RECHTBANK DEN HAAG
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 oktober 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , v-nummer: [x] , eiseres,
de minister van Asiel en Migratie
Samenvatting
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL26.43497
mede voor haar minderjarige kind [minderjarige], v-nummer [x]
(gemachtigde: mr. R.P. van Empel-Bouman),
en
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
1. Deze uitspraak gaat over het niet in behandeling nemen van de asielaanvraag van eiseres. De minister heeft deze aanvraag niet in behandeling genomen omdat Italië op grond van de Asiel- en migratiebeheerverordening (Amb-verordening) verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister heeft niet deugdelijk onderzocht en gemotiveerd of voor Italië weer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan, mede gelet op de kwetsbare positie van eiseres en haar minderjarige kind. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
De rechtbank zet hierna eerst het procesverloop (2) en de totstandkoming van het besluit (3) uiteen. Vervolgens beoordeelt zij de beroepsgronden over de voorbereiding van het besluit (4), de bevestiging van Italië (5) en de vraag of de minister ten tijde van het besluit voor Italië weer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mocht uitgaan (6-9). Tot slot volgt de conclusie (10).
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 23 juni 2026, mede voor haar minderjarige kind, een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Met het bestreden besluit van 27 juli 2026 heeft de minister deze aanvraag niet in behandeling genomen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft op 4 september 2026 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 15 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het besluit
3. Op grond van de Amb-verordening neemt de minister een asielaanvraag niet in behandeling als is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan.
In dit geval heeft Nederland bij Italië een kennisgeving inzake terugname gedaan. Italië heeft de kennisgeving bevestigd.
Zienswijze overdracht Italië
4. Eiseres betoogt dat het besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. In het besluit staat dat zij op 29 juni 2026 is geïnformeerd over de voorgenomen overdracht aan Italië en dat zij hier niet op heeft gereageerd, maar eiseres heeft deze brief nooit ontvangen. De brief is uitsluitend verzonden aan de Raad voor Rechtsbijstand (RvR), die op dat moment niet als haar gemachtigde optrad. Haar gemachtigde is pas op 15 juli 2026 aan de zaak gekoppeld en sprak eiseres pas op 28 juli 2026 voor het eerst. Het besluit was toen al genomen. Volgens eiseres heeft zij daardoor geen gelegenheid gehad om vóór het besluit bezwaren tegen de overdracht naar voren te brengen.
In de brief van 29 juni 2026 staat dat de minister een kennisgeving van terugname naar Italië gaat sturen en dat eiseres niet wordt uitgenodigd voor een gehoor. Wel kan zij of haar advocaat zo snel mogelijk documenten opsturen of redenen aanvoeren waarom zij niet aan Italië mag worden overgedragen. Deze brief is verstuurd naar het [e-mailadres] .
De rechtbank overweegt dat de minister met het sturen van de brief van 29 juni 2026 het kennelijk nodig heeft geacht om eiseres in de gelegenheid te stellen te reageren op de voorgenomen overdracht. De rechtbank begrijpt die noodzaak ook. Aangezien de zienswijze onder meer bedoeld is om informatie te verkrijgen over de vraag of een verzoeker bij of na overdracht een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU Handvest, valt dit in ieder geval binnen de reikwijdte van de rechterlijke toetsing zoals die in artikel 43, eerste lid, van de Amb-verordening is bepaald. Dan moet de verzoeker wel daadwerkelijk in staat worden gesteld om relevante persoonlijke informatie naar voren te brengen. Daarnaast moet de verzoeker ook informatie naar voren kunnen brengen die van belang kan zijn voor de beoordeling door de minister of aanleiding bestaat om toepassing te geven aan de discretionaire bepaling (artikel 35 van de Amb-verordening). De rechtbank wijst in dit verband ook op artikel 19, eerste lid, onder i, van de Amb-verordening, waarin is bepaald dat de verzoeker wordt geïnformeerd over de mogelijkheid om gemotiveerde redenen naar voren te brengen voor toepassing van artikel 35, eerste lid, van de Amb-verordening. Om tot dit alles in staat te zijn, moet de betrokkene wel weten dát, en naar welk land, hij zal worden overgedragen. De minister moet de vreemdeling daarover voorafgaand aan het te nemen besluit informeren. Nu dit niet langer via een gehoor of door middel van het uitbrengen van een voornemen gebeurt, heeft de minister er terecht voor gekozen om de vreemdeling schriftelijk te informeren met brieven zoals die van 29 juni 2026.
Het vorenstaande brengt mee dat de brief eiseres daadwerkelijk had moeten bereiken. De minister erkent in het verweerschrift dat de brief naar het azc in [plaats] had moeten worden gestuurd en dat verzending naar het e-mailadres van de RvR niet juist was. Nu eiseres daardoor niet daadwerkelijk in de gelegenheid is gesteld om vóór het besluit op de voorgenomen overdracht te reageren, is het besluit op dit punt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel voorbereid.
De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vaststaat namelijk dat eiseres in beroep de bedoelde informatie alsnog naar voren heeft kunnen brengen. Gelet op de reactie van de minister is duidelijk dat het eerder naar voren brengen daarvan niet tot een ander besluit zou hebben geleid. In zoverre is eiseres door het gebrek dus niet in haar belangen geschaad.
Bewijs bevestiging Italië
5. Eiseres betoogt dat de minister niet met stukken heeft onderbouwd dat Italië daadwerkelijk heeft ingestemd met de terugnamekennisgeving van 30 juni 2026. Uit het document ‘claim lidstaat uit akkoord’ in het procesdossier blijkt volgens haar enkel dat sprake zou zijn van een akkoord, maar niet wat het feitelijke antwoord van de Italiaanse autoriteiten inhoudt.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 43, eerste lid, van de Amb-verordening beperkt de rechterlijke toetsing van een overdrachtsbesluit tot de daar genoemde onderwerpen. De vraag of de bevestiging van ontvangst van de terugnamekennisgeving van de verantwoordelijke lidstaat met voldoende bewijsstukken is onderbouwd, valt buiten die toetsingsomvang. De rechtbank kan deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk beoordelen.
Interstatelijk vertrouwensbeginsel
Historische context
6. De Italiaanse autoriteiten hebben bij brief van 5 december 2022, de zogenoemde ‘circular letter’, aan de andere lidstaten meegedeeld dat overdrachten van (toen nog) Dublinclaimanten tijdelijk werden opgeschort wegens een gebrek aan opvangcapaciteit. Bij berichten van 4 januari, 27 januari en 7 februari 2023 is verzocht om uitstel of annulering van overdrachten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in haar uitspraken van 26 april 2023 geoordeeld dat de minister onder die omstandigheden niet zonder nader onderzoek nog voor Italië van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mocht uitgaan. Uit de berichtgeving van de Italiaanse autoriteiten leidde de Afdeling af dat voor Dublinclaimanten in Italië geen opvangfaciliteiten beschikbaar waren en dat daardoor een reëel risico bestond op zeer verregaande materiële deprivatie. Sindsdien zijn er geen asielzoekers meer overgedragen aan Italië.
Nadien heeft het Hof van Justitie in de arresten Tudmur van 19 december 2024 en Daraa van 5 maart 2026 geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat een lidstaat de overname en terugname van asielzoekers eenzijdig opschort, niet volstaat voor de vaststelling dat sprake is van systeemfouten. Een dergelijke vaststelling vereist een beoordeling van alle relevante elementen aan de hand van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens.
Met een brief van 22 juni 2026 is de Tweede Kamer geïnformeerd over het gesprek tussen de minister en de Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken op 3 juni 2026. Tijdens dit gesprek heeft de Italiaanse minister volgens de brief bevestigd dat Italië vanaf 12 juni 2026 het Asiel- en Migratiepact, waaronder de Amb-verordening die de Dublinverordening vervangt, volledig zou implementeren. De Italiaanse minister heeft volgens de brief benoemd dat Italië asielzoekers adequate opvang zal bieden. Deze informatie van de verantwoordelijke Italiaanse minister is voor het kabinet aanleiding geweest om overdrachten van asielzoekers aan Italië weer te hervatten. In het verlengde hiervan neemt de minister vanaf 12 juni 2026 asielaanvragen niet meer in behandeling
wanneer Italië de verantwoordelijke lidstaat is.
De standpunten van partijen
7. De minister stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat voor Italië (weer) van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan. Volgens de minister is de situatie in Italië wezenlijk veranderd en lopen vreemdelingen bij overdracht geen reëel risico op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU Handvest. De opschorting van overdrachten uit december 2022 is volgens de minister niet langer van kracht. De minister wijst daarnaast op de arresten Tudmur en Daraa. De uitspraken van de Afdeling van 26 april 2023 staan daardoor volgens de minister niet langer aan overdracht in de weg. Voorts blijkt uit bronnen van het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA), de Asylum Information Database (AIDA) en de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) dat Italië voldoende opvangcapaciteit heeft. Dit blijkt ook uit de in het verweerschrift genoemde beoordeling van de Europese Commissie van 15 juli 2026, zodat eerder bestaande belemmeringen voor overdracht zijn weggenomen.
Eiseres betoogt dat de minister voor Italië nog steeds niet van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan. Zij voert aan dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat zij en haar minderjarige kind bij overdracht daadwerkelijk toegang zullen hebben tot opvang en andere noodzakelijke voorzieningen. Daarbij wijst zij op een artikel van InfoMigrants van 17 juli 2026 (gebaseerd op het Commissierapport van 15 juli 2026), waarin staat dat Italië in de eerste drie weken na 12 juni 2026 nog twaalf overdrachten heeft geweigerd. Volgens eiseres laat dit zien dat onduidelijk is of de eerdere praktijk daadwerkelijk is beëindigd. Ook kan de minister zijn conclusies over de beschikbaarheid van opvang niet baseren op de bronnen van EUAA, AIDA en de UNHCR. Gelet op de eerdere opvangproblematiek in Italië en de kwetsbare positie van eiseres en haar dochter kan volgens haar niet zonder meer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel worden uitgegaan.
Het toetsingskader
8. Bij de beoordeling van de vraag of een vreemdeling kan worden overgedragen aan de verantwoordelijke lidstaat, wordt uitgegaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Dit uitgangspunt brengt mee dat in beginsel wordt verondersteld dat de verantwoordelijke lidstaat zijn verplichtingen uit het Unierecht, het Vluchtelingenverdrag en het EVRM naleeft. Dit vermoeden is weerlegbaar. Voor de beoordeling of overdracht desondanks niet kan plaatsvinden, is van belang of op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en actuele gegevens over de asielprocedure of de opvangvoorzieningen moet worden aangenomen dat gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de betrokkene als gevolg van de overdracht aan die lidstaat een reëel risico zou lopen op schending van zijn of haar grondrechten die neerkomt op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het EU Handvest. Dat volgt ook uit de arresten Tudmur en Daraa.
Zoals hiervoor is overwogen, heeft de Afdeling in 2023 geoordeeld dat de minister onder de toen bestaande omstandigheden niet langer zonder nader onderzoek van het interstatelijk vertrouwensbeginsel voor Italië mocht uitgaan. Daarbij was niet zozeer van belang dat Italië overdrachten weigerde, maar dat Italië dat stelde te doen omdat geen opvang beschikbaar was voor overgedragen vreemdelingen. De minister heeft opdracht gekregen om hier nader onderzoek naar te doen, maar dat heeft na 2023 niet geleid tot hervatting van de overdrachten. De rechtbank ziet in die voorgeschiedenis aanleiding om bij de beoordeling van de huidige situatie bijzondere aandacht te besteden aan de vraag of de omstandigheden die destijds tot dat oordeel hebben geleid, daadwerkelijk zijn gewijzigd. Dat betekent dat de minister inzichtelijk moet maken waarom de actuele informatie voldoende grond biedt om weer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel uit te gaan. Daarbij kan niet worden volstaan met de enkele constatering dat Italië de overdrachten niet langer formeel opschort of dat Italiaanse autoriteiten toezeggingen hebben gedaan. De feitelijke opvangmogelijkheden voor personen die vanuit een andere lidstaat worden overgedragen moeten bij die beoordeling worden betrokken. Dit sluit aan bij het arrest Tudmur: een eerdere opschorting is niet op zichzelf beslissend, maar evenmin kan de beëindiging daarvan zonder meer als bewijs van herstel van de opvangsituatie worden aangemerkt.
Het oordeel van de rechtbank
9. De rechtbank is van oordeel dat de minister niet voldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat de opvangsituatie in Italië ten tijde van het bestreden besluit zodanig was verbeterd dat voor eiseres en haar minderjarige kind na een overdracht geen reëel risico bestond op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU Handvest.
Het door de minister aangehaalde AIDA-rapport geeft geen eenduidig beeld waaruit zonder meer volgt dat de opvangsituatie voor personen die in het kader van de Amb-verordening naar Italië worden overgedragen (wezenlijk) is verbeterd. Uit het rapport blijkt onder meer dat het Italiaanse ministerie van Binnenlandse Zaken in april 2026 aan de maatschappelijke organisatie Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI) heeft meegedeeld dat het opvangsysteem geen voor deze groep gereserveerde plaatsen heeft. Ook blijkt uit het rapport dat prioriteit wordt gegeven aan personen die na een reddingsoperatie op zee in Italië aankomen en dat de toegang tot de opvang van andere groepen, waaronder (destijds nog) Dublin-terugkeerders, afhankelijk is van de beschikbaarheid van niet-gereserveerde plaatsen. Uit het rapport volgt ook dat dit tot gevolg heeft dat Dublin-terugkeerders niet altijd opvang krijgen. De bestuursrechter in Toscane heeft in dat kader geoordeeld dat Dublin-terugkeerders weliswaar recht hebben op opvang, maar dat een wachttijd van 180 dagen voordat daadwerkelijk toegang tot de opvang wordt verkregen, acceptabel moet worden geacht. Het rapport schetst vervolgens nog verschillende andere problemen en concludeert dat het aantal plekken in de reguliere opvang ver onder de behoefte blijft.
Ook de door de minister aangehaalde informatie van EUAA en UNHCR biedt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende concrete informatie over de feitelijke beschikbaarheid van opvang voor personen die op grond van de Amb-verordening aan Italië worden overgedragen. Voor zover deze bronnen algemene informatie bevatten over het Italiaanse opvangstelsel, kan daaruit niet zonder meer worden afgeleid dat voor deze specifieke groep voldoende opvangplekken beschikbaar zijn. De minister heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke concrete passages uit deze bronnen zijn gebruikt en hoe daaruit volgt dat eiseres en haar kind na overdracht daadwerkelijk toegang zullen hebben tot passende opvang.
De minister heeft in het verweerschrift ook verwezen naar de beoordeling van de Europese Commissie van 15 juli 2026. Daarin staat over Italië dat de organisatie van het nationale opvangsysteem voldoende lijkt (‘appears sufficient’) om personen die op grond van de Amb-verordening worden overgedragen op te vangen. De rechtbank kent aan deze mededeling beperkte betekenis toe. De Europese Commissie formuleert haar conclusie voorzichtig en maakt in deze passage niet inzichtelijk op welke concrete gegevens over de feitelijke beschikbaarheid van opvang voor overgedragen personen zij zich baseert. Daar komt bij dat dezelfde beoordeling vermeldt dat in de periode van 12 juni tot 7 juli 2026 twaalf overdrachten door Italië zijn geweigerd. De Europese Commissie vermeldt daarbij niet dat deze weigeringen slechts het gevolg waren van opstart- of logistieke problemen. Integendeel, de Europese Commissie concludeert dat op dat moment nog geen concrete aanwijzingen bestonden dat de eerdere praktijk die overdrachten verhinderde, was beëindigd. De minister heeft op zitting niet toegelicht waarom deze twaalf weigeringen hebben plaatsgevonden en of deze verband houden met een gebrek aan opvangcapaciteit in Italië. Ook heeft hij niet inzichtelijk gemaakt – voor zover in de periode na het Commissierapport incidenteel wel overdrachten vanuit andere lidstaten naar Italië hebben plaatsgevonden – of daarbij is vastgesteld dat de betrokken personen toegang kregen tot opvang. Dat onderzoek is temeer van belang omdat de Europese Commissie zelf heeft aangekondigd de situatie verder te monitoren en op 15 oktober 2026 opnieuw te beoordelen
Het hiervoor geconstateerde gebrek aan onderzoek en motivering weegt in deze zaak des te zwaarder vanwege de omstandigheid dat het gaat om een alleenstaande moeder met een zevenjarig kind.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het arrest Tarakhel benadrukt dat bij de overdracht van gezinnen met kinderen en andere kwetsbare personen moet worden beoordeeld of de opvangomstandigheden in de verantwoordelijke lidstaat aansluiten bij hun bijzondere behoeften. Daaruit volgt niet dat iedere overdracht van een gezin met kinderen zonder individuele garantie verboden is. Wel kan de kwetsbaarheid van de betrokkenen ertoe leiden dat aanvullende waarborgen nodig zijn wanneer de beschikbare informatie onvoldoende zekerheid biedt over de opvang na overdracht.
Zoals hiervoor overwogen, blijkt uit het AIDA-rapport dat er een tekort aan opvangplaatsen is, dat voor asielzoekers die aan Italië worden overgedragen geen opvangplaatsen zijn gereserveerd, dat toegang tot opvang mede afhankelijk is van de beschikbaarheid van niet-gereserveerde plaatsen en dat volgens een Italiaanse rechter een wachttijd van 180 dagen acceptabel is. Voor kwetsbare personen bestaat volgens het rapport onder voorwaarden toegang tot opvangvoorzieningen, maar ook daarbij geldt dat een plaats beschikbaar moet zijn. Tegen deze achtergrond heeft de minister onvoldoende onderzocht en gemotiveerd welke opvang voor eiseres en haar zevenjarige kind bij aankomst in Italië daadwerkelijk beschikbaar zal zijn. De enkele verwijzing naar de algemene capaciteit van het Italiaanse opvangsysteem en naar de toezeggingen van de Italiaanse autoriteiten is daarvoor onvoldoende. Nu het hier gaat om een alleenstaande moeder met een jong kind en de beschikbare informatie geen zekerheid biedt dat bij overdracht daadwerkelijk passende opvang beschikbaar is, had de minister moeten onderzoeken of aanvullende, individuele garanties van de Italiaanse autoriteiten nodig waren en, zo ja, deze moeten verkrijgen voordat hij de aanvraag van eiseres niet in behandeling nam. Gelet op het ontbreken van voldoende actuele informatie over de feitelijke opvangmogelijkheden voor over te dragen asielzoekers en de bijzondere kwetsbaarheid van eiseres en haar minderjarige kind, heeft de minister onvoldoende gemotiveerd dat overdracht geen reëel risico op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU Handvest oplevert. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt het besluit daarom.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De minister zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Als de minister besluit de aanvraag alsnog niet in behandeling te nemen, stelt de rechtbank daarvoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak. Als de minister daarentegen besluit de asielaanvraag alsnog inhoudelijk in behandeling te nemen, geldt daarvoor de beslistermijn als bedoeld in artikel 35 van de Procedureverordening.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet deze vergoeding betalen. De kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.868 (1 punt voor het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1, en waarde per punt van € 934).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 27 juli 2026;
- draagt de minister op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiseres met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat de termijn voor het nemen van een nieuw besluit zes weken bedraagt na de dag van verzending van deze uitspraak, dan wel – indien de minister besluit de aanvraag inhoudelijk in behandeling te nemen – de termijn geldt als bedoeld in artikel 35 van de Procedureverordening;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.868.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en mr. F. Jansen, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen twee weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.