/115 [zie in die zin arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punten 58 en 59].”.

11. Verweerder is bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 verplicht om rekening te houden met de in artikel 5 van richtlijn 2008/115 genoemde belangen en is -te allen tijde- verplicht om het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen. Indien verweerder een vreemdeling die onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt in bewaring stelt, dient verweerder na te gaan of de in artikel 5 van richtlijn 2008/115 genoemde belangen en/of het beginsel van non-refoulement aan de verwijdering in de weg staan. Indien dit het geval is, kan de bewaringsmaatregel namelijk niet tot de verwijdering strekken en is geen sprake van zicht op uitzetting. Indien moet worden beoordeeld of de in artikel 5 van richtlijn 2008/115 genoemde belangen in de weg staan aan de verwijdering is het in rechte vaststaande terugkeerbesluit het uitgangspunt en is het aan de vreemdeling om te stellen dat sprake is van feiten en omstandigheden die niet zijn betrokken bij de vaststelling van dat terugkeerbesluit. De beoordeling of het beginsel van non-refoulement aan de verwijdering in de weg staat vergt altijd en ongeacht wat door de vreemdeling naar voren wordt gebracht, een actuele beoordeling door verweerder en een zelfstandige actuele beoordeling door de rechter.

12. De rechtbank overweegt dat het in een situatie als in de onderhavige procedure aan de orde is, het voor verweerder lastig is om te voldoen aan de verplichtingen die uit richtlijn 2008/115 volgen. Dit laat onverlet dat indien sprake is van illegaal verblijf, richtlijn 2008/115 van toepassing is. Eiser heeft in zijn bewaringsgehoor verklaard te vrezen voor terugkeer naar zijn land van herkomst en heeft deze vrees ook geconcretiseerd. Uit de eerder genoemde arresten Ararat en Adrar volgt dat eiser geen asielaanvraag hoeft in te dienen om beschermd te worden tegen refoulement. Verweerder diende dus na te gaan of het beginsel van non-refoulement aan de verwijdering en daarmee aan de oplegging van de maatregel ter fine van verwijdering, in de weg stond. Indien verweerder hierin niet slaagt in de -beperkte- tijd die hij heeft om eiser op te houden en te horen over een mogelijk op te leggen bewaringsmaatregel, is verweerder niet bevoegd om eiser in bewaring te stellen uit hoofde van richtlijn 2008/115. Dit betekent echter niet dat verweerder eiser dan op de asielgrond in bewaring kan stellen. Verweerder hoefde ten tijde van de oplegging van de maatregel immers geen onderzoek te doen naar ‘gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van een asielaanvraag’ omdat eiser geen asielaanvraag had ingediend. Voor zover in de maatregel is overwogen dat “onder die omstandigheden de vreemdeling dan ook een termijn zal worden gegund te bezien of hij deze beschermingswens alsnog via een aanvraag om een verblijfsvergunning wil onderbouwen”, is dit ongetwijfeld goed bedoeld, maar miskent deze overweging dat de situatie van illegaal verblijf in de weg staat aan‘ het gunnen van een termijn’ en aan het ‘in eerste instantie op grond van artikel 59b Vw opleggen van de maatregel’. Zoals het Hof in het arrest van 4 oktober 2024 in het arrest Bouskoura heeft verduidelijkt vallen de verschillende bewaringsgrondslagen onder afzonderlijke juridische regelingen en gelden er verschillende rechtmatigheidsvereisten. Het Hof heeft hierin een aanwijzing gezien dat, ook indien een vreemdeling ononderbroken op grond van maatregelen op verschillende grondslagen in bewaring is gehouden, de rechter uitsluitend tot invrijheidstelling mag overgaan als de maatregel op grond waarvan de vreemdeling ten tijde van de rechterlijke controle in bewaring wordt gehouden onrechtmatig is. Het Hof heeft uitgelegd dat dit betekent dat een onrechtmatige bewaring niet tot invrijheidstelling leidt als de vreemdeling aansluitend op een andere grondslag rechtmatig in bewaring is gesteld tenzij sprake is van kwade trouw of misleiding aan de zijde van de autoriteiten. Gelet op het belang dat het Hof toekent aan de rechtmatigheidsvereisten van de specifieke grondslag van de te toetsen maatregel, betekent dit ook, naar het oordeel van de rechtbank, dat een inbewaringstelling op een onjuiste grondslag tot opheffing van de maatregel moet leiden.

De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 3 december 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:20144). De rechtbank is er van op de hoogte dat deze uitspraak op 11 december 2025 is vernietigd door de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2025:5945), maar de rechtbank meent dat de uitleg van het Hof in het arrest Bouskoura niet anders kan worden begrepen en dat dit dus ‘de keerzijde’ is van de conclusie dat de zogenoemde ‘schottentheorie’ niet onverenigbaar is met het Unierecht. Voor zover de Afdeling in deze vernietiging heeft gemotiveerd dat “de rechtbank van de onrechtmatigheid van de eerste maatregel uit mag gaan in een beroep tegen de tweede maatregel indien de minister schriftelijk heeft erkend dat de eerste maatregel, al dan niet voor een periode, onrechtmatig is en zij daarvoor schadevergoeding heeft aangeboden aan betrokkene” overweegt de rechtbank dat het afhankelijk zijn van verweerder om te mogen beoordelen of de direct voorafgaande maatregel onrechtmatig is en dit doorwerkt in de rechtmatigheidsbeoordeling van de te toetsen maatregel, de rechtsbescherming voor de inbewaringgestelde vreemdeling nog verder uitholt. Het is aan de rechter om de rechtmatigheid van de vrijheidsontnemende maatregel te beoordelen en de omvang van deze verplichting kan niet afhankelijk worden gesteld van het erkennen van het onrechtmatige karakter van de voorgaande maatregel door verweerder. Een gevolg van de schottentheorie is dat verweerder in staat is om te voorkomen dat een onrechtmatige maatregel tot opheffing van de maatregel leidt door te zorgen dat ten tijde van de rechterlijke controle de vreemdeling (wél) rechtmatig in bewaring wordt gehouden. Het kan niet zo zijn dat verweerder, in het geval geen sprake is van kwade trouw of misleiding, kan voorkomen dat de rechter -zelf- een rechtmatigheidsbeoordeling verricht van de voorgaande maatregel. De rechtbank begrijpt de verwijzing van de Afdeling in deze uitspraak naar eerdere rechtspraak waaruit volgt dat “uit een oogpunt van eenvoud en overzichtelijkheid van het recht, tegen elke nieuwe maatregel van bewaring apart een beroep, als bedoeld in artikel 94, eerste lid, of artikel 96, eerste lid, van de Vw 2000, moet worden ingesteld’. De kennelijk gewenste eenvoud en overzichtelijkheid kan echter nimmer leiden tot een beperking van de verplichting en bevoegdheid van de bewaringsrechter om de rechtmatigheid van de vrijheidsontneming te controleren en te beoordelen. Het Hof heeft in de arresten C.B.X van 8 november 2022, Bouskoura en Adrar namelijk buitengewoon helder verwoord dat elke bewaring van een derdelander een ernstige inmenging vormt op het in artikel 6 van het Handvest verankerde recht op vrijheid. De rechtbank overweegt dan ook dat de verplichting van de bewaringsrechter om alle feiten en omstandigheden te onderzoeken die de bewaringsrechter noodzakelijk acht dus niet -kunnen- worden beperkt door verweerder. Dit heeft het Hof bovendien expliciet overwogen in het arrest C.B.X.. In punt 87 heeft het Hof namelijk overwogen dat de bevoegde rechterlijke autoriteit moet kunnen beslissen over elk relevant feitelijk en juridisch element om de rechtmatigheid van de maatregel te kunnen beoordelen.

13. Verweerder heeft eiser dus op een onjuiste grondslag in bewaring gesteld. Dit betekent dat de maatregel onrechtmatig is opgelegd.

14. Uit de zogenoemde aanbiedingsbrief en de daarbij behorende bijlagen blijkt dat eiser op 29 januari 2026 alsnog een asielaanvraag heeft ingediend. Ook is een proces-verbaal van gehoor en bevindingen overgelegd waarin is gerelateerd dat eiser ‘refoulementsaanspraken heeft geuit maar heeft geweigerd om een asielaanvraag in te dienen” en hij daarom wordt gehoord om te onderzoeken of -kort gezegd- het beginsel van non-refoulement aan terugkeer in de weg staat. In dit gehoor, dat heeft plaatsgevonden op 22 januari 2026, heeft eiser verklaard dat hij, na overleg met zijn advocaat, wel een asielaanvraag wil indienen. Tevens is als ‘opmerking van de rapporteur’ vermeld dat aan eiser is uitgelegd dat hem later een formulier wordt aangeboden om de asielaanvraag te formaliseren en dat de behandeling van zijn asielaanvraag in bewaring zal plaatsvinden. In de aanbiedingsbrief is verder vermeld dat op 22 januari 2026 een asielplanning is gemaakt. De rechtbank overweegt dat al deze inspanningen van verweerder die zien op de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement niet afdoen aan de vaststelling dat eiser op 20 januari 2026 onrechtmatig in bewaring is gesteld en onrechtmatig in bewaring is gehouden tot het moment dat hij op 29 januari 2026 een asielaanvraag heeft ingediend. Het op 29 januari 2026 indienen van een asielaanvraag heeft dus niet tot gevolg dat de onrechtmatige oplegging en voortduring van de maatregel tot het indienen van de asielaanvraag als nog een rechtmatig karakter krijgt.

15. De rechtbank concludeert dat eiser totdat hij op 29 januari 2026 een asielaanvraag heeft ingediend onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 viel. Verweerder was dus verplicht om het eerder vastgestelde terugkeerbesluit uit te voeren. Verweerder dient evenwel te allen tijde het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen. Verweerder had eiser dus op 20 januari 2026 niet in bewaring kunnen stellen op grond van richtlijn 2008/115 als hij niet voorafgaand aan oplegging van de maatregel in staat zou zijn geweest om de verklaringen van eiser die zien op een vrees bij terugkeer te beoordelen. Verweerder was ook niet bevoegd om eiser ‘alvast’ in bewaring te stellen en daarna voortvarend het refoulementrisico te beoordelen en aan te nemen dat eiser een asielwens had. De maatregel strekt er in dat geval immers toe om de terugkeer voor te bereiden en uit te voeren. Verweerder heeft het paspoort van eiser ingenomen en had dus onverwijld na de inbewaringstelling een vliegticket moeten aanschaffen terwijl verweerder niet bevoegd is om eiser te verwijderen als hij het refoulementrisico niet heeft beoordeeld. Verweerder was op 20 januari 2026 niet bevoegd om eiser op de asielgrond in bewaring te stellen en de beoordeling van een ‘niet ingediend asielverzoek’ kan ook niet leiden tot vergunningverlening. In de situatie dat een vreemdeling concrete verklaringen aflegt over een vrees bij terugkeer en verweerder niet in staat is om het refoulementrisico te beoordelen in de korte tijd die hij heeft om te beslissen over de oplegging van de maatregel, dient verweerder af te zien van het opleggen van de maatregel. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder de keuze heeft gemaakt om eiser met een machtiging tot binnentreden van een woning aan te houden, op te houden en in bewaring te stellen. Verweerder had evenwel na het bewaringsgehoor moeten beslissen de maatregel vooralsnog niet op te leggen en eerst het gehoor dat op 22 januari 2026 heeft plaatsgevonden te houden om zodoende te voldoen aan artikel 5 van richtlijn 2008/115 en het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen in de terugkeerprocedure die verweerder had moeten inleiden. Verweerder had eiser op 22 januari 2026 in staat kunnen stellen om een asielaanvraag in te dienen en vervolgens te beoordelen of het opleggen van de maatregel op de asielgrond noodzakelijk, proportioneel en evenredig is. Door eiser alvast op de asielgrond in bewaring te stellen terwijl eiser onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt, is de maatregel op een onjuiste grondslag gestoeld.

16. De maatregel van bewaring is vanaf het moment van opleggen daarvan onrechtmatig vanwege de onjuiste grondslag. De beroepsgronden behoeven daarom geen nadere bespreking.

17. Op grond van artikel 106 van de Vw kan de rechtbank indien zij de opheffing van de maatregel van bewaring beveelt aan eiser een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen. De rechtbank acht gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen voor 14 dagen onrechtmatige (tenuitvoerlegging van de) vrijheidsontnemende maatregel van 0 x € 160,- (verblijf politiecel) en 14 x € 120,- (verblijf detentiecentrum) = € 1.680,-.

18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).