ECLI:NL:RBGEL:2026:2969

uitspraak van de meervoudige kamer van

Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen,

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 17 juni 2024 (het bestreden besluit) waarin verweerder heeft besloten dat Eindhoven Airport geen natuurvergunning nodig heeft voor het aangevraagde project ‘Civiel gebruik Eindhoven Airport’ (ARN 24/5183). Ook beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak het beroep van eisers tegen het besluit van dezelfde dag (het maatwerkvoorschrift) van verweerder om aan Eindhoven Airport een maatwerkvoorschrift op te leggen waarin onder meer het bestaande recht van Eindhoven Airport is vastgelegd (ARN 24/8705).

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. Eindhoven Airport heeft ook schriftelijk gereageerd op de beroepen.

De rechtbank heeft de beroepen op 1 december 2025 op zitting behandeld. Namens eisers hebben hieraan deelgenomen: de gemachtigde, [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] als deskundige. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigden, mr. W.J.L. Zwaan, [persoon E] en [persoon F]. Namens Eindhoven Airport hebben deelgenomen: de gemachtigden, [persoon G], [persoon H], [persoon I], [persoon J], [persoon K], [persoon L], [persoon M], [persoon N] en [persoon O].

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank verklaart de beroepen van eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Achtergrond

Op 15 februari 2021 heeft verweerder het ontwerpbesluit gepubliceerd in de Staatscourant (de ontwerpnatuurvergunning). De ontwerpnatuurvergunning strekte tot verlening van de natuurvergunning voor het project ‘Civiel gebruik Eindhoven Airport’ (het project).

Eisers hebben op 25 maart 2021 tegen de ontwerpnatuurvergunning een gezamenlijke zienswijze (de zienswijze) ingediend.

Op 11 april 2023 is aan Eindhoven Airport verzocht om aanvullende gegevens in te dienen. Eindhoven Airport heeft aan dit verzoek gehoor gegeven en verschillende nadere stukken ingediend, waaronder een actualisatie van de eerder ingediende passende beoordeling.

Op 17 juni 2024 heeft verweerder besloten dat geen natuurvergunning nodig is voor het aangevraagde project en daarom de aangevraagde natuurvergunning geweigerd. Volgens verweerder heeft het project ‘betrekking op de referentiesituatie’ en blijft het project binnen het bestaande recht van Eindhoven Airport.

Zaaknummer ARN 24/8705

4. Op 17 juni 2024 en gelijktijdig met het bestreden besluit heeft verweerder ambtshalve een maatwerkvoorschrift aan Eindhoven Airport opgelegd. In voorschrift 4 van het maatwerkvoorschrift is het bestaande recht van Eindhoven Airport vastgesteld op 143.795 kg NOx emissies/jaar.

Op 26 juli 2024 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het maatwerkvoorschrift.

In het besluit van 23 oktober 2024 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het maatwerkvoorschrift ongegrond verklaard.

ARN 24/5183

Overgangsrecht

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend op 1 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb van toepassing blijft.

De referentiesituatie

6. Een natuurvergunning is verplicht als een activiteit afzonderlijk of in samenhang met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op het moment dat het bestreden besluit werd genomen, was het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat bij beantwoording van de vraag of op voorhand kan worden uitgesloten dat een project significante gevolgen kan hebben – de voortoets –, de gevolgen van de voorgenomen activiteit mochten worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie (intern salderen met de referentiesituatie).

In de uitspraak van 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd (de 18 december-uitspraak). Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Uit de 18 december-uitspraak blijkt dat de vraag wat de referentiesituatie is bij het verlenen van een natuurvergunning op twee momenten van belang is. Dat is ten eerste in de voortoets, bij de beantwoording van de vraag of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project waarvoor eerder toestemming is verleend, of dat de aanvraag betrekking heeft op een gewijzigd of nieuw project. Ten tweede is de referentiesituatie van belang bij de beantwoording van de vraag of de gevolgen van activiteiten die eerder al zijn toegestaan, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Intern salderen met de referentiesituatie mag namelijk nog wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van een project. Dit kan als voldaan wordt aan de daarvoor geldende voorwaarden, waaronder het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel kan worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als deze maatregel niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

De referentiesituatie die bij intern en extern salderen kan worden ingezet, wordt ontleend aan de natuurvergunning voor de toegestane activiteit op de locatie waarop de voorgenomen activiteit is voorzien. Bij het ontbreken van een natuurvergunning wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. De referentiedatum is de datum waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied. Voor gebieden die ter uitvoering van de Vogelrichtlijn zijn aangewezen, is de referentiedatum 10 juni 1994 (referentiedatum 1994), tenzij een gebied later is aangewezen. Voor gebieden die ter uitvoering van de Habitatrichtlijn zijn aangewezen, is dit 7 december 2004 (referentiedatum 2004), tenzij een gebied later is aangewezen. Wanneer na de referentiedatum een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de activiteit die op de referentiedatum was toegestaan, dan geldt die latere toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.

Welke referentiesituatie heeft verweerder gehanteerd?

7. Eisers betogen dat verweerder een onjuiste referentiesituatie heeft gehanteerd in het bestreden besluit. Eisers voeren daartoe onder meer aan dat verweerder ten onrechte tot uitgangspunt neemt dat het Luchthavenbesluit 2014 het meest beperkende gebruik vormt voor commercieel burgerluchtvaartverkeer op de luchthaven.

De rechtbank stelt voorop dat Eindhoven Airport voor de door haar uit te voeren activiteiten op de luchthaven niet in het bezit is van een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Ten aanzien van de exploitatie van de commerciële luchtvaart op de luchthaven zijn in de loop der tijd wel diverse besluiten genomen die voor de beoordeling van de referentiesituatie van belang kunnen zijn. Volgens verweerder wordt de referentiesituatie voor het project gevormd door hetgeen is toegestaan op grond van het Luchthavenbesluit Eindhoven van 26 september 2014 (Luchthavenbesluit 2014). Verweerder acht hiertoe relevant dat het Luchthavenbesluit 2014 het eerste besluit is met een afzonderlijke geluidcontour voor commercieel burgerluchtvaartverkeer op de luchthaven.

Artikel 4.2.1 van het Luchthavenbesluit 2014 luidt: ‘Voor het commercieel burgerluchtverkeer geldt de in artikel 15 van het Besluit militaire luchthavens genoemde grenswaarde van de geluidsbelasting van 35 Kosteneenheden voor commercieel burgerluchtverkeer, waarvan de geografische ligging is aangewezen op de kaart in bijlage 8 bij dit besluit.’

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 13 juni 2018 is de omvang van de geluidzone in belangrijke mate bepalend voor het gebruik dat van het terrein van de luchthaven kan worden gemaakt. De 35 Kosteneenheden-contour geeft de grens aan van het toelaatbare geluidniveau. Het aantal vliegbewegingen daarbinnen kan fluctueren, maar kan niet onbeperkt toenemen, omdat de grens van het toelaatbare geluidniveau niet mag worden overschreden.

Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling kan een toestemming zijn begrensd door middel van geluidcontouren. Deze contouren dienen dan als referentie voor het maximaal toegestane gebruik. Het aantal vliegtuigbewegingen kan binnen de geluidcontour fluctueren en is alleen begrensd door de geluidcontour.Tussen partijen staat niet ter discussie dat in artikel 4.2.1 van het Luchthavenbesluit 2014 is bepaald dat voor het commercieel burgerluchtverkeer een grenswaarde van 35 Kosteneenheden geldt. Wel staat tussen partijen ter discussie of er sinds de referentiedata van de verschillende natuurgebieden milieutoestemmingen zijn verleend die beperkender waren dan de voorgenoemde grens van 35 Kosteneenheden-contour zoals die is neergelegd in artikel 4.2.1 van het Luchthavenbesluit 2014.

Voordat de rechtbank aan bovenstaande toekomt, beoordeelt de rechtbank eerst of de aanvraag van Eindhoven Airport betrekking heeft op één-en-hetzelfde project als bedoeld in artikel 4.2.1 van het Luchthavenbesluit 2014. Is dit immers niet het geval, dan is gelet op de 18 december-uitspraak reeds daarom sprake van een vergunningplichtig project.

Ten onrechte de referentiesituatie betrokken in de voortoets?

8. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte heeft besloten dat geen natuurvergunning was vereist voor het aangevraagde project. Eisers voeren daartoe aan dat in de 18 december-uitspraak is overwogen dat sprake is van een vergunningplichtig project als op basis van een voortoets, zonder dat daarin de referentiesituatie wordt betrokken, significante effecten niet kunnen worden uitgesloten. Volgens eisers volgt uit de 18 december-uitspraak ook dat het project slechts kan worden toegestaan als de effecten daarvan in een passende beoordeling zijn beoordeeld en de getroffen maatregelen uit deze passende beoordeling voldoen aan het additionaliteitsvereiste. Eisers stellen zich op het standpunt dat het aangevraagde project door Eindhoven Airport geen voortzetting is van één-en-hetzelfde project als is toegestaan met het Luchthavenbesluit 2014. De exploitatie van Eindhoven Airport is veelvuldig gewijzigd sinds de veronderstelde referentiedatum, waarmee niet langer sprake is van één-en-hetzelfde-project. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar het rapport van Apollon Milieu (Apollon) waarin onder meer is geconcludeerd dat tussen de aanvraag en de gehanteerde referentiesituatie verschillen zichtbaar zijn. In het rapport van Apollon is verder ook opgetekend dat de ruimte op het platform, de parkeergelegenheid, de terminal en de hangargebouwen in de jaren 1999, 2004 en 2015 zijn uitgebreid. Ter zitting hebben eisers gesteld dat wanneer op de grond van de luchthaven bouwwerkzaamheden worden verricht die relevant zijn voor de uitbreiding van de capaciteit van de luchthaven, die werkzaamheden tot gevolg hebben dat het project is gewijzigd.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie betrokken mocht worden bij de beoordeling van de effecten van het aangevraagde project in de voortoets en de daaropvolgende beoordeling of het aangevraagde project vergunningplichtig was. Verweerder voert hierover aan dat de 18 december-uitspraak geen invloed heeft op het bestreden besluit. Verweerder stelt dat de aanvraag geen betrekking heeft op een wijziging van het project. Volgens verweerder is geen sprake van een nieuw project dan wel het beperken of beëindigen van een bestaande situatie. De exploitatie van de luchthaven als bedoeld in de referentiesituatie wordt namelijk voortgezet, aldus verweerder. Verder stelt verweerder dat de effecten van de beoogde situatie passen in de referentiesituatie en geen sprake is van een nieuw project of een verandering daarvan.

Eindhoven Airport stelt zich op het standpunt dat sprake is van één-en-hetzelfde project en daarom geen natuurvergunning is vereist. Eindhoven Airport betoogt dat het aangevraagde project nog steeds het exploiteren van het commerciële burgerluchtverkeer op de luchthaven is door middel van het afwikkelen van vliegverkeer, met alle bijbehorende (grondgebonden) activiteiten. Bij continuïteit en identiteit van de verschillende activiteiten moet de voortzetting van de reeds eerder vergunde activiteiten geacht worden deel uit te maken van slechts één project waarvoor reeds een vergunning is afgegeven en waarvoor geen nieuwe beoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn hoeft te worden verricht, aldus Eindhoven Airport.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen blijkt uit de 18 december-uitspraak dat de referentiesituatie in de voortoets van belang blijft. De referentiesituatie is namelijk van belang bij de beantwoording van de vraag of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project waarvoor eerder toestemming is verleend of betrekking heeft op een gewijzigd of nieuw project. Van een gewijzigd en daarmee van een nieuw project is sprake wanneer een project niet langer wordt voortgezet als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de natuurtoestemming of een milieutoestemming van voor de referentiedatum die nadien is gecontinueerd.

De rechtbank overweegt dat het Hof van Justitie in het arrest van 7 november 2018 heeft overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl ‘mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd’. In het arrest van 10 november 2022 heeft het Hof van Justitie over de ongewijzigde voortzetting van een natuurvergunde activiteit overwogen: ‘Wanneer een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied, reeds in de projectfase is vergund, kan de voortzetting van die activiteit echter slechts worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 een nieuwe beoordeling moet worden verricht, indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit - met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd - geen continuïteit en identiteit bestaat’.

Gelet op het bovenstaande zal de rechtbank beoordelen of het aangevraagde project door Eindhoven Airport een voortzetting betreft als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de toestemming zoals die is neergelegd in het Luchthavenbesluit 2014.

De rechtbank stelt vast dat Eindhoven Airport onder meer het volgende heeft opgenomen in haar aanvraag van 1 oktober 2020:

‘Hierbij vraag ik namens Eindhoven Airport N.V. (‘EANV’) een vergunning aan op grond van de Wet natuurbescherming (‘Wnb-vergunning’) voor de civiele activiteiten op de Luchthaven Eindhoven. EANV vraagt de Wnb- vergunning aan voor de Activiteit als gedefinieerd in aangehechte aanvraag/passende beoordeling, met dien verstande dat de aanvraag op een aantal punten nog aangevuld moet worden.’

In de bij de aanvraag gehechte passende beoordeling is onder meer het volgende opgenomen:

‘3. Aan te vragen situatie en referentiesituatie

Het vigerende Luchthavenbesluit 2014 en de vigerende revisievergunning uit 2003 – voor zover het proefdraaien betreft – vormen het bestaand recht en zijn voor deze rapportage de referentiesituatie.

In het Luchthavenbesluit 2014 wordt de milieubelasting (voor zover van belang) beperkt door middel van een grenswaarde voor geluid. Deze grenswaarde is vastgelegd in de vorm van de 35 Ke-contour voor het civiele verkeer, en is gebaseerd op een luchtverkeersscenario zoals beschreven in het MER luchthaven Eindhoven 2013 (scenario D8). Dit verkeersscenario beschrijft het civiele vliegverkeer bij 43.000 vliegtuigbewegingen, met o.a. de vliegtuigtypes, de start- en landingsbanen en de tijdstippen van de bewegingen.

De aan te vragen situatie komt overeen met de referentiesituatie en is hieronder verder uitgewerkt. De vergunningaanvraag omvat (het geheel van de effecten van) de activiteiten die hieronder en in tabel 1 zijn beschreven (conform het Luchthavenbesluit 2014 en revisievergunning 2003 voor proefdraaien).

(…)

Tabel 1 Overzicht activiteiten aan te vragen situatie

Activiteit

Omvang

Vliegtuigbewegingen

43.000

APU gebruik

88%

Proefdraaien (uren)

1.908

Gasverbruik gebouwen (m³ gas)

394.890

Parkeren op de luchthaven (auto’s per jaar)

1.750.184

Verkeersaantrekkende werking (toe te schrijven aan Eindhoven Airport) (motorvoertuigen per etmaal)

PM

In haar reactie van 9 augustus 2023 op het verzoek om aanvullende gegevens door verweerder van 11 juni 2023, heeft Eindhoven Airport onder meer het volgende opgenomen:

‘In antwoord op uw brief van 11 april 2023 sturen wij u hierbij de door u gevraagde aanvulling op onze vergunningaanvraag en passende beoordeling op grond van de Wet natuurbescherming van 1 oktober 2020.’

In de bij de bovengenoemde brief gehechte (aanvullende) passende beoordeling is onder meer het volgende opgenomen:

‘3. Aan te vragen situatie en referentiesituatie

Het vigerende Luchthavenbesluit Eindhoven 2014 vormt het bestaand recht en is voor deze rapportage de referentiesituatie. Voor een nadere onderbouwing wordt verwezen naar bijlage 1 bij de brief van Eindhoven Airport bij de aanvullend van de aanvraag Wnb-vergunning.

(…)

De aan te vragen situatie komt overeen met de referentiesituatie en is hieronder verder uitgewerkt. De vergunningaanvraag ziet op het project Exploitatie Eindhoven Airport en omvat het geheel van effecten van de activiteiten die hieronder en in tabel 1 zijn beschreven.

(…)

Tabel 1 Overzicht activiteiten referentiesituatie (tevens aan te vragen situatie)

Activiteit

Omvang

Vliegtuigbewegingen

40.993, totale emissie 128.505 kg NOx

APU gebruik

13,31 minuten per LTO, totale emissie 3696 kg NOx

Proefdraaien (emissie)

4.004 kg NOx

Platformverkeer inclusief GPU (liter brandstof)

406.459, totale emissie 7590 kg NOx en 31 kg NH3

Gasverbruik gebouwen (m³ gas)

246.055 m³ totale emissie 123 kg NOx

Parkeren op de luchthaven (auto’s per jaar) en wegverkeer (motorvoertuigen per etmaal, beide rijrichtingen samen)

1,8 miljoen parkeerders en 11.500 mvt/etmaal, totale emissie 28.100 kg NOx en 3.606 kg NH3

Projecten voor onderhoud, beheer, renovatie en verduurzaming

406 kg NOх en 17 kg NH3

Eindhoven Airport heeft verder haar aanvraag aangevuld met het document ‘stikstofdepositieberekening Eindhoven Airport’ van april 2024 (stikstofdocument). In dit document is onder meer het volgende opgenomen:

‘2.3.7 Projecten

Eindhoven Airport voert jaarlijks meerdere projecten uit die noodzakelijk zijn voor de exploitatie van de luchthaven. De werkzaamheden betreffen onderhoud, beheer, renovatie en verduurzaming. De projecten zijn wisselend in omvang en locatie en variëren van jaar tot jaar. Als realistische inschatting van de emissie van deze projecten veroorzaken, is uitgegaan van de verwachte emissie van een recent uitgevoerd project: de bouw van een (tijdelijke) parkeergarage op het terrein van P3.’

De rechtbank stelt vast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven (het college van Eindhoven) op 25 maart 2015 aan Eindhoven Airport een omgevingsvergunning heeft verleend voor een milieuneutrale wijziging voor de herinrichting van het platform op de luchthaven. Blijkens deze omgevingsvergunning bestaat de verandering van de inrichting uit de volgende activiteiten:

Herindeling van het platform met:

Uitbreiding van twee nieuwe vliegtuig opstelplaatsen (VOP S11 en S12);

Aanpassen riolering ter plaatse van de nieuwe verharding;

Aanpassen ondergrondse infrastructuur;

Aanbrengen asfaltverharding ter hoogte van VOP’s S11 en S12;

Aanbrengen nieuwe gootconstructie;

Aanbrengen bebakening, markering en verlichting.’

Verder stelt de rechtbank vast dat het college van Eindhoven op 3 juni 2015 aan Eindhoven Airport een omgevingsvergunning heeft verleend voor een milieuneutrale wijziging voor realisatie van een nieuw platform voor gewone vliegtuigtoestellen en een verbeterde wegrijdprocedure voor de brandstoftrucks en de daarbij behorende dagopstelplaatsen. Blijkens deze omgevingsvergunning bestaat de verandering van de inrichting uit de volgende activiteiten:

‘Het realiseren van een nieuw vliegtuigplatform aansluitend aan het bestaande vliegtuigplatform S12;

Realisatie dagopstelplaatsen voor brandstoftrucks.’

In het bestreden besluit heeft verweerder onder meer de volgende passages opgenomen:

‘Besluit

In de stukken geeft u aan dat de aanvraag voor het project Exploitatie Luchthaven Eindhoven Airport betrekking heeft op de referentiesituatie zoals beschreven in de passende beoordeling. De exploitatie blijft binnen bestaand recht. Derhalve wordt geen vergunning verleend, maar wordt de aanvraag positief afgewezen.’

‘2.4. Conclusie

Het adviesbureau Apollon heeft in opdracht van eisers een rapport opgesteld met de titel ‘Second Opinion Wnb Luchthaven Eindhoven’ (second opinion). In deze second opinion heeft Apollon onder meer geconcludeerd dat de capaciteit voor civiele vluchten op de luchthaven na het jaar 2000 fors is uitgebreid. Dit blijkt volgens Apollon uit de vergroting van het platform in 2000, 2004 en 2015, door de uitbreiding van de faciliteiten voor het tanken van kerosine in 2005 en 2013 en de voortdurende groei van het aantal parkeerplekken rondom de terminal. Deze conclusies zijn onderbouwd met verschillende luchtfoto’s uit verschillende jaren van de luchthaven waarop deze wijzigingen volgens Apollon zichtbaar zijn.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit heeft besloten dat het aangevraagde project door Eindhoven Airport niet vergunningplichtig is. De rechtbank acht hiertoe van belang dat het door Eindhoven Airport aangevraagde project niet kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van het Luchthavenbesluit 2014. Zij licht dat oordeel als volgt toe. Eindhoven Airport heeft in haar aanvraag ervoor gekozen om een aanvraag in te dienen voor een natuurvergunning bij verweerder voor concrete activiteiten, namelijk luchtgebonden en grondgebonden activiteiten. Daarbij zijn de luchtgebonden activiteiten gespecificeerd in een aantal vliegtuigbewegingen met een bepaalde emissie. Hiermee heeft Eindhoven Airport ervoor gekozen om een gestelde toestemming voor het project op grond van een geluidcontour (dat dynamisch van aard is) te wijzigen naar een toestemming op grond van een natuurvergunning (die niet meer dynamisch maar statisch van aard is). Binnen de geluidcontour van het Luchthavenbesluit 2014 bestond namelijk de mogelijkheid tot een autonome groei van het aantal en type en vliegtuigbewegingen, zolang deze maar binnen de vastgelegde geluidcontour bleven. In de aanvraag is geen sprake van een dergelijke flexibiliteit. Hiermee bestaat er naar het oordeel van de rechtbank een wezenlijk verschil tussen de voorwaarden waaronder de vliegtuigbewegingen mogen worden verricht op de luchthaven in de aangevraagde situatie en de referentiesituatie. De aanvraag voor de natuurvergunning heeft gelet op het voorgaande geen betrekking op de voortzetting van één-en-hetzelfde project als waarvoor met het Luchthavenbesluit 2014 toestemming was verleend. Er is immers geen sprake van continuïteit en identiteit van de voorwaarden waaronder de activiteiten van Eindhoven Airport worden uitgevoerd.

Verder acht de rechtbank van belang dat op 25 maart 2015 en op 3 juni 2015 (en daarmee dus ná de datum van de vaststelling van de referentiesituatie van 26 september 2014), tweemaal toestemming is verleend om het terrein van de luchthaven te veranderen. Deze veranderingen leiden eveneens tot het oordeel dat het project waarvoor op de referentiedatum van 26 september 2014 toestemming is gegeven, sindsdien niet is voortgezet als één-en-hetzelfde project. Verder merkt de rechtbank op dat blijkens het stikstofdocument van april 2024 ‘recent’ een parkeergarage is gerealiseerd op het terrein van de luchthaven en dit ook een wijziging betreft van het project. Ook uit de aanvullende passende beoordeling blijkt dat expliciet het parkeren op de luchthaven is aangevraagd. Daarbij merkt de rechtbank op dat blijkens het arrest van het Hof van Justitie van 28 februari 2008 alle werkzaamheden met betrekking tot de gebouwen, installaties of apparatuur van een luchthaven moeten worden beschouwd als een wijziging van de luchthaven zelf. Dit voorgaande geldt volgens het Hof van Justitie vooral voor werkzaamheden die gericht zijn op het aanzienlijk vergroten van de activiteit van de luchthaven en het luchtverkeer.

Conclusie in zaak ARN 24/5183

9. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is het beroep van eisers gegrond. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte besloten dat geen natuurvergunning was vereist voor het aangevraagde project. De rechtbank komt tot de conclusie dat zij het geschil niet finaal kan beslechten en bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat niet op voorhand duidelijk is of verweerder alsnog een natuurvergunning wil verlenen en dat bij de aanvraag een zogenoemde additionaliteitstoets ontbreekt. Mocht verweerder alsnog een natuurvergunning willen verlenen voor het aangevraagde project, dan dient er een nadere passende beoordeling te worden opgesteld met een additionaliteitstoets.

De rechtbank zal in deze uitspraak niet verder ingaan op hetgeen eisers hebben aangevoerd over de juistheid van de keuze voor en de omvang van de van de door verweerder gehanteerde referentiesituatie. Verweerder moet immers met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beoordelen of hij alsnog een natuurvergunning wil verlenen voor het aangevraagde project.

ARN 24/8705

10. In deze zaak staat het door verweerder aan Eindhoven Airport opgelegde maatwerkvoorschrift centraal. De bevoegdheid om dit maatwerkvoorschrift aan Eindhoven Airport op te leggen, heeft verweerder ontleend aan artikel 11.4, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Volgens verweerder is er namelijk sprake van een Natura 2000-activiteit van nationaal belang als genoemd in artikel 4.12, tweede lid, van het Omgevingsbesluit (te weten de exploitatie van een burgerluchthaven van nationale betekenis).

Verweerder heeft aan het maatwerkvoorschrift verschillende voorschriften verbonden. Het vierde en zevende voorschrift luiden achtereenvolgens:

‘4. Het bestaande recht van Eindhoven Airport N.V. van NOx emissies van vliegverkeer ind. taxiën en APU, GPU, Platformverkeer en proefdraaien bedraagt: 143.795 kg/jaar. Ieder gebruiksjaar dient de luchthaven binnen deze emissie te blijven.

7. Voor de berekening van de stikstofemissies wordt dezelfde berekeningsmethodiek (emissiekentallen) gevolgd, die ook is gebruikt voor de aanvraag van de Wnb-vergunning (stikstofdepositieberekening NLR-CR-2023-236-HZV-2, april 2024).’

Eisers betogen dat het maatwerkvoorschrift in strijd met artikel 11.9, derde lid, van het Bal is opgelegd. Eisers voeren aan dat op grond van deze bepaling een maatwerkvoorschrift niet kan worden opgelegd als over dat onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden. Dit voorgaande is het geval volgens eisers, nu het aangevraagde project vergunningplichtig is. De jaarlijkse emissie van 143.795 kg NOx per jaar kan uitsluitend middels een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit worden voorgeschreven aan Eindhoven Airport, aldus eisers.

Verweerder voert hierover aan dat artikel 11.9, derde lid, van het Bal niet aan het maatwerkbesluit in de weg stond. Verweerder stelt dat met het maatwerkbesluit geen toename van NOx-emissies wordt toegestaan ten opzichte van de referentiestituatie die is ontleend aan het Luchthavenbesluit 2014. Hierdoor was er voor deze NOx-emissie dan ook geen natuurvergunning nodig, aldus verweerder.

In het besluit op het bezwaar van eisers is onder meer het volgende opgenomen:

‘Artikel 11.9 van het Bal biedt de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften op te leggen. Dat kan op grond van artikel 11.9 lid 3 van het Bal alleen als het voorschrift niet aan een omgevingsvergunning verbonden kan worden. In dit geval is gebleken dat het project "Exploitatie Luchthaven Eindhoven Airport" de bestaande rechten niet overschrijdt. Daarom is in de positieve weigering de aanvraag voor een vergunning afgewezen, omdat geen vergunning nodig is. Daardoor is het dus niet mogelijk een dergelijk voorschrift in een omgevingsvergunning op te nemen. De enige mogelijkheid om de grenzen van het bestaande recht vast te leggen, is via de weg van de specifieke zorgplicht en het stellen van maatwerkvoorschriften. Uitgangspunt daarbij is, zoals gezegd, de voortoets en de positieve afwijzing. De discussie dat de referentiesituatie èn het bestaande recht niet klopt, dient, zoals hierboven aangegeven, te worden gevoerd in de procedure omtrent de positieve afwijzing van de vergunning aanvraag.’

Artikel 11.9, derde lid, van het Bal luidt: ‘Een maatwerkvoorschrift wordt niet gesteld als over dat onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning als bedoeld in deze afdeling kan worden verbonden.’

De rechtbank oordeelt dat het maatwerkvoorschrift is opgelegd in strijd met artikel 11.9, derde lid, van het Bal. Zoals de rechtbank onder 8.11 en 8.12 heeft overwogen heeft verweerder ten onrechte besloten dat het aangevraagde project door Eindhoven Airport niet vergunningplichtig was. Hierdoor was het mogelijk om het gestelde voorschrift uit het maatwerkvoorschrift te verbinden aan een natuurvergunning en daarmee ontstaat er strijd met artikel 11.9, derde lid, van het Bal. De stelling van verweerder dat met het maatwerkvoorschrift geen toename van stikstofemissie ten opzichte van de referentiesituatie wordt toegestaan, wat hier ook van zij, brengt hierin geen verandering. Zoals onder 8.11 en 8.12 is overwogen, is er namelijk geen sprake meer van één-en-hetzelfde project en is de door Eindhoven Airport aangevraagde activiteit vergunningplichtig. De beroepsgrond slaagt.

Conclusie in zaak ARN 24/8705

11. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is het beroep van eisers gegrond. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte besloten dat hij bevoegd was tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift aan Eindhoven Airport. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar van 23 oktober 2024 en herroept het maatwerkbesluit van 17 juni 2024. De rechtbank zal in deze uitspraak niet verder ingaan op het overige wat eisers hebben aangevoerd over onder meer de omvang van de toegestane NOx-emissie. Zoals hierboven overwogen moet verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beoordelen of hij alsnog een natuurvergunning wil verlenen voor het aangevraagde project en zo ja, dan zal hij daarbij ook (opnieuw) de omvang van de referentiesituatie moeten vaststellen.

Proceskosten

12. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 3.736,- omdat de gemachtigden van eisers voor elke zaak een beroepschrift hebben ingediend en beiden ook aan de zitting hebben deelgenomen.

Eisers hebben verder verzocht om vergoeding van de kosten van de second opinion van Apollon van 31 oktober 2025, die zij in de beroepsfase in zaak ARN 24/5183 hebben ingebracht. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. De inschakeling van Apollon in het kader van de beroepsprocedure acht de rechtbank redelijk. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat zij willen dat verweerder een bedrag van € 3.230,92 aan kosten vergoedt. Dit hebben eisers onderbouwd met een factuur. De rechtbank acht de deskundigenkosten voor het in dit geval opstellen van de second opinion redelijk. Verder hebben eisers verzocht om vergoeding van de kosten van de contra-expertise die is uitgevoerd door het ecologisch advies- en projectbureau Natuurinclusief heeft opgesteld. Voor vergoeding van de kosten van deze deskundige bestaat geen aanleiding omdat de reden voor de gegrondverklaring van het beroep geen verband houdt met het rapport en de toelichting van de deskundige.

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 17 juni 2024;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 5.098,92 aan proceskosten aan eisers.

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar van 23 oktober 2024;

- herroept het besluit van 17 juni 2024;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar van 23 oktober 2024;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.