RECHTBANK DEN HAAG
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 augustus 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem,
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/2389
(gemachtigde: mr. drs. L.T van Eijck van Heslinga)
en
(gemachtigde: [naam 1] ).
1. Deze uitspraak gaat over de weigering van een omgevingsvergunning voor het legaliseren van twee bedrijfswoningen aan het [adres] . Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij voert daartegen beroepsgronden aan over de uitleg van het bestemmingsplan en over de toepasselijkheid van gebruiksovergangsrecht. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het legaliseren van twee bedrijfswoningen en een gevelwijziging aan het [adres] . Het college heeft de aanvraag met het besluit van 14 april 2024 afgewezen.
Met het bestreden besluit van 7 februari 2024 op het bezwaar is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 18 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 november 2022. Dit betekent dat op deze procedure de Wabo, zoals deze gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
4. De voor dit beroep relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Aanvraag
5. Op 28 november 2022 heeft eiseres de omgevingsvergunning aangevraagd voor de locatie [adres] . In een toelichting op de aanvraag heeft eiseres verduidelijkt dat volgens haar geen sprake is van handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening, omdat de aanvraag past binnen de regels van het bestemmingsplan. Met de gefaseerde aanvraag beoogt zij te bereiken dat eerst wordt getoetst of de bedrijfswoningen noodzakelijk zijn. Beoogd is om [bedrijfswoning 1] te laten bewonen door een personeelslid van een bedrijf dat 24 uur per dag onder meer onderdelen voor beademingsapparatuur levert aan ziekenhuizen. [bedrijfswoning 2] wordt al bewoond en een beheerbedrijf voor flexwonen en (nood)opvang van arbeidsmigranten en vluchtelingen beoogt zich daar te vestigen. Ook voor dat bedrijf is volgens eiseres permanente aanwezigheid van personeel vereist, onder meer in verband met mogelijke calamiteiten.
Weigeringsbesluit
In het besluit van 14 april 2023 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aangevraagde bedrijfswoningen in strijd zijn met bestemmingsplan “Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude”. Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo af te wijken van de regels van het bestemmingsplan. Aan dit besluit heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat een toename van bedrijfswoningen niet is toegestaan als de noodzakelijkheid niet blijkt uit het feitelijke gebruik van het gebouw of terrein. Omdat de beoogde bedrijven nog niet ter plaatse zijn gevestigd, ontbreekt dit gebruik. Daarnaast is de noodzaak voor een
24-uursaanwezigheid niet aangetoond.
Advies van de commissie voor de bezwaarschriften
Op 13 november 2023 heeft de commissie voor de bezwaarschriften (de commissie) advies uitgebracht. De commissie heeft vastgesteld dat het bestemmingsplan ter plaatse de bestemming “Bedrijven” kent, waarbinnen twee bedrijfswoningen bij recht zijn toegestaan, mits de huisvesting daar noodzakelijk is gelet op het feitelijke gebruik. Omdat het bestemmingsplan de bedrijfswoningen in de basis toestaat, is de commissie van mening dat een omgevingsvergunning voor een ruimtelijke afwijking niet nodig is. Het college heeft de aanvraag daarom ten onrechte geweigerd en had deze buiten behandeling moeten laten. Wel deelt de commissie het standpunt van het college dat de actuele noodzakelijkheid voor de bedrijfswoningen op dit moment ontbreekt omdat er geen bedrijven ter plaatse zijn gevestigd. De commissie concludeert dat sprake is van illegale bewoning die in het reeds lopende handhavingstraject thuishoort. Zij heeft het college dan ook geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat geen omgevingsvergunning nodig is.
Het bestreden besluit
Met het bestreden besluit heeft het college het advies van de commissie voor de bezwaarschriften niet overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft overwogen dat de commissie zichzelf tegenspreekt door enerzijds vast te stellen dat de noodzakelijkheid voor de bedrijfswoningen niet is aangetoond, maar anderzijds te concluderen dat het project binnen het bestemmingsplan past. In aanvulling op het primaire besluit heeft het college overwogen dat eiseres geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht toekomt, nu zij niet heeft aangetoond dat het strijdige gebruik onveranderd is gebleven en niet langer dan een jaar is onderbroken. Het college stelt zich op het standpunt dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik – dat ook al in strijd was met het voorgaande bestemmingsplan uit 1998 – is geïntensiveerd door het plaatsen van een keuken in wooneenheid 2. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens het college geen sprake.
Toegestane gebruik en planologische noodzakelijkheid van de bedrijfswoningen
6. Eiseres betwist het standpunt van het college dat de aangevraagde twee bedrijfswoningen in strijd zijn met het bestemmingsplan. Zij wijst erop dat het perceel [adres] in het bestemmingsplan “Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude” de bestemming “Bedrijf” met de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden: 2’ kent. Daarmee is het perceel specifiek bestemd voor twee bedrijfswoningen. Onder verwijzing naar de Nota van beantwoording van de zienswijzen bij het bestemmingsplan stelt eiseres dat de noodzakelijkheidseis uitsluitend geldt voor nieuwe bedrijfswoningen. Nu het hier om bestaande, reeds bestemde bedrijfswoningen gaat, hoeft de noodzaak volgens haar niet te worden aangetoond. De definitie van het begrip “bedrijfswoning” in artikel 1.15 van de planregels dient er volgens eiseres slechts toe om in het kader van handhaving reguliere burgerbewoning tegen te gaan, maar staat niet aan vergunningverlening in de weg.
De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog en overweegt daartoe het volgende.
Volgens vaste rechtspraakvan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en), en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als een planregel op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. De plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
Uit artikel 4 van de planregels volgt dat op het perceel maximaal twee bedrijfswoningen zijn toegestaan. In artikel 1.15 van de planregels is, voor zover hier van belang, bepaald dat een bedrijfswoning slechts is bestemd voor bewoning door een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming en het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein. Naar het oordeel van de rechtbank maakt de letterlijke tekst van deze planregel duidelijk wat onder een bedrijfswoning moet worden verstaan en staat buiten twijfel dat het moet gaan om bewoning ter plaatse die noodzakelijk is voor het bedrijfsmatige gebruik van het perceel. Omdat de planregel duidelijk is, komt geen betekenis toe aan de bedoeling van de planwetgever zoals die kan blijken uit de plantoelichting of uit de door eiseres aangehaalde Nota van beantwoording van zienswijzen op het ontwerpbestemmingsplan. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar standpunt dat de bedrijfswoningen rechtstreeks zijn toegelaten op het perceel, ook in de situatie dat deze niet noodzakelijk zijn zoals bedoeld in artikel 1.15 van de planregels.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is voor de noodzaak van een bedrijfswoning vereist dat de bedrijfsprocessen ter plaatse continu zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig is. Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich op goede gronden op het standpunt dat die noodzaak er niet is voor [bedrijfsnaam] B.V. Zoals deze rechtbank en de Afdeling eerder hebben overwogen in het kader van een handhavingsprocedure jegens onder meer eiseres, vloeit die noodzaak niet voort uit de wenselijkheid dat een medewerker van het bedrijf ook buiten kantooruren en in het weekend bereikbaar moet zijn voor calamiteiten op huisvestingslocaties van het bedrijf en dan bijvoorbeeld moet kunnen beschikken over opgeslagen materialen. Kortheidshalve verwijst de rechtbank naar wat onder 5.2 van haar uitspraak van 15 juni 2026 is overwogen en naar wat de Afdeling onder 4.2 van haar uitspraak van 6 november 2024 heeft overwogen. Daarmee volgt de rechtbank eiseres ook niet in standpunt dat de noodzakelijkheidseis slechts een rol kan spelen bij de uitleg van het bestemmingsplan in het kader van een handhavingsprocedure.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een bedrijfswoning ten behoeve van een bedrijf dat onderdelen van beademingsapparatuur levert aan ziekenhuizen, volgt de rechtbank het college in het standpunt dat eiseres onvoldoende concreet heeft gemaakt dat dit bedrijfsproces ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeist, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig is.
Bescherming via het gebruiksovergangsrecht
7. Eiseres voert aan dat voor de omliggende percelen in de loop van de tijd gelijke overgangsregels zijn gemaakt om een gemengd milieu van wonen en werken mogelijk te maken. De ontstane woonsituatie valt volgens haar onder de bescherming van het algemene overgangsrecht.
De rechtbank vat het beroep van eiseres op het overgangsrecht zo op, dat eiseres betoogt dat niet is onderkend dat het gebruik van bedrijfswoningen is toegestaan op grond van het overgangsrecht.
De bewijslast voor een succesvol beroep op het gebruiksovergangsrecht rust volledig op degene die zich daarop beroept.
De stelling van eiseres dat algemene overgangsregels voorzien in een gemengd milieu van wonen en werken, is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het overgangsrecht. Een beroep op het gebruiksovergangsrecht kan alleen slagen wanneer het bedoelde gebruik onder de beschermende werking van de relevante overgangsbepalingen valt. Eiseres heeft niet aangetoond dat gebruik van het perceel voor bedrijfswoningen wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht. Daartoe zou zij moeten bewijzen dat op de voor het gebruiksovergangsrecht relevante peildatum (16 december 2013) op het perceel werd gewoond ten behoeve van de bedrijfsprocessen van daar gevestigde bedrijven. Eiseres heeft dit bewijs niet geleverd. De voorgeschiedenis in deze zaak geeft ook geen aanknopingspunt voor het bestaan van bewoonde bedrijfswoningen op de peildatum. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024 volgt dat eiseres alleen voor wooneenheid 2 kon aantonen dat deze op de voor het gebruiksovergangsrecht relevante peildatum werd bewoond. Die bewoning vond echter niet plaats door een huurder die werkzaam was voor [bedrijfsnaam] B.V. Daar komt bij dat de Afdeling in haar uitspraak van 6 november 2024 heeft vastgesteld dat handhavend optreden tegen de verbouwing van het bedrijfspand betekent dat het gehele pand onbewoonbaar moet worden gemaakt. De Afdeling heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden waren die aan dit handhavend optreden tegen bewoning van het bedrijfspand in de weg stonden. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat het college niet heeft onderkend dat het gebruik van bedrijfswoningen is toegestaan op grond van het overgangsrecht.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
8. Eisers heeft haar beroepsgrond dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld omdat op het perceel Noordeinde 112 wel een bedrijfswoning is vergund, op zitting ingetrokken. De rechtbank bespreekt deze beroepsgrond daarom niet.
Verdere fasering besluitvorming
9. Voor zover eiseres betoogt dat de besluitvorming op de vergunningaanvraag verder had moeten worden gefaseerd, slaagt dit niet. Dat is alleen al zo omdat volgens de toelichting op de aanvraag van 1 maart 2023 is beoogd om de noodzakelijkheid van de bedrijfswoningen te laten toetsen. Die toets is met het bestreden besluit verricht. Zoals uit wat hiervoor is overwogen blijkt, onderschrijft de rechtbank het standpunt van het college dat de noodzaak van de gevraagde bedrijfswoningen niet is aangetoond.
Geen beroepsgronden tegen weigering van het bestemmingsplan af te wijken
10. Met het bestreden besluit heeft het college zijn standpunt gehandhaafd dat het ten behoeve van de bedrijfswoningen niet wil afwijken van het bestemmingsplan, omdat dit strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening. Tegen de motivering van de weigering om niet van het bestemmingsplan af te wijken heeft eiseres geen beroepsgronden gericht. De rechtbank komt daarom niet toe aan een beoordeling van het bestreden besluit op dit onderdeel.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Gerde, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Bestemmingsplan ‘Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude’
Artikel 1.15 Bedrijfswoning
een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming en het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein.
of
een woning die fysiek van oudsher behoort bij het op die bestemming aanwezige complex, zoals een voormalige molenaarswoning, pastorie, zomerwoning of een rustende boer-woning, waarbij het gebruik van de woning als zodanig het functioneren van het bedrijf niet mag belemmeren.
Artikel 4 Bedrijf
Bestemmingsomschrijving
De op de verbeelding voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:(…)
2. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' voor maximaal één
bedrijfswoning danwel het aantal woningen zoals aangeduid met aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden';
Specifieke gebruiksregels
Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in elk geval gerekend het gebruik voor:(…)
2. wonen, anders dan bedoeld in artikel 4 lid 1 sub b;
Artikel 30.2 Overgangsrecht voor gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in artikel 30 lid 2 sub a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met het plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Indien het gebruik, bedoeld in artikel 30 lid 2 sub a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
artikel 2.12, eerste lid
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening
opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke
onderbouwing bevat;