RECHTBANK DEN HAAG
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2026 in de zaak tussen
[eiser] e.a., uit [plaats 1] , eisers
het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/1884
(gemachtigde: mr. S.T.J. Olierook)
en
(gemachtigde: mr. R.A. Noorhoff).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij], uit [plaats 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen).
1. Deze uitspraak gaat over de verlening van een omgevingsvergunning aan vergunninghouder voor het bouwen van een hotel met 86 hotelkamers en ondersteunende functies op het perceel [adres] in [plaats 1] . Eisers zijn het niet eens met de verlening van de vergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de vergunning.
De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht en niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor het vergunde hotel. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid om deze gebreken te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze tussenuitspraak is gekomen en welke gevolgen deze heeft.
Procesverloop
2. Vergunninghouder heeft op 21 juli 2023 een aanvraag ingediend voor het bouwen van een hotel.
Met het besluit van 29 november 2023 heeft het college de gevraagde vergunning verleend.
Bij het bestreden besluit van 31 januari 2025 heeft het college de bezwaren van eisers tegen de vergunning ongegrond verklaard.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2025 op zitting behandeld. [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a, en 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het voorziene hotel bestaat uit een kelder met een sportfunctie (zwembad), begane grond met een logies-, kantoor- en bijeenkomstfunctie en drie verdiepingen met een logiesfunctie. De vergunninghouder heeft aangegeven dat voor het nieuw te realiseren hotel wordt aangesloten bij de hotelcategorie één ster. Uit het parkeerbeleid volgt dat voor auto’s dan 2,5 parkeerplaats per 10 hotelkamers moet worden gerealiseerd. Uitgaande van deze norm moeten 22 autoparkeerplaatsen worden gerealiseerd op het eigen terrein van vergunninghouder. Het bouwplan voorziet in 24 parkeerplaatsen, zodat aan de in het bestemmingsplan gestelde eisen aan parkeren wordt voldaan.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om de omgevingsvergunning is op 21 juli 2023 – en dus vóór 1 januari 2024 – ingediend, zodat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden, voor zover hier van belang, zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…).
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit, (b) strijd met de Bouwverordening, (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
Artikel 3.1 van het “Parapluplan Parkeren” (parapluplan) luidt als volgt:
“Het bevoegd gezag kan pas een omgevingsvergunning verlenen voor de activiteiten bouwen en/of het gebruiken van gronden en/of de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening, met inachtneming van het volgende:
a. in het geval van nieuwbouw, uitbreiding of functiewijziging van gebouwen en/of voorzieningen, dient op eigen terrein te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid en laad- en losvoorzieningen;
b. er is sprake van voldoende parkeergelegenheid en laad- en losvoorzieningen, indien:
1. voldaan wordt aan de normen in de beleidsregels die zijn neergelegd in de door het bevoegd gezag vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren en laden en lossen, zoals die gelden op het tijdstip van indiening van de aanvraag omgevingsvergunning;
2. de parkeerplaatsen voldoen aan de verdere eisen (maatvoering en ontwerp) die zijn neergelegd in de door het bevoegd gezag vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren, zoals die gelden op het tijdstip van indiening van de aanvraag omgevingsvergunning.”
Het geldende parkeerbeleid is het 'Beleid Parkeernormen en parkeervoorzieningen
2020 gemeente Alphen aan den Rijn' (parkeerbeleid). Tussen partijen is niet in geschil dat het beoogde hotel op grond van paragraaf III, onder a, van het parkeerbeleid valt in het “gebied 'e': Rest bebouwde kom Boskoop en bebouwde kommen overige plaatsen”.
Heeft het college niet onderkend dat zelfstandige appartementen worden gerealiseerd?
5. Eisers betogen dat het college niet heeft onderkend dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk zal worden gebruikt voor woongebruik. Dat gebruik is in strijd met het bestemmingsplan. Het bouwplan voorziet in het realiseren van zelfstandige appartementen met een eigen toegang en huisnummer. Eisers wijzen in dit kader op toekenning van huisnummers met een adresbesluit, op de website van Aparthotel Leiden waaruit blijkt dat appartementen te koop werden aangeboden, en op een e-mailwisseling met de vergunninghouder over de mogelijkheid om een appartement te kopen.
De rechtbank overweegt het volgende. Op het perceelsgedeelte waarop het bouwplan is voorzien rust de bestemming “Horeca” en wonen is daar niet toegestaan. Het dossier biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de aanvraag voorziet in met het bestemmingsplan strijdig woongebruik. De door eisers overgelegde informatie over het kunnen kopen van appartementen, die deels dateert van na het bestreden besluit, biedt evenmin een aanknopingspunt voor het oordeel dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan mogelijk strijdig gebruik. Uit het besprokene op zitting begrijpt de rechtbank dat vergunninghouder met de mogelijke verkoop van appartementen niet wil voorzien in een mogelijkheid om appartementen zelfstandig te laten bewonen, maar dat het gaat om een financieringsconstructie waarin particulieren kunnen investeren in een onderdeel van het hotel.5.2. Ook in het adresbesluit ziet de rechtbank geen aanwijzing voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Het college heeft toegelicht dat het adresbesluit ambtshalve is genomen. Op zitting heeft het college desgevraagd geen verklaring kunnen geven voor het toekennen van huisnummers aan de hotelkamers. Voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit is deze besluitvorming echter niet van betekenis. Het adresbesluit kan geen wijziging brengen in wat op grond van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning is toegestaan en vast staat dat wonen binnen de bestemming “Horeca” niet is toegestaan en dat dit ook niet wordt vergund. Omdat het adresbesluit ambtshalve is genomen, ziet de rechtbank ook geen grond voor het oordeel dat het college in dat besluit aanleiding had moeten zien om aan te nemen dat het bouwwerk zou worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
Mocht het college uitgaan van de parkeernorm voor een hotel in de categorie één ster?
6. Eisers betogen dat bij de beoordeling van de parkeerbehoefte van het bouwplan ten onrechte is uitgegaan van een hotel in de categorie één ster. Het hotel bevindt zich, zo volgt uit de aanvraag, qua voorzieningen en uitstraling in een hoger segment dan het huidige hotel. Het nieuwe hotel heeft een grotere verkeersaantrekkende werking dan het oude hotel, omdat zich in het nieuwe hotel meer kamers (86) bevinden dan in het oude hotel (54). Het huidige hotel heeft daarentegen meer parkeerplaatsen (50) dan het beoogde hotel (24), terwijl er nu al sprake is van parkeeroverlast voor omwonenden. De verwijzing door het college naar het classificatiesysteem hotelsterren.nl volstaat volgens eisers niet, omdat dit classificatiesysteem niet in het parkeerbeleid wordt genoemd. Bovendien zijn de criteria van hotelsterren.nl op 14 december 2020 vastgesteld, dus ná de vaststelling van het parkeerbeleid op 24 september 2020. Ook in het advies van de bezwaarschriftencommissie is geconcludeerd dat het college geen duiding kon geven van hoe het aantal sterren van een hotel wordt bepaald voor toepassing van het parkeerbeleid. Volgens eisers mag het college het aantal sterren niet bepalen op basis van de opgave van de aanvrager en geldt bovendien dat een sterrenclassificatie pas objectief kan worden gegeven na ingebruikname van het hotel.
Eisers brengen verder naar voren dat – voor zover criteria van hotelsterren.nl kunnen worden gevolgd – het college de op 25 juli 2024 vastgestelde criteria voor
2025-2030 had moeten hanteren. Op grond van die nieuwe criteria is eerder sprake van een hotel in de categorie twee sterren en zou alleen het ontbreken van een leeslampje naast het bed meebrengen dat sprake is van een hotel in de categorie één ster. Dat is volgens eisers geen bruikbare maatstaf om de parkeerbehoefte op te baseren. Volgens eisers vallen luxe voorzieningen als een sauna en een zwembad ook niet te rijmen met indeling in de categorie één ster.
Het college stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning voorziet in een hotel in de categorie één ster en dat de parkeerbehoefte niet is onderschat. Het exploiteren van een hotel in de categorie twee sterren zou in strijd zijn met de vergunning. Volgens het college is het aan de aanvrager is om te bepalen welke sterrenclassificatie moet worden gehanteerd. Voor het bepalen van de daarbij behorende parkeernorm is van belang dat het parkeerbeleid geen regels bevat om te bepalen hoeveel sterren een hotel heeft. Omdat de kencijfers van het CROW ook niet een dergelijke toelichting bevatten, moet aansluiting worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Aansluiting bij de criteria op hotelsterren.nl ligt voor de hand, omdat die ook worden gehanteerd door Koninklijke Horeca Nederland. Daarbij heeft het college getoetst aan de ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning geldende criteria. Van een hotel in de categorie twee sterren kan volgens het college geen sprake zijn. Er wordt namelijk niet voorzien in bij een dergelijke classificatie behorende faciliteiten, zoals een leeslamp naast het bed.
De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat het college bij de toepassing van het parkeerbeleid geen aansluiting had mogen zoeken bij hotelsterren.nl, omdat het parkeerbeleid daar niet naar verwijst. Daartoe overweegt de rechtbank dat in het parkeerbeleid geen definitie is opgenomen waarmee het aantal sterren eenduidig kan worden bepaald. Voor wat betreft het aantal sterren is daarin alleen opgenomen: “het cijfer in combinatie met * is een maat voor de voorzieningen en faciliteiten in een hotel”. Aansluiting bij de door Koninklijke Horeca Nederland gehanteerde sterrenclassificatie op hotelsterren.nl acht de rechtbank daarom navolgbaar. Omdat op grond van artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels, moet worden getoetst aan het parkeerbeleid zoals dat geldt op het moment van de aanvraag, ziet de rechtbank ook geen grond voor het oordeel dat het college aan de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op hotelsterren.nl gepubliceerde (nieuwe) criteria had moeten toetsen. Overigens is gelet op de volgens hotelsterren.nl in aanmerking te nemen voorzieningen zowel op grond van de oude als de nieuwe criteria sprake van een hotel in de categorie één ster.
De rechtbank volgt eisers wel in het betoog dat niet is verzekerd dat voor het bouwplan wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen. Daartoe overweegt de rechtbank dat het bestemmingsplan vestiging van een hotel mogelijk maakt, zonder dat een onderscheid wordt gemaakt naar de sterrencategorie. Anders dan het college heeft aangenomen, is geen omgevingsvergunning nodig wanneer het hotel zou worden gewijzigd van een hotel in de categorie één ster naar een hogere sterrencategorie. Dat gebruik is rechtstreeks toegelaten op grond van het bestemmingsplan en mogelijk zonder vergunningplichtige bouwkundige ingrepen. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat bij een vergunningvrije functiewijziging naar een hogere sterrencategorie moet worden getoetst aan het parkeerbeleid, wijst de rechtbank op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waaruit volgt dat het veranderen van een binnen de bestemming passende functie in beginsel niet afhankelijk is van op grond van artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening vastgestelde beleidsregels. Eisers wijzen er daarom terecht op dat een relatief kleine vergunningvrije wijziging – zoals het toevoegen van leeslampjes op de kamer – ertoe kan leiden dat sprake wordt van een hotel met een hogere sterrenclassificatie, zonder dat de op grond van het bestemmingsplan daarvoor benodigde parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat sprake is van een onderzoeks- en motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
Conclusie en gevolgen
7. Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en dat het ontoereikend is gemotiveerd. In zoverre is het bestreden besluit in strijd genomen met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
Om het gebrek te herstellen moet het college onderzoeken of ook in het geval van een toekomstige vergunningvrije wijziging naar een hogere hotelsterrencategorie zal worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen voor het nu vergunde hotel. Voor zover het parkeerbeleid eraan in de weg staat om niet aan te sluiten bij de parkeernorm van een hotel in de categorie een ster, dient het college af te wegen of er aanleiding bestaat om af te wijken van de in het parkeerbeleid opgenomen parkeernorm. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers en vergunninghouder in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op de rechtbank binnen twee weken mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om, indien hij daarvan gebruik maakt, binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.