RECHTBANK DEN HAAG
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 augustus in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats 1] , eiser
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/2298
(gemachtigde: mr. E. Koornwinder),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, het college
(gemachtigde: E.A. Bijstra).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] e.a. uit [woonplaats 2] .
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen de door het college opgelegde last onder dwangsom vanwege het strijdig gebruik van het [perceel] . Eiser is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Eiser vindt dat geen sprake is van een overtreding en dat de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom op juiste gronden heeft opgelegd. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Het college heeft op 4 juni 2024 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege het strijdig gebruik van het [perceel] .
Met het bestreden besluit van 13 februari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij de last onder dwangsom gebleven.
Met het besluit van 18 februari 2025 heeft het college de verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Derde-partij heeft schriftelijk op het beroep gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 24 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de derde-partij. Namens het college zijn de gemachtigde en [naam] verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. Eiser is eigenaar van [perceel] . Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van omwonenden, waaronder van derde-partij, heeft een toezichthouder van de gemeente op 12 maart 2024 op het perceel een controle uitgevoerd. Uit deze controle is gebleken dat op het perceel diverse materialen zijn geplaatst die in strijd zijn met de op het perceel geldende bestemming, zoals een auto met aanhanger, fietsbeugels, plantenbakken, stenen, oud tuinmeubilair en andere voorwerpen. Ook zijn diverse planten en struiken aangeplant, is er langs de sloot een tegelpad aangelegd en is er een compostbak van pallethoud opgericht. Op 13 mei 2024 heeft het college eiser een voornemen om een last onder dwangsom op te leggen toegestuurd.
Op basis van de controle van 12 maart 2024 heeft het college op 4 juni 2024 een last onder dwangsom opgelegd. Eiser dient volgens de last de opgeslagen goederen en materialen, de beplanting, het tegelpad, de compostbak en de auto met aanhanger van het perceel vóór 5 augustus 2024 te verwijderen en verwijderd te houden. Voor elke week of gedeelte van de week verbeurt een dwangsom van € 1.000,-, met een maximum van € 4.000,-.
Op 8, 16, 23 en 30 augustus 2024 hebben toezichthouders een controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd. Er bevinden zich nog steeds verschillende materialen op het perceel in strijd met de op het perceel geldende bestemming. Naar aanleiding van die controles heeft het college bij brieven van 13, 20, 27 augustus en 3 september 2024 aan eiser bericht dat per controle een dwangsom van € 1.000,- is verbeurd.
Met het bestreden besluit van 13 februari 2025 is het college bij de last onder dwangsom gebleven, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften (commissie). Volgens de commissie staat vast dat het perceel in strijd met de planregels wordt gebruikt en is geen sprake van een bijzondere omstandigheid op basis waarvan van handhaving kan worden afgezien.
Op 18 februari 2025 heeft het college op basis van de controles in augustus een invorderingsbesluit genomen. Het maximumbedrag van 4.000,- is verbeurd, omdat de overtredingen niet ongedaan zijn gemaakt. Op 14 maart 2025 heeft een laatste controle door een toezichthouder op het perceel plaatsgevonden. Hieruit is nogmaals gebleken dat de overtredingen niet zijn beëindigd. Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op dit invorderingsbesluit.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een last onder dwangsom is opgelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
De last onder dwangsom is op 4 juni 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Ow van toepassing is.
Toetsingskader
5. Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bevat een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de vergunningsaanvraag op ziet, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Landelijkgebied’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt sinds 1 januari 2024 deel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan gemeente Leidschendam-Voorburg (omgevingsplan).
Op grond van artikel 7.1.1 van de planregels hebben de gronden van het perceel de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’. De voor ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’ aangewezen gronden zijn, voor zover hier van belang, bestemd voor:
De instandhouding en ontwikkeling van agrarische gronden ten behoeve van de bedrijfsuitvoering van de grondgebonden agrarische bedrijven, gevestigd op de voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden met bijbehorende bouwpercelen;
de instandhouding, versterking en/of het herstel van de landschappelijke, cultuurhistorische en (aanwezige en/of potentiële) natuurwaarden, bestaande uit onder meer graslandvegetaties en vegetatie van slootoevers, de openheid, het verkavelings-/slotenpatroon en landschapselementen;
het behoud van graslandvegetaties en de daarmee samenhangende vogelkundige en cultuurhistorische waarden van het gebied.
Op grond van artikel 26.1.1 van de planregels hebben de gronden van het perceel de bestemming ‘Waarde – Archeologie hoge verwachting’.
Op grond van artikel 26.3.1, aanhef en onder c, van de planregels is het verboden om op de voor ‘Waarde – Archeologie hoge verwachting’ aangewezen gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning diepwortelende beplantingen aan te brengen.
Op grond van artikel 32.1 van de planregels wordt tot strijdig gebruik van gronden – voor zover van belang - in ieder geval gerekend:
Het gebruiken of laten gebruiken van gronden voor andere doeleinden dan voor de doeleinden behorende bij de bestemming;
Het gebruiken of laten gebruiken van gronden voor de opslag en stalling van machines, goederen, materieel of andere zaken, anders dan overeenkomstig de bestemming dan wel een omgevingsvergunning;
Het gebruiken of laten gebruiken van gronden als opslag-, stort- of bergplaats van grond en andere al of niet afgedankte stoffen, voorwerpen en producten.
Is sprake van een overtreding?
6. Eiser voert in beroep aan dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vermeende overtreding. Het college heeft de last onder dwangsom drie maanden na het bezoek van de toezichthouder van 12 maart 2024 opgelegd, zonder in de tussentijd nogmaals onderzoek te verrichten naar waar de overtreding (nog) uit bestond. Ook het bestreden besluit is volgens eiser onvoldoende onderbouwd. Op 8 en 16 augustus 2024 vonden twee controles plaats op basis waarvan de overtreding is geconstateerd, zonder dat duidelijk uit de controlerapporten is gebleken van welke overtredingen nog sprake was. Vervolgens is het college in de beslissing op bezwaar bij de last onder dwangsom gebleven, zonder dat daar een recent onderzoek aan ten grondslag is gelegd. Uit een foto in de email van 22 september 2024 blijkt namelijk dat de eerder geconstateerde overtredingen in ieder geval voor een groot deel zijn beëindigd. Volgens eiser is het bestreden besluit om deze redenen onzorgvuldig tot stand gekomen.
Het college stelt zich in verweer op het standpunt dat wel degelijk voldoende onderzoek is gedaan naar de overtreding. De tijd tussen het onderzoek van 12 maart 2024 en het voornemen voor de last op 13 mei 2024 is niet heel lang. Ook is het bestreden besluit gebaseerd op vier controlerapporten van 8, 16, 23 en 30 augustus 2024. Als de overtreding was beëindigd, had eiser dit kenbaar moeten en kunnen maken. Dat heeft eiser echter niet gedaan. Bovendien blijkt uit een telefoongesprek op 21 mei 2024 en uit het bezwaarschrift niet dat eiser voornemens was de overtreding te beëindigen.
De rechtbank overweegt dat eiser de rapporten van de controles van de toezichthouder op 12 maart 2024 en op 8, 16, 23 en 30 augustus 2024 inhoudelijk niet heeft betwist. Daaruit kan genoegzaam worden afgeleid dat op die data (nog steeds) sprake was van opslag van divers materialen op het perceel, zoals een auto met aanhanger, fietsbeugels, plantenbakken, stenen, oud tuinmeubilair en andere voorwerpen. Ook blijkt daaruit dat in strijd met de planregels diverse planten en struiken zijn aangeplant en langs de sloot een tegelpad is aangelegd en er een compostbak van pallethoud is opgericht. Eiser heeft ook niet betwist dat deze zaken in strijd met voornoemde regels uit het bestemmingsplan aanwezig waren. Verder overweegt de rechtbank dat geen aanleiding bestond voor een nadere controle voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom, omdat eiser niet heeft gesteld heeft, althans niet onderbouwd dat de situatie tijdens de controle anders was dan ten tijde van het primaire besluit. Uit de vier controles in augustus blijkt bovendien dat de overtreding niet (geheel) was beëindigd. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat het college op grond van de foto van het perceel in een brief van eiser van 22 september 2024 in het bestreden besluit ten aanzien van de overtreding anders had moeten oordelen. Uit die foto kan niet worden opgemaakt dat de overtreding is beëindigd, omdat op de foto slechts een deel van het perceel te zien is, en bovendien de auto met aanhanger zichtbaar op het perceel geplaatst is. Het college heeft dan ook op basis van de vier controles in augustus 2024 ten tijde van het bestreden besluit kunnen aannemen dat nog steeds sprake was van een overtreding. Uit de controle van 14 maart 2025 is bovendien gebleken dat ook na het bestreden besluit de overtreding nog steeds niet ongedaan was gemaakt. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat ten tijde van de last onder dwangsom en ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een overtreding. Het college was aldus bevoegd om tegen die overtreding handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
7. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat het algemeen belang gediend is met handhaving. Gelet op dit algemeen belang, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Een dergelijk bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Voor zover eiser betoogt dat verschillende materialen al op het perceel aanwezig waren toen eiser het perceel op 19 mei 2000 kocht, is de rechtbank van oordeel dat het college met luchtfoto’s voldoende heeft aangetoond dat deze materialen er tot 2023 niet waren. De stelling van eiser dat hij de last niet kan uitvoeren omdat het vanwege het hoogteverschil tussen het terrein en de N206 en de drassige grond niet goed mogelijk zou zijn om met de auto de materialen af te voeren volgt de rechtbank niet. Nog daargelaten dat eiser erkent dat hij het terrein met de gestalde auto verlaat, kan hij een bedrijf inschakelen om met geschikt voertuig, zoals een tractor, de materialen te (laten) verwijderen. Dat eiser, zoals hij stelt, ten onrechte geen vergunning krijgt om het terrein op te hogen acht de rechtbank dan ook niet van belang voor de beoordeling van onderhavig besluit. Eiser heeft ter zitting verder aangevoerd dat de last niet uitgevoerd kan worden, omdat eisers woonadres zich niet in dezelfde gemeente bevindt, en hij de materialen daarom als niet ingezetene niet kan afvoeren naar de plaatselijke milieustraat van de gemeente en deze niet door grofvuildienst opgehaald worden. Ook die stelling volgt de rechtbank niet. Eiser heeft niet duidelijk gemaakt waarom er geen andere manieren zijn om de overtreding te beëindigen. Eiser kan bij een particulier bedrijf een afvalcontainer huren die naast het perceel wordt geplaatst en weer wordt afgevoerd nadat de materialen daar in zijn gestort. Ook heeft eiser het betoog dat de materialen nodig zijn om de sloot af te schermen, niet nader onderbouwd, en doet het noodzakelijk afschermen van de sloot niet af aan de vastgestelde overtreding waartegen handhavend dient te worden opgetreden. Naar het oordeel van de rechtbank leveren de stellingen van eiser dan ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden zou moet worden afgezien.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de last onder dwangsom duidelijk?
8. Eiser betoogt dat de last onvoldoende duidelijk is. Omdat de last onder dwangsom ziet op het verwijderen van opgeslagen goederen en materialen, aangeplante beplanting, een aangelegd tegelpad langs de sloot, compostbak en een gestalde auto met aanhanger, heeft deze last betrekking tot meerdere overtredingen die afzonderlijk van elkaar ongedaan gemaakt kunnen worden. Per constatering is een last van € 1.000,- opgelegd met een maximum van € 4.000,-. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat gemotiveerd moet worden hoe die clustering van overtredingen en de daaraan verbonden dwangsom tot stand is gekomen. Uit deze last blijkt echter niet welke dwangsom wordt verbeurd als slechts een deel van de overtreding tijdig ongedaan wordt gemaakt.
Daarnaast betoogt eiser dat het moment van verbeuren onvoldoende duidelijk in de last is vastgelegd. De last maakt namelijk niet duidelijk hoe vaak zal worden verbeurd binnen welke periode. Volgens eiser kan de last zo geïnterpreteerd worden dat de verbeuring op meerdere dagen per week of meerdere keren per dag kan worden geconstateerd en verbeurd.
Het college stelt zich in verweer op het standpunt dat geen sprake is van een onduidelijke last en dat het moment van verbeuren duidelijk is.
Volgens vaste rechtspraak vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De rechtvaardiging voor het opleggen van een last onder dwangsom kan uitsluitend gelegen zijn in het feit dat sprake is van een overtreding van het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift. Dit betekent dat de last onder dwangsom uitsluitend kan zijn gericht op de beëindiging van die overtreding. Daarbij dient de overtreder een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wil toepassen om aan de overtreding een einde te maken.
De rechtbank overweegt dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat het college per cluster van overtredingen één dwangsom oplegt. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk gemaakt dat sprake is van één overtreding, namelijk het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan, welke overtreding bestaat uit meerdere feitelijke handelingen die met elkaar samenhangen. De aanleg van planten, het opslaan van materialen en de auto met aanhanger zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Zo wordt de auto met aanhanger gebruikt om de materialen van en naar het perceel te vervoeren en worden de compostbakken gebruikt om de aangeplante struiken en planten te onderhouden. De rechtbank merkt hierbij ten overvloede op dat door het verwijderen van alle materialen van het perceel de overtreding met één feitelijke handeling ongedaan gemaakt kan worden.
De rechtbank is verder van oordeel dat het moment van verbeuren voldoende duidelijk is. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat overeenkomstig artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd is vastgesteld. In dit geval verbeurt eiser een dwangsom van € 1.000,- voor iedere week of gedeelte van de week zolang hij in gebreke blijft aan de last te voldoen. De tijdseenheid is derhalve een week, of gedeelte van de week. Het college heeft ter zitting toegelicht dat dit betekent dat de dwangsom ook eerder in de week kan verbeuren. Uit de bewoording van de last onder dwangsom volgt niet, zoals eiser betoogt, dat de last meerdere keren per week kan worden verbeurd.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Raben, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2026.
De rechter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.