ECLI:NL:RBDHA:2026:6353

Procesverloop

Eiseres is geboren op [geboortedag] 1997 en heeft de Chinese nationaliteit.

Eiseres heeft vanaf 2019 een aantal verblijfsvergunningen gehad met als verblijfsdoel ‘Studie’. Haar laatste verblijfsvergunning was één met het verblijfsdoel ‘Het zoeken naar en verrichten van arbeid al dan niet in loondienst’. Deze verblijfsvergunning was geldig van 19 december 2022 tot 19 december 2023. Op 5 december 2023 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met als verblijfsdoel ‘Arbeid als zelfstandige’.

Verweerder heeft de minister van Economische Zaken op 8 maart 2024 om een advies verzocht. De minister van Economische Zaken heeft dit advies op 8 augustus 2024 uitgebracht en is tot de conclusie gekomen dat met de door eiseres verrichte arbeid als zelfstandige geen Nederlands belang wordt gediend.

Verweerder heeft op basis van het advies de aanvraag van eiseres met het primaire besluit van 12 augustus 2024 afgewezen.

Met het bestreden besluit van 4 september 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het advies van de minister van Economische Zaken in beginsel alleen kan worden weerlegd met een contra-expertise. De eigen beoordeling van eiseres van het puntensysteem kan niet als contra-expertise worden aangemerkt. Verweerder stelt dat wel moet worden nagegaan of het advies zorgvuldig, inzichtelijk, en concludent is. Volgens verweerder is dat het geval. Het bezwaarschrift van eiseres geeft geen aanleiding om de minister van Economische Zaken opnieuw om een advies te vragen. Over die conclusie bestaat geen twijfel, daarom is het bezwaar kennelijk ongegrond en heeft verweerder afgezien van het houden van een hoorzitting.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

De rechtbank heeft het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening op 15 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, mr. F.S. Fahad als waarnemer van de gemachtigde van eiseres en H. Abdulla als tolk in de Engelse taal deelgenomen. Namens verweerder is, met bericht van verhindering, niemand verschenen.

Beoordeling door de rechtbank

Het is vaste rechtspraak dat het horen in bezwaar als uitgangspunt moet worden genomen. Het horen in de bezwaarfase vormt een essentieel onderdeel van die procedure. Hierop kan slechts een uitzondering worden gemaakt als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat wat in bezwaar is aangevoerd, niet tot een ander standpunt kan leiden dan het standpunt in het primaire besluit. Een bezwaar kan dan kennelijk ongegrond worden verklaard. Met deze uitzondering op de hoorplicht moet terughoudend worden omgegaan, ook gelet op de verschillende functies van de hoorzitting, zoals het in onderling overleg komen tot een oplossing.

Eiseres voert aan dat verweerder niet had mogen afzien van het houden van een hoorzitting. Eiseres heeft in het bezwaarschrift haar verblijfsverleden en het wezenlijke economische belang van vestiging van haar bedrijf namelijk uitgebreid onderbouwd.

De rechtbank is met eiseres van oordeel dat verweerder niet had mogen afzien van het houden van een hoorzitting. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit – kortgezegd - op het standpunt gesteld dat eiseres geen contra-expertise heeft ingebracht en dat het rapport verder zorgvuldig is. Eiseres heeft in haar bezwaarschrift echter een aantal punten benoemd waaruit volgens haar blijkt dat het rapport niet zorgvuldig is opgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank was door de door eiseres ingebrachte punten niet op voorhand duidelijk dat geen twijfel mogelijk was dat het bezwaar niet tot een andere uitkomst zou leiden.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder het bezwaar niet kennelijk ongegrond had mogen verklaren en dat verweerder een hoorzitting had moeten houden. Het beroep is reeds daarom gegrond. In het kader van finale geschilbeslechting gaat de rechtbank hierna ook in op de overige beroepsgronden van eiseres, die gaan over de onzorgvuldigheid van het advies van de minister van Economische Zaken.

Wettelijk kader bij deskundigenadviezen

Aan een vreemdeling die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, kan een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden verleend als daarmee een wezenlijk Nederlands belang is gediend. Verweerder bepaalt of daar sprake van is. Daarbij betrekt verweerder een advies van de minister van Economische Zaken. De minister van Economische Zaken baseert zijn advies op een puntenstelsel die is opgenomen in het Voorschrift Vreemdelingen. Het puntenstelsel omvat drie criteria:

persoonlijke ervaring;

ondernemingsplan, en;

toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie.

Met de arbeid als zelfstandige is een wezenlijk Nederlands belang gediend indien aan de vreemdeling met toepassing van het puntenstelsel ten minste 30 punten worden toegekend voor elk van de drie criteria. Met de arbeid als zelfstandige is tevens een wezenlijk Nederlands belang gediend als aan de vreemdeling minder dan 30 punten worden toegekend voor diens toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie en ten minste 45 punten worden toegekend voor diens persoonlijke ervaring en ten minste 45 punten voor diens ondernemingsplan.

Zoals verweerder heeft omschreven in het bestreden besluit en zoals ook uit vaste rechtspraak volgt, kan een deskundigenadvies inhoudelijk in beginsel slechts met een contra-expertise worden weerlegd. Verweerder mag dus van de juistheid van de adviezen uitgaan, tenzij er concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid en volledigheid ervan. De rechtbank overweegt dat het advies van de minister van Economische Zaken een deskundigenadvies aan verweerder is ten behoeve van de uitoefening van diens bevoegdheden. Het ligt daarom primair op de weg van eiseres om concrete aanknopingspunten aan te dragen, die reden geven tot twijfel aan de juistheid of volledigheid van het deskundigenadvies in kwestie. Draagt eiseres geen concrete aanknopingspunten aan, dan mag verweerder het deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.

Zorgvuldigheid van het advies

6. Eiseres voert aan dat het advies van de minister van Economische Zaken onzorgvuldig is. Eiseres benadrukt dat zij niet heeft beoogd een contra-expertise te overleggen, maar voert aan dat in het advies op bepaalde punten niet of onvoldoende rekening is gehouden met haar stukken.

Onderdeel A: ‘Persoonlijke werkervaring’

Eiseres voert aan dat uit het advies onvoldoende duidelijk blijkt waarom er bij onderdeel A ‘Persoonlijke werkervaring’ maar 0 punten zijn toegekend voor haar werkervaring. De rechtbank volgt eiseres hierin. In het advies staat dat onduidelijk is of eiseres de werkervaring heeft opgedaan als stagiaire, al dan niet als onderdeel van haar masterstudie, of op basis van een volwaardige arbeidsovereenkomst. Op de zitting heeft eiseres hierover toegelicht dat zij bij Actionable Research heeft gewerkt als stagiaire. Dit volgt ook uit het cv van eiseres en uit de brief van professor [persoon 3] van 5 juli 2023, waarin hij bevestigt dat eiseres deze stage heeft gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het advies niet waarom de werkervaring als stagiaire, al dan niet als onderdeel van haar masterstudie of op basis van een volwaardige arbeidsovereenkomst, geen punten oplevert.

Uit het cv van eiseres volgt verder dat zij voltijd heeft gewerkt als [functie] bij International Innovation Centre . De rechtbank is van oordeel dat uit het advies onvoldoende blijkt dat deze werkervaring is meegenomen of waarom deze werkervaring niet is meegenomen. Voor zover de werkervaring niet zou zijn meegenomen omdat eiseres deze niet heeft aangetoond met arbeidscontracten, overweegt de rechtbank dat een hoorzitting in de bezwaarfase juist de aangewezen plek had kunnen zijn om te vragen naar deze arbeidscontracten. Nu de rechtbank reeds heeft vastgesteld dat de hoorplicht is geschonden, kan dit alsnog op een hoorzitting worden besproken.

De rechtbank volgt eiseres verder in haar standpunt dat uit het advies onvoldoende duidelijk blijkt waarom er bij één handelspartner 0 punten worden toegekend bij ‘Ervaring met Nederland’. Uit het ondernemingsplan van eiseres volgt daarbij dat er meerdere handelspartners zijn. Dit staat specifiek in appendix 3 en appendix 6. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het advies onvoldoende duidelijk dat dit is meegenomen.

Onderdeel B: ‘Onderneming’

In het advies staat verder bij onderdeel B ‘Onderneming’ dat het ondernemingsplan van eiseres summier is en onvoldoende is uitgewerkt. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat uit het advies echter onvoldoende blijkt waarom het ondernemingsplan summier is en onvoldoende is uitgewerkt. Eiseres heeft in haar ondernemingsplan uitgebreid toegelicht welke potentiële markten er zijn, welke producten zij wil aanbieden en of er veel of weinig vraag is en ook heeft zij een uitgebreide uitleg gegeven bij haar adviestarieven. Eiseres heeft verder haar werkzaamheden verdeeld in zes ‘business streams’ en heeft deze uitgebreid uitgewerkt in haar ondernemingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het advies onvoldoende duidelijk waarom dit summier of onvoldoende zou zijn en wat eiseres hiertoe nog meer had moeten inbrengen.

De rechtbank is verder van oordeel dat uit het advies onvoldoende duidelijk blijkt waarom, in plaats van 10 punten, 8 punten zijn toegekend voor het onderdeel organisatiestructuur. In de toelichting daarbij staat namelijk juist dat de structuur volledig geschikt en passend is.

De rechtbank volgt eiseres verder in haar standpunt dat in het advies onvoldoende is onderbouwd waarom bij het onderdeel financiering 0 van de maximaal 50 te verkrijgen punten zijn toegekend. In het advies staat hierover dat het balanstotaal onvoldoende is onderbouwd. Eiseres voert echter aan dat dit niet het criterium is maar dat het gaat om de solvabiliteit in verhouding tot het balanstotaal, dat zij in het ondernemingsplan heeft onderbouwd welke kosten zij verwacht te maken en hoe zij deze wil financieren, waarvoor zij intentieverklaringen en opdrachtovereenkomsten heeft verstrekt bij het ondernemingsplan. De rechtbank is van oordeel dat uit het advies onvoldoende blijkt waarom dit onvoldoende is.

Onderdeel C: ‘Toegevoegde waarde voor Nederland’

De rechtbank is van oordeel dat in het advies bij onderdeel C ‘Toegevoegde waarde voor Nederland’ onvoldoende inzichtelijk is gemaakt waarom de onderneming van eiseres niet als innovatief kan worden aangemerkt. In het advies wordt slechts gesteld dat van innovativiteit niet is gebleken, maar wordt niet toegelicht waarom daar niet van gebleken is. Eiseres heeft daartegenover wel toegelicht welke technologieën en strategieën zij wil toepassen.

De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat appendix 5 onvoldoende is betrokken in het advies. In deze bijlage heeft eiseres de arbeidscreatie van haar onderneming geconcretiseerd. De rechtbank ziet echter niet dat dit in het advies is meegenomen. In het advies wordt slechts gesteld dat de arbeidscreatie niet is aangetoond, maar wordt verder niet inzichtelijk gemaakt waarom de arbeidscreatie niet is aangetoond.

Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het advies van de minister van Economische Zaken. Verweerder had het advies daarom niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond, omdat in de bezwaarfase geen hoorzitting heeft plaatsgevonden en omdat verweerder zich voor de besluitvorming ten onrechte heeft gebaseerd op het advies van de minister van Economische Zaken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en draagt verweerder met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder moet daarbij een hoorzitting houden in de bezwaarfase en er moet een nieuw advies van de minister van Economische Zaken worden aangevraagd waarin rekening wordt gehouden met hetgeen in deze uitspraak is vermeld over het advies van 8 augustus 2024. Vervolgens dient op basis daarvan een nieuw besluit genomen te worden. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van twaalf weken.

De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat het aan verweerder is om nader onderzoek te verrichten en een nieuwe beoordeling te maken. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

Omdat de rechtbank nu beslist over het beroep van eiseres en dit beroep gegrond verklaart, is er geen reden meer voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af.

Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en de proceskosten aan eiseres vergoeden. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift en een verzoekschrift ingediend en is op de zitting verschenen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. Omdat de zaak een gemiddeld gewicht heeft, is op deze waarde de factor 1 toegepast. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.802,-.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.