RECHTBANK DEN HAAG
[eiser] , V-nummer: [V-nummer] , eiser (gemachtigde: mr. A.G. Kleijweg),
Samenvatting
uitspraak
Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: NL26.15122
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
en
de minister van Asiel en Migratie, verweerder (gemachtigde: mr. B.E.M. Goossens).
Eiser heeft de Chinese nationaliteit en werkt als kok in een Aziatisch restaurant. Hij heeft een aanvraag ingediend om verlenging van zijn gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA). De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat er prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt aanwezig is en omdat het restaurant onvoldoende inspanningen heeft verricht om de arbeidsplaats door prioriteitgenietend aanbod te vervullen en een onnodige functie-eis heeft gesteld. Eiser is het hier niet mee eens. De rechtbank geeft hem geen gelijk.
Procesverloop
1. Eiser heeft een aanvraag ingediend om verlenging van zijn GVVA.
De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 17 december 2025 afgewezen. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Met het bestreden besluit van 3 maart 2026 op het bezwaar van eiser is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De rechtbank heeft het beroep op 29 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, L. Su als tolk en de gemachtigde van verweerder. Daarnaast waren namens het UWV aanwezig mr. S.M.E Kruijthof en
mr. A. Verwijs.
Beoordeling door de rechtbank
Aanvraag en besluitvorming
2. Eiser heeft de Chinese nationaliteit. Hij had een GVVA voor de periode van
1 november 2023 tot 1 oktober 2025 om als Aziatische kok te werken bij [referent] (referent).
Eiser heeft op 10 oktober 2025 een aanvraag om verlenging van de GVVA ingediend, voor de functie ‘zelfstandig werkend kok I’.
Verweerder heeft die aanvraag bij besluit van 17 december 2025 afgewezen, onder verwijzing naar een negatief advies van het UWV van 17 december 2025. Met het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd, onder verwijzing naar een negatief UWV-advies van 3 maart 2026. Volgens deze UWV-adviezen, voor zover hier van belang, is er voor deze arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt aanwezig, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Daarnaast heeft referent onvoldoende inspanningen verricht om de arbeidsplaats door prioriteitgenietend aanbod te vervullen, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wav. Ook heeft referent een onnodige functie-eis gesteld en daarmee een belemmering opgeworpen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wav.
Koks in Aziatische horeca: voorgeschiedenis
3. Vanwege personeelsproblemen in de Aziatische horeca is op 1 oktober 2014 het Convenant Aziatische Horeca1 (Convenant) gesloten. Onder het Convenant werd afgezien van de wettelijke toets op prioriteitgenietend aanbod voor werkgevers in de Aziatische horeca die koks wilden tewerkstellen voor de functieniveaus 4 tot en met 6. In 2019 is het Convenant voortgezet in de Regeling Aziatische horeca2 (Regeling). Als onderdeel van de uitzonderingspositie voor restaurants in de Aziatische horeca hanteerde het UWV bij beoordeling van de aanvragen ‘specifieke functie-eisen’. Het betrof verschillende eisen, waaronder vaardigheden die volgens de branche nodig waren om de specifieke gerechten te kunnen bereiden en kennis van de taal en cultuur van het desbetreffende Aziatische land. Het UWV ging er vervolgens generiek van uit dat een werkzoekende kok aan deze specifieke functie-eisen moest voldoen om de vacature te kunnen vervullen. Mede daardoor was er vrijwel geen prioriteitgenietend aanbod en kon in veel gevallen, zonder wervingsinspanningen te verrichten, een vergunning voor een kok uit Azië verkregen worden.
Per 1 januari 2022 is de Regeling vervallen.3 De aanleiding hiervoor was dat het kabinet signalen had ontvangen die zouden kunnen duiden op gevallen van mensenhandel en/of mensensmokkel. Tot 1 februari 2022 was er sprake van overgangsrecht en daarnaast bleef de Regeling van toepassing op reeds verleende vergunningen en verlengingsaanvragen. Na het besluit tot stopzetting van de regeling heeft het kabinet
1. Staatscourant 2014, 30765.
2 Regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 augustus 2019, nr. 2019-0000122747, tot wijziging van de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2014 in verband met de tewerkstelling van koks ten behoeve van de Aziatische horeca (Staatscourant 2019, 48234). 3 Staatscourant 2021, 44414.
nagedacht over de vraag of de Regeling in aangescherpte vorm zou kunnen herleven. In afwachting van dit besluit is het UWV na 1 februari 2022 blijven toetsen aan de specifieke functie-eisen die voortvloeiden uit het Convenant. Op 18 november 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de Tweede Kamer geïnformeerd dat de Regeling definitief komt te vervallen.4 De minister heeft het UWV in lijn daarmee verzocht om het toetsingskader aan te passen. Bij brief van 17 mei 2023 zijn de sectorvertegenwoordigers geïnformeerd dat per 1 juli 2024 de toets aan de specifieke functie-eisen kwam te vervallen. Daarmee is een definitief einde gekomen aan de uitzonderingspositie van de Aziatische horeca.
Beroepsgronden
4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en voert, samengevat weergegeven, het volgende aan. Er is geen prioriteitgenietend aanbod aanwezig. Dit is een feit van algemene bekendheid en dit blijkt ook uit het gegeven dat verweerder in andere gevallen wel GVVA’s en tewerkstellingsvergunningen verleent. Wervingsinspanningen hebben dan ook geen zin. Bovendien heeft referent voldoende wervingsinspanningen verricht en geen irreële functie-eis gesteld. Verder zou de belangenafweging in het voordeel van eiser moeten uitvallen en is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, artikel 8 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Tot slot heeft verweerder ten onrechte nagelaten eiser te horen in de bezwaarprocedure.
Oordeel van de rechtbank
5. Verweerder heeft aan de besluitvorming de UWV-adviezen van 17 december 2025 en 3 maart 2026 ten grondslag gelegd. Wanneer verweerder een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, moet hij nagaan of het advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten (vergewisplicht). Een aanvrager kan de bevindingen uit een deskundigenadvies betwisten door middel van een contra-expertise of door concrete aanknopingspunten voor inhoudelijke twijfel aan te voeren. In dat geval mag verweerder niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt verweerder de opsteller van het advies een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
Het UWV heeft negatieve adviezen uitgebracht en heeft dat, voor zover hier van belang, als volgt toegelicht. De aanvraag betreft de functie ‘zelfstandig werkend kok I’. Volgens het Handboek referentiefuncties van de horeca is hiervoor geen werkervaring vereist. Een werknemer moet voor deze functie beschikken over werk- en denkniveau
mbo 3. Referent heeft in de vacatureteksten om ‘aantoonbare werkervaring’ gevraagd. Dit is geen reële functie-eis. Ook kandidaten zonder werkervaring vormen prioriteitgenietend aanbod. Uit onderzoek in het werkzoekendenbestand van het UWV blijkt dat er werkzoekenden staan ingeschreven met een diploma als kok op niveau mbo 3. Zij zijn geschikt voor de functie, of kunnen binnen een periode van drie tot zes maanden opgeleid of ingewerkt worden. Het UWV verwijst in dit verband ook naar het PGA-advies Aziatische horeca van Servicepunt Aziatische horeca van 15 februari 2026.
4 Kamerstukken II 2022/23, 35680, nr. 23.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Verweerder heeft, naar aanleiding van de bezwaargronden van eiser, het UWV nog om een reactie gevraagd. Het UWV is vervolgens gemotiveerd op de bezwaargronden ingegaan.
Wat eiser naar voren brengt, is onvoldoende om te concluderen dat verweerder zich niet op de UWV-adviezen heeft mogen baseren. Dat het een feit van algemene bekendheid zou zijn dat geen prioriteitgenietend aanbod aanwezig is en dat dit ook zou blijken uit het gegeven dat in sommige gevallen wel tewerkstellingsvergunningen en GVVA’s worden verleend, volgt de rechtbank niet. Het UWV heeft immers, onder verwijzing naar het eigen werkzoekendenbestand en naar cijfers van het Servicepunt Aziatische horeca, toegelicht dat er zowel in Nederland als in Europa werkzoekenden zijn wat betreft de functie ‘zelfstandig werkend kok’. Ondanks de aanwezigheid van werkzoekenden kan tot de conclusie worden gekomen dat geen prioriteitgenietend aanbod aanwezig is, indien de werkgever voldoende inspanningen heeft geleverd om een geschikte kandidaat voor de functie te vinden, doch zonder succes. Dat is hier echter niet het geval, omdat referent niet op de juiste wijze naar kandidaten heeft gezocht. Het UWV heeft immers toegelicht – en eiser heeft dit onvoldoende gemotiveerd betwist – dat voor de hier aan de orde zijnde functie geen werkervaring mag worden verlangd, maar referent heeft dit wel als functie-eis opgenomen in de vacatureteksten. Dat verweerder in sommige gevallen wél een GVVA verstrekt, kan eiser niet baten. Zoals het UWV heeft toegelicht kan dit te maken hebben met de specifieke functies waarvoor een kandidaat moest worden gevonden, de specifieke restaurants waarvoor werd geworven en de (tevergeefse) wervingsinspanningen die de werkgevers in die gevallen hebben verricht.
Uit het voorgaande volgt dat in ieder geval de weigeringsgrond in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wav van toepassing is. Deze weigeringsgrond is dwingend geformuleerd. Er bestaat daarom geen ruimte voor een belangenafweging. Ook het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel, artikel 8 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM slaagt niet. Hierbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat eiser in 2023 voor het eerst een aanvraag om een GVVA heeft gedaan, terwijl de minister van SZW de Tweede Kamer al op 18 november 2022 had geïnformeerd dat de Regeling definitief zou komen te vervallen.
Tot slot is de rechtbank van oordeel dat de minister, gelet op de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde weigeringsgronden en de inhoud van het (aanvullend) bezwaarschrift, in dit geval heeft mogen afzien van het horen van eiser in de bezwaarprocedure.
6. De rechtbank ziet geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en de afwijzing van de aanvraag om verlenging van zijn GVVA in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug en hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Janssen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.S. Genç, griffier.
Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
24 juli 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.