ECLI:NL:RBLIM:2025:4285, Rechtbank Limburg, 06-05-2025, ROE 22/2109

Procesverloop

Op 17 februari 2022 heeft eiser een aanvraagformulier “Tegemoetkoming” ingediend.

Naar aanleiding van dit aanvraagformulier en het door eiser goedgekeurde taxatierapport van Nivre heeft RVO namens de minister de tegemoetkoming bij besluit van

8 maart 2022 (het primaire besluit) vastgesteld op € 10.218,-. Dit omdat bij schade aan een agrarisch bedrijf een eigen risico van 35% wordt berekend (€ 15.720,- minus € 5.502,-).

Eiser heeft tegen deze bij het primaire besluit vastgestelde tegemoetkoming bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 1 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft RVO namens de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover dat ziet op de extra tegemoetkoming van € 185,13 voor de gemaakte opruimingskosten, en het primaire besluit op dat punt herroepen. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

5. Eiser verzoekt de rechtbank om de Regeling exceptief te toetsen, omdat het daarin gehanteerde eigen risico van 35% naar zijn mening onredelijk is en in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De ontstane schade is het rechtstreekse gevolg van het aangelegde retentiebekken. Door het aangelegde bekken zijn de gewassen veel dieper en langer in het water komen te staan en als er geen inlaat voor het bekken was gerealiseerd, waren de percelen van eiser droog gebleven. Eiser voert verder aan dat het retentiebekken is aangelegd om in de winter hoogwater uit de Maas te bergen. Eiser hoefde daarom in de zomer geen rekening te houden met het feit dat een grote hoeveelheid water uit de Maas zou moeten worden opgeslagen. Dat maakt dat er sprake is van onvoorziene schade, die niet behoort tot het normale ondernemersrisico en die veroorzaakt is door het feit dat de overheid er bewust voor heeft gekozen om een retentiebekken aan te leggen om ergens anders waterschade te voorkomen. Voor zover eiser wel rekening had kunnen houden met de schade, stelt hij dat een eigen risico van 35% onevenredig hoog is.

6. Ter zitting is komen vast te staan dat eisers beroepsgronden zich niet zozeer richten op een volledige vergoeding van de geleden schade, maar op een hogere vergoeding dan 65% van het schadebedrag en dus op een lager eigen risico dan 35%. Nu niet ter discussie staat dat eiser op grond van de Wts geen recht heeft op een volledige vergoeding van zijn schade, zal de rechtbank alleen de Regeling exceptief toetsen en niet de Wts.

Exceptieve toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechtbank kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechtbank komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke leidraad. De Regeling is een ministeriële regeling die een nadere uitwerking vormt van de Wts. De minister heeft bij de totstandkoming van een ministeriële regeling zoals de Regeling veel beslissingsruimte. De Regeling is een steunregeling en heeft een algemeen karakter. Dit betekent dat de rechtbank de Regeling terughoudend moet toetsen.

7. De rechtbank is van oordeel dat artikel 8, eerste lid, van de Regeling de exceptieve toetsing kan doorstaan. Het bestreden besluit mocht daarom mede op basis van de Regeling worden genomen. De rechtbank licht dit als volgt toe.

Uit artikel 6, tweede lid, van de Wts volgt dat bij het bepalen van de tegemoetkoming een eigen risico of drempelbedrag kan worden gehanteerd. Dit is nader uitgewerkt in artikel 8 van de Regeling waarin is opgenomen dat voor teeltplanschade de hoogte van de tegemoetkoming in de schade 65% bedraagt, waardoor op degene die verzoekt om tegemoetkoming een eigen risico rust van 35% gemaximeerd tot een bedrag van € 6.014,-.

De rechtbank is van oordeel dat de minister in het verweerschrift en ter zitting voldoende heeft gemotiveerd – onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting - dat het eigen risico van 35% geen strijd oplevert met het evenredigheidsbeginsel. De Wts voorziet in een structurele regeling op grond waarvan het Rijk een tegemoetkoming geeft aan diegenen die kosten hebben gemaakt voor het treffen van maatregelen ter voorkoming of beperking van schade dan wel schade hebben geleden die het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een overstroming door zoet water, een aardbeving of een andere ramp die van ten minste vergelijkbare orde is. De Wts is niet bedoeld als een volledige vergoeding van de schade en de kosten, maar als een tegemoetkoming. Er geldt een eigen risico. Dat eigen risico is nader uitgewerkt in de Regeling. Het eigen risico vindt zijn grondslag in de eigen verantwoordelijkheid van de gedupeerde. Dat de schade van eiser volgens hem in de zomer niet voorzienbaar was, maakt voor het eigen risico niet uit. Er wordt van eiser verwacht dat hij voor een deel zelf verantwoordelijkheid neemt voor de schade, ook als die niet voorzienbaar zou zijn. Daarom heeft de minister kunnen stellen dat eiser niet in aanmerking komt voor een hogere tegemoetkoming dan 65% voor de geleden schade, maar krijgt hij net als alle andere agrariërs die teeltplanschade hebben als gevolg van het hoogwater een tegemoetkoming van 65%. Daarbij heeft de minister kunnen verwijzen naar andere ministeriële regelingen die als gevolg van de watersnood in 1995 tot stand zijn gebracht, zoals de “Regeling tegemoetkoming schade bij tweede extreem zware regenval 1998” en de “Regeling tegemoetkoming schade bij overstroming van de Maas in januari 2021”. Ook in de laatste regeling wordt een eigen risico gehanteerd van 35% bij teeltplanschade.

Eiser heeft verder aangevoerd dat de schade is ontstaan als gevolg van het aanleggen van het retentiebekken. Zonder dit retentiebekken zou hij geen schade hebben ondervonden. Ook doet zich hier volgens hem de bijzondere situatie voor dat hij

de schade opvangt voor anderen. Dat maakt dat hij recht heeft op een hogere tegemoetkoming, volgens eiser. Ter zitting heeft eiser verder aangegeven dat hij, gelet op de “geringe” hoogte van het bedrag dat nog vergoed moet worden, liever niet de civielrechtelijke weg bewandelt maar ervoor gekozen heeft dit voor te leggen aan de bestuursrechter.

8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister – onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis– kunnen stellen dat de Regeling geen wettelijke basis biedt voor het vergoeden van schade als gevolg van de aanleg van het retentiebekken. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de rijksoverheid het als haar taak ziet om financiële hulp te bieden bij een ramp of zwaar ongeval, mits voldaan is aan bepaalde vereisten en de veroorzaakte schade niet wordt gedekt door een verzekering. Deze verantwoordelijkheid van de overheid staat los van de vraag of zij op enige wijze heeft bijgedragen aan het ontstaan van de schadeveroorzakende gebeurtenis. De Regeling vindt haar grondslag in coulance en is daarom niet bedoeld voor een vergoeding van schade met een andere oorzaak dan hoogwater.

9. Uit de vorige overweging volgt dat schade als gevolg van overheidshandelen, in dit concrete geval het openzetten van het retentiebekken waardoor het terrein met daarop de percelen van eiser is volgelopen met water, moet worden voorgelegd aan de civiele rechter en niet aan de bestuursrechter. De rechtbank heeft begrip voor eisers gevoel dat hij recht heeft op een hogere vergoeding omdat hij de schade voor andere mensen opvangt, en voor het feit dat hij liever geen civiele weg bewandelt. Dat neemt alleen niet weg dat de Regeling hiervoor niet is bedoeld. Die is bedoeld als tegemoetkoming van gedupeerden door de natuurramp, en niet als vergoeding van specifiek overheidshandelen. Dit wordt onderschreven door de rechtspraak van de hoogste bestuursrechter. Dat, zoals eiser stelt, de situatie zoals die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling het spiegelbeeld vormt van zijn situatie, volgt de rechtbank niet. Ook in die zaak werd gesteld dat de schade het gevolg is van overheidshandelen. De Afdeling heeft in die uitspraak ook verwezen naar de wetgeschiedenis en geoordeeld dat de gedupeerde zich bij mogelijk onrechtmatig overheidshandelen moet wenden tot de civiele rechter en geen beroep kan doen op de voorliggende regeling. Dit maakt ook niet dat de besluitvorming van de minister onevenredig uitpakt. Juist als de overstroming volledig te wijten zou zijn aan het retentiebekken, zou eiser mogelijk helemaal niet voor een vergoeding op grond van de Regeling in aanmerking komen. Dan zou eiser die vergoeding volledig via de civiele weg moeten verhalen. De minister heeft, om dit te illustreren, ter zitting verwezen naar de omstandigheid dat personen/bedrijven die zich in de uiterwaarden van de Waal bevonden geen tegemoetkoming ontvingen naar aanleiding van het hoogwater in 2021. Redengevend daarvoor was de voorzienbaarheid van het hoogwater in de uiterwaarden van de Waal. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser, ook als er geen retentiebekken zou zijn geweest, waarschijnlijk last zou hebben gehad van de overstroming in juli 2021. Dat is de reden dat er aan eiser wel een tegemoetkoming is verstrekt. Ook deze grond van eiser slaagt gelet op het voorgaande niet. Zoals de rechtbank al eerder overwoog is de Regeling gewoonweg niet bedoeld om de overheid aansprakelijk te stellen voor haar handelen, maar om gedupeerden van een natuurramp bij te staan.

10. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister de schadevergoeding van eiser heeft mogen vaststellen op 65% van het schadebedrag.

De opruimingskosten

11. Eiser stelt zich op het standpunt dat het bij het bestreden besluit vastgestelde bedrag van € 185,18 voor opruimingskosten, te laag is. Ten onrechte weigert de minister een vergoeding op te nemen voor de gemaakte kosten voor het klepelen van de grond. Deze kosten hebben betrekking op het gebruik van een tractor en een klepelmaaier. Eiser heeft daarvoor afschrijvingskosten en de benodigde brandstof als schade, maar de minister wil dit niet vergoeden. Ook is eiser uitgegaan van een hoger uurloon dan het standaard tarief waarvan de minister uitgaat. Eiser verwijst daarbij naar het in zijn opdracht opgestelde taxatierapport van Wiberg Taxaties van 13 december 2021 waarin voor de opruimingskosten een bedrag van € 2.061,60 is begroot (2 uur x € 120,- x 8,59 hectare). De werkelijke kosten bedroegen in totaal € 2.496,38.

12. De rechtbank stelt vast dat de Wts voorziet in een tegemoetkoming voor opruimingskosten. In de Regeling is een vergoeding van 65% van het kostenbedrag opgenomen en daarbij is een uurloon vastgesteld van € 22,11 bruto per mensuur wanneer sprake is van arbeid in eigen beheer. De rechtbank volgt de minister in het standpunt dat de opruimingskosten niet voor een andere vergoeding in aanmerking komen dan in de Regeling staat. Ook is gewezen op de Memorie van Toelichting waarin is opgenomen dat slechts een tegemoetkoming in de kosten werd gegeven voor zover die in een redelijke verhouding stonden tot de getroffen maatregelen en noodzakelijk waren. De Wts voorziet enkel in een tegemoetkoming voor opruimingskosten die gemaakt zijn door derden of extra arbeidskosten in eigen beheer met een daaraan in de Regeling gekoppeld uurtarief van € 22,11. Voor een vergoeding van andere kosten zoals brandstofkosten en afschrijvingskosten van machines, biedt de wet geen ruimte. Eiser heeft in dat kader gesteld dat als hij de opruimwerkzaamheden door een derde had laten uitvoeren (tegen een hoger uurtarief) de kosten voor machines en brandstof wel (gedeeltelijk) vergoed zouden zijn, en dat het de staat dan meer zou kosten. De rechtbank is het met eiser eens dat de Regeling op dit punt ongelukkig uitpakt. Het is immers juist de bedoeling van de Regeling om mensen zoveel mogelijk eigen verantwoordelijkheid te laten nemen. Dat er een hogere vergoeding mogelijk is wanneer de opruimkosten door een derde worden verricht, nodigt niet uit tot zelfredzaamheid. Hoewel dit ongelukkig uitpakt, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet dat de Regeling onevenredig is. Daarbij kent de rechtbank met name betekenis toe aan de achtergrond van de Wts en de Regeling. Het gaat hier om een begunstigende regeling, waarbij de wetgever een keuze heeft gemaakt in wat wel en wat niet vergoed wordt. Er is door de wetgever kennelijk gekozen om brandstof en afschrijving van machines bij werkzaamheden in eigen beheer niet te vergoeden. Het gaat ook niet om zo’n groot bedrag dat eiser hierdoor ernstig is benadeeld. Ook voor het uurtarief is een bewuste keuze gemaakt, die de rechtbank, gezien het feit dat het hier om belastinggeld gaat dat aan gedupeerden wordt verstrekt, niet onevenredig vindt.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is gegrond voor zover dat ziet op de hoogte van de tegemoetkoming in de teeltplanschade. Dat betekent dat het bestreden besluit op dat punt wordt vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om op dat punt zelf in de zaak te voorzien, omdat partijen het op zitting eens waren over de hoogte van deze tegemoetkoming. Zelf in de zaak voorzienend herroept de rechtbank het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de tegemoetkoming in de teeltplanschade, stelt zij de hoogte van de tegemoetkoming in de teeltplanschade vast op € 10.608,65 en bepaalt zij dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.

14. Het bedrag van € 10.608,25 is als volgt opgebouwd:

8,59 hectare x € 1.900,- (SO-norm korrelmais) = € 16.321,- x 65%= € 10.608,65.

15. Eiser krijgt geen gelijk voor wat betreft zijn beroepsgronden tegen het onevenredige karakter van de Regeling en de hoogte van de tegemoetkoming in de opruimingskosten. Het is aan eiser – als hij het daar niet mee eens is – hiertegen tijdig hoger beroep in te stellen.

16. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en de proceskosten. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. Voor de beroepsfase heeft eiser recht op een vergoeding van

€ 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde van € 907,- per punt).

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

1. Een gedupeerde heeft recht op een tegemoetkoming in de hierna te noemen categorieën van schaden, voor zover de schade die hij heeft geleden, is ontstaan in het schadegebied en het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een overstroming door zoet water, een aardbeving dan wel een ramp waarop deze wet ingevolge artikel 3 van toepassing is verklaard, alsmede in de hierna te noemen categorieën van kosten die daarmee verband houden:

1. De hoogte van de tegemoetkoming wordt volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels:

2. Bij het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming kan een eigen risico en een drempelbedrag worden gehanteerd waarvan de hoogte bij ministeriële regeling wordt vastgesteld en wordt in voorkomend geval rekening gehouden met de omstandigheid dat een gedupeerde binnen een periode van twee jaar in verband met een overstroming door zoet water, een aardbeving dan wel een ramp waarop deze wet ingevolge artikel 3 van toepassing is verklaard, een tegemoetkoming in de geleden schade of de gemaakte kosten heeft ontvangen.

3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de hoogte van de tegemoetkoming.

4. Bij ministeriële regeling kan een maximum voor de tegemoetkoming worden vastgesteld. Dit maximum kan afhankelijk worden gesteld van een bij die regeling vastgesteld bedrag dat voor het totaal van de tegemoetkoming beschikbaar is.

5. De regels, bedoeld in het tweede tot en met vierde lid, kunnen voor verschillende categorieën gedupeerden verschillend worden gesteld.

1. Extra arbeid in eigen beheer als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder j, van de wet wordt berekend over het aantal uren waarin een eigenaar, een mede-eigenaar of een bestuurder van een onderneming dan wel haar personeel de in dit artikelonderdeel genoemde werkzaamheden heeft verricht.

2. Op het aantal uren, bedoeld in het eerste lid, worden per etmaal in mindering gebracht:

3. De hoogte van de tegemoetkoming wordt bepaald op basis van het aantal uren dat het resultaat is van de berekening, bedoeld in het eerste en tweede lid, vermenigvuldigd met een bij ministeriële regeling vast te stellen uurloon.

1. De hoogte van de tegemoetkoming in de schade, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel e, van de wet, bedraagt 65% van het schadebedrag. Deze schade wordt berekend in overeenstemming met artikel 30, zevende lid, van de LVV.

2. De gedupeerde heeft slechts recht op een tegemoetkoming in teeltplanschade, voor zover deze schade bestaat uit een productieverlies van meer dan 20% ten opzichte van de gemiddelde opbrengst in de betrokken productierichting op het betreffende bedrijf in de drie jaren voorafgaande aan het jaar waarin de productieverliezen zich voordoen, met dien verstande dat:

3. Indien een gedupeerde op grond van het tweede lid geen recht heeft op een tegemoetkoming in teeltplanschade, wordt deze schade niet meegenomen bij de berekening van het drempelbedrag, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en het eigen risico, bedoeld in artikel 14.