ECLI:NL:RBLIM:2025:9187, Rechtbank Limburg, 24-09-2025, ROE 22/48 en ROE 22/183

Procesverloop

Eisers 1 (ROE 22/48) en eisers 2 (ROE 22/183) hebben tegen dit besluit beroepen ingesteld.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eisers 2 hebben hierop gereageerd. Eisers hebben tevens een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen op 14 november 2024, gezamenlijk met de zaak van eisers 1 met nummer ROE 22/1078, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers 1, [gemachtigde 2] namens eisers 1, de gemachtigde van eisers 2 en mr. F. Soeltaansingh, de toenmalige gemachtigde van verweerder. Na het sluiten van het onderzoek zijn deze zaken gesplitst van zaak ROE 22/1078.

De rechtbank heeft het onderzoek bij brief van 13 januari 2025 heropend om partijen in staat te stellen te reflecteren op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909, in relatie tot het bestreden besluit. Eisers 1 en eisers 2 hebben op 30 januari 2025 respectievelijk 5 februari 2025 hierop gereageerd en verweerder heeft op 11 maart 2025 gereageerd. Nadat geen van de partijen desgevraagd heeft aangegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

(Totstandkoming van) het bestreden besluit

2. Vergunninghoudster is eigenaar van een varkenshouderij en rundveebedrijf op het adres [adres] in [plaats 1] . Hiervoor is bij besluit van 16 juni 2011 een nieuwe, de gehele inrichting omvattende, omgevingsvergunning voor de activiteit milieu verleend. Ook is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend voor het bouwen van vier stallen. Op 29 mei 2018 heeft de voormalige eigenaar van het perceel [adres] een aanvraag OBM ingediend voor het veranderen van de varkenshouderij, het wijzigen van de afmetingen van stal 3, het aansluiten van stal 2 op een chemische luchtwasser, het wijzigen van twee gecombineerde luchtwassers op stal 3 en het minderen van 25 vleesvarkens in stal 3 (hierna: het project). Bij brief van 9 augustus 2018, ingekomen bij verweerder op 14 september 2018, heeft de voormalige eigenaar van het perceel [adres] verzocht ten behoeve van interne saldering de omgevingsvergunning van 16 juni 2011 in te trekken als de OBM wordt verleend.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteit omgevingsvergunning beperkte milieutoets (artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) en de omgevingsvergunning van 16 juni 2011 ingetrokken.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt de OBM. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Ter zitting hebben eisers 2 de in het beroepschrift onder punt 3 genoemde grond over de AERIUS-calculator ingetrokken. Dit betekent dat deze grond niet (meer) ter beoordeling voorligt. Voor de beoordeling van het beroep van eisers acht de rechtbank het wettelijk kader van belang dat is opgenomen als bijlage bij deze uitspraak.

5. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eisers 2 stellen dat bij het bestreden besluit ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) van het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg (hierna: GS) is gevraagd en ten onrechte geen passende beoordeling heeft plaatsgevonden, omdat op grond van artikel 2.27 van de Wabo in samenhang met artikel 6.10a van het Besluit omgevingsrecht (Bor) de omgevingsvergunning niet kan worden verleend zolang er geen vvgb is afgegeven. Hiertoe verwijzen eisers 2 naar de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, en de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:6389, en 21 januari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:192, waarin een (uitgewerkte) nuancering op de Logtsebaan-uitspraak heeft plaatsgevonden. Tevens verwijzen eisers 2 ter onderbouwing van hun standpunt dat een vvgb is vereist naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:810.

7. Verweerder neemt het standpunt in dat een vvgb niet vereist is en verwijst in het bestreden besluit naar de mail van GS van 21 oktober 2021 waarin door GS - voor zover van belang - het volgende is gezegd:

8. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eisers 2 zo, dat zij betogen dat GS en verweerder niet het standpunt konden innemen dat een vvgb niet nodig was omdat een natuurvergunning niet nodig was. Er had volgens hen een vvgb moeten komen omdat die natuurvergunning volgens eisers 2 wel nodig is. Verweerder heeft dit volgens eisers 2 ten onrechte niet onderkend. Bovendien geldt volgens eisers 2 dat een vvgb op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor door GS geweigerd had moeten worden omdat geen natuurvergunning is verleend. Een vvgb kan alleen worden verleend als de verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd is met de Wnb.

9. De rechtbank stelt verder vast dat de beroepsgrond van eisers 2 niet ziet op de vraag of sprake is van een aanhaakverplichting voor een natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor. Verweerder lijkt hier in zijn reflectie intern salderen van 20 februari 2025 ten onrechte wel vanuit te gaan. De beroepsgrond ziet naar het oordeel van de rechtbank op het wel of niet noodzakelijk zijn van een vvgb en niet op het wel of niet bestaan van een aanhaakverplichting.

10. De rechtbank overweegt dat hoewel voormelde beroepsgrond door eisers 2 is aangedragen en niet door eisers 1, die grond ziet op de bevoegdheid van verweerder om de OBM te verlenen en als zodanig dus (ook) een door de rechtbank ambtshalve te toetsen aangelegenheid is. De vraag of verweerder een vvgb had moeten vragen strekt zich dan ook uit over het beroep van eisers 1.

11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen vvgb nodig was. Als er ten onrechte geen vvgb is gevraagd en afgegeven, betekent dit dat voor verweerder de bevoegdheid ontbrak om de OBM te verlenen. Het bestreden besluit, de OBM, zal dan ook door de rechtbank worden vernietigd.

12. Vanaf 1 januari 2020 en tot de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 was vaste rechtspraak van de Afdeling dat een natuurvergunning alleen nodig is voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Bij de beoordeling van de vraag of een project significante gevolgen kan hebben - de voortoets - mogen de gevolgen van het voorgenomen project worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie. Dat wordt intern salderen met de referentiesituatie genoemd. Als de gevolgen van het voorgenomen project niet groter of anders zijn dan de gevolgen van de al vergunde situatie op dezelfde locatie, dan zijn significante gevolgen uitgesloten en is geen natuurvergunning nodig voor het voorgenomen project.

De referentiesituatie is - in dit geval, omdat vergunninghoudster geen natuurvergunning heeft - de milieutoestemming zoals die gold door de op 16 juni 2011 verleende omgevingsvergunning, omdat dat de laagst vergunde referentiesituatie is vanaf de Europese referentiedatum (in dit geval 10 juni 1994, 24 maart 2000 en 7 december 2004, zijnde de aanwijsdata voor de Natura-2000 gebieden). In deze vergunning is 2.166,85 kg NH3 per jaar (stal 1,2,3,3b en 4) toegestaan. Niet betwist is en de rechtbank stelt vast dat voor de beoogde situatie sprake is van 2.024,50 kg NH3 per jaar (stal 1,2,3,3b en 4). Dat leidt de rechtbank tot de conclusie dat in het oude beoordelingskader het inderdaad zo was dat, als door GS en verweerder ook aangegeven, significante gevolgen uitgesloten waren en er geen natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist was voor het voorgenomen project, omdat de gevolgen van het project, door de afname van stikstofdepositie, niet groter of anders waren dan de gevolgen van de vergunning van 16 juni 2011. In dat geval was een vvgb van GS inderdaad niet aan de orde, omdat er geen natuurvergunning nodig was.

13. In de 18 december-uitspraken van de Afdeling is dat beoordelingskader veranderd. In die uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat, anders dan voorheen, de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie met de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat in de voortoets, bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. Die zal dus vaker dan voorheen nodig zijn.

14. De Afdeling heeft in de uitspraken van 18 december 2024 voorts overwogen dat een beoordeling van de gevolgen van een project in de voortoets op de volgende wijze moet worden uitgevoerd. Wanneer een project, dat beschikt over een natuurtoestemming of een milieutoestemming van voor de referentiedatum die nadien is gecontinueerd, niet langer als één-en-hetzelfde project wordt voortgezet, is sprake van een gewijzigd en daarmee van een nieuw project. Dat nieuwe project is het bestaande project zoals dat na de wijziging zal worden voortgezet. In de voortoets moeten de gevolgen van het gehele project na wijziging worden beoordeeld.

15. In de reflectie intern salderen van 20 februari 2025 heeft verweerder erkend dat naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 nu wel een natuurvergunning door vergunninghoudster is benodigd om gebruik te kunnen maken van de OBM. Verweerder vindt echter dat vergunninghoudster die altijd nog kan aanvragen en het dus niet uitmaakt dat die er ten tijde van het bestreden besluit niet was.

16. De vraag waar de rechtbank zich voor gesteld ziet als het gaat om de vraag of een vvgb had moeten worden verkregen, is of het bestreden besluit langs de lat van het oude of van het nieuwe beoordelingskader van de Afdeling gelegd moet worden door de rechtbank. De rechtbank overweegt daarover als volgt. Het bestreden besluit is weliswaar genomen vóór 18 december 2024, maar de rechtmatigheid van het bestreden besluit zal met inachtneming van de nieuwe rechtspraak van de Afdeling moeten worden beoordeeld. De uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 zijn namelijk gebaseerd op wetgeving die er al was ten tijde van het bestreden besluit. Tevens heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 1.9 en 24.3 overwogen dat de rechtspraakwijziging direct van toepassing is in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures. In die zaken moet alsnog worden nagegaan of een natuurvergunning moet worden verkregen.

Hoewel de Afdeling in de uitspraken van 18 december 2024 niet specifiek is ingegaan op de gevolgen van die uitspraken voor de vvgb bij een OBM, is de rechtbank van oordeel dat deze uitspraken ook gelden voor onderhavige zaak waar een vvgb volgens verweerder niet vereist is omdat als gevolg van intern salderen geen natuurvergunning nodig is. Een vvgb kan, in dit geval, namelijk alleen worden verleend als er geen natuurvergunning nodig is, omdat vergunninghoudster niet over een natuurvergunning beschikt. Naar het oordeel van de rechtbank is het dus samenvattend, in tegenstelling tot waar verweerder vanuit gaat, wel degelijk nodig om over een natuurvergunning te beschikken voordat de OBM had kunnen worden verleend. Immers, anders kan er geen vvgb worden verleend en dat is wel een vereiste voor verweerder om bevoegd te zijn die OBM te verlenen.

Wat betekent dit voor het project van vergunninghoudster?

17. In dit geval betekent toepassing van de nieuwe lijn van de Afdeling voor het project het volgende. Vergunninghoudster beschikt over een omgevingsvergunning van

16 juni 2011 voor vier stallen. Niet betwist is dat de in de vergunning van 16 juni 2011 verleende stallen 3 en 4 niet zijn opgericht. Dat betekent dat de voor deze stallen verleende stikstofemissie, gelet op de nieuwe rechtspraak van de Afdeling, niet meegenomen mag worden als mitigerende maatregel bij de voortoets. Immers, de gevolgen van het gehele project na wijziging moeten worden beoordeeld. Vergunninghoudster wil de afmetingen van stal 3 wijzigen, stal 2 aansluiten op een chemische luchtwasser, twee gecombineerde luchtwassers plaatsen op stal 3 en 25 vleesvarkens minderen in stal 3. Het project bevat dan de realisatie van de derde stal, het realiseren van wijzigingen aan één bestaande stal en de exploitatie van een agrarisch bedrijf in drie stallen, waar er feitelijk nog maar twee zijn. Gelet hierop is sprake van een gewijzigd en daarmee van een nieuw project. In de voortoets moeten de gevolgen van de bouwwerkzaamheden en de exploitatie van de derde stal, zoals die na de voorgenomen wijziging zal plaatsvinden, worden beoordeeld. Gelet hierop zijn significante gevolgen niet op voorhand uitgesloten. Dit betekent dat niet reeds aan de voorkant vaststaat dat voor het project geen natuurvergunning nodig is. Om dat te beoordelen is een passende beoordeling nodig en die is niet gemaakt. Ten tijde van het verlenen van de OBM mochten GS en verweerder niet het standpunt innemen dat er enkel vanwege intern salderen geen significante negatieve gevolgen voor de natuur zijn en dus geen vvgb nodig zou zijn en de OBM verleend kon worden zonder natuurvergunning. Nu GS ten onrechte hebben gesteld dat een natuurvergunning - en daarom ook een vvgb - niet nodig is wegens de mogelijkheid van intern salderen en verweerder GS hierin heeft gevolgd, is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd en daarmee in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het bestreden besluit, voor zover dit de OBM betreft, reeds hierom vernietigd dient te worden.

18. Gelet op wat hiervoor is geoordeeld, komt de rechtbank niet toe aan de overige beroepsgronden van eisers.

Wat betekent vernietiging van de OBM voor de vergunning van 16 juni 2011?

19. Het gevolg van de vernietiging van de OBM is dat vergunninghoudster geen enkele vergunning meer heeft, omdat de omgevingsvergunning van 16 juni 2011 bij het bestreden besluit is ingetrokken. Dit is geen gewenste situatie, omdat verweerder de vergunning van 16 juni 2011, enkel en alleen op verzoek van vergunninghoudster heeft ingetrokken, omdat de OBM in plaats kwam van de vergunning van 16 juni 2011. Als de OBM niet was verleend was de omgevingsvergunning niet ingetrokken. Gelet hierop zal de rechtbank het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning van 16 juni 2011 ook vernietigen. Dit betekent dat de vergunning van 16 juni 2011 herleeft.

Overschrijding redelijke termijn

20. Eisers hebben bij brieven van 10 en 30 oktober 2024 verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

21. De redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat eisers en verweerder verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren.

22. De redelijke termijn is gestart in zaak ROE 22/48 met het indienen van het beroepschrift op 4 januari 2022 en in zaak ROE 22/183 met het indienen van het beroepschrift op 14 januari 2022. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar met één jaar en ruim acht maanden overschreden.

Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan eisers toe te kennen schadevergoeding € 2.000,00.

Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld tot het betalen van een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 2.000,-.

Conclusie en gevolgen

23. De beroepen zijn gegrond. Dat betekent dat de OBM wordt vernietigd. Ook zal de rechtbank het besluit tot intrekking van de vergunning van 16 juni 2011 vernietigen.

24. Eisers krijgen het griffierecht terug.

25. Omdat de beroepen van eisers gegrond zijn, krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen.

Deze vergoeding stelt de rechtbank voor eisers 1 op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op €1.360,50 (1 punt voor het indienen van het beroep en 0,5 punt voor repliek, met een waarde per punt van € 907,00 en wegingsfactor 1). Verder hebben eisers 1 verzocht om vergoeding van de reiskosten die zij hebben moeten maken om de zitting van de rechtbank bij te kunnen wonen. Op grond van het Bpb komen de reiskosten op basis van reizen met het openbaar vervoer, tweede klasse, voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten zijn met toepassing van het Bpb begroot op € 37,08 (uitgaande van tweemaal (voor beide eisers) een retourreis [plaats 2] -Roermond). Toegekend wordt in totaal € 1.397,58 (€ 1.360,50 + € 37,08).

Voor eisers 2 bedraagt de vergoeding voor rechtsbijstand € 1.814,00 (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,00 en wegingsfactor 1). Eisers 2 hebben voor repliek enkel verwezen naar de repliek van eisers 1, zodat zij hiervoor geen 0,5 punt vergoeding krijgen. Verder hebben eisers 2 verzocht om vergoeding van de reiskosten die zij hebben moeten maken om de zitting van de rechtbank bij te kunnen wonen. Op grond van het Bpb komen de reiskosten op basis van reizen met het openbaar vervoer, tweede klasse, voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten zijn met toepassing van het Bpb begroot op € 37,08 (uitgaande van tweemaal (voor beide eisers) een retourreis [plaats 2] -Roermond). In totaal ontvangen eisers 2 dan ook € 1.851,08 als proceskostenvergoeding.

26. Omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden en dit volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld tot het betalen van een vergoeding van immateriële schade aan eisers tot een bedrag van € 2.000,-. Gelet op de toewijzing van het verzoek om schadevergoeding, hebben eisers recht op vergoeding van de proceskosten die zij hebben gemaakt voor het indienen van dat separate, schriftelijke verzoek. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 453,50 te betalen door de Staat der Nederlanden.

Beslissing

€ 453,50 voor de door eisers gemaakte proceskosten.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

f. de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, in de gevallen waarin ten minste 51 en ten hoogste 2000 mestvarkens behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 2°, van categorie 14, worden gehouden, met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wet milieubeheer van toepassing is.

(…)

4. Als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de wet, wordt tevens aangewezen:

1. Een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder a tot en met i, wordt geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.