RECHTBANK LIMBURG
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 oktober 2026 in de zaak tussen
[naam] , uit Kessel, verzoekster
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 26/2107
(gemachtigde: mr. F.C.M. Tamis),
en
(gemachtigde: mr. R.A.H.M. van der Steen).
Procesverloop
1. Op 15 juli 2026 heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd in verband met het bedrijfsmatig fokken van honden op het adres [adres] te Kessel. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 oktober 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster via een beeldverbinding, de gemachtigde van het college en J. Dahmen, namens het college.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Verzoekster is woonachtig aan de [adres] te Kessel (hierna: het perceel). Op dat adres exploiteert zij haar bedrijf ‘Capelse Labradoodles’. Tot haar bedrijfsactiviteiten behoren onder andere het bedrijfsmatig fokken van labradoodles en het verzorgen van de puppy’s totdat ze oud genoeg zijn om verkocht te worden (hierna: de hondenfokkerij).
Het college heeft van omwonenden meldingen ontvangen van geluidsoverlast als gevolg van de honden op het perceel van verzoekster. Het college heeft daarom onderzoek gedaan. De eerste controle ter plaatse vond plaats op 17 december 2025. Een gemeentelijke toezichthouder heeft tien honden en acht puppy’s in de woning van verzoekster aangetroffen. Naar aanleiding van deze controle heeft het college aan verzoekster op 9 februari 2026 kenbaar gemaakt voornemens te zijn om tot handhavend optreden over te gaan. Volgens het college is de hondenfokkerij niet toegestaan in de woning van verzoekster, omdat op grond van het bestemmingsplan ‘Kernen Kessel en Kessel-Eik’ (het bestemmingsplan), dat deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan ‘Peel en Maas’ (het omgevingsplan) dat op het perceel van toepassing is, de bestemming ‘wonen’ geldt, en deze bestemming geen bedrijfsmatige activiteiten toestaat anders dan beroepen of bedrijven aan huis die ondergeschikt zijn aan de woonbestemming. Volgens het college is daarvan in dit geval geen sprake, waardoor verzoekster in strijd handelt met het omgevingsplan.
Verzoekster heeft haar zienswijze geuit tegen dit voornemen. Vervolgens heeft het college op 7 mei 2026 en 7 juli 2026 nogmaals een controle ter plaatse laten uitvoeren. Op 7 mei 2026 waren volgens de toezichthouder 10 volwassen honden en vier puppy’s aanwezig. Op 7 juli 2026 was dit aantal verminderd naar zes volwassen honden en twee puppy’s.
Naar aanleiding van de uitgevoerde controles heeft het college met het bestreden besluit van 15 juli 2026 aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Daarbij heeft het college aan verzoekster het volgende gelast:
“U dient de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunt u doen door de illegale (bedrijfsmatige) activiteiten in de vorm van het fokken, houden en verkopen van honden op het adres [adres] in Kessel te staken en gestaakt te houden. Hiervoor dient u alle honden boven het (gezamenlijke) aantal van zes op voornoemde locatie te verwijderen en verwijderd te houden. U mag in totaal maximaal twee keer per jaar een nestje puppy's fokken. Puppy's jonger dan acht weken uit deze nestjes tellen niet mee bij het maximum van zes honden. Dit doet u uiterlijk binnen zes weken na de verzending
van deze brief.”
Voldoet verzoekster niet aan deze last, dan verbeurt zij een dwangsom van € 15.000,- per geconstateerde overtreding per week, tot een maximumbedrag van € 60.000,-, waarbij het college maximaal eenmaal per week zal controleren of de overtreding is beëindigd.
Verzoekster is het niet eens met het bestreden besluit en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Omdat de begunstigingstermijn voor het voldoen aan de last onder dwangsom volgens het bestreden besluit op 27 augustus 2026 verloopt, heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende het opschorten van het bestreden besluit totdat op haar beroep is beslist, dan wel totdat door het college op haar bezwaar is beslist.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Heeft verzoekster een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening?
3. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, als tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter zal daarom eerst beoordelen of verzoekster een voldoende spoedeisend belang heeft.
Het bestreden besluit betreft het staken van (een deel van) de bedrijfsvoering van verzoekster op straffe van een dwangsom waarvan de begunstigingstermijn verloopt na deze uitspraak. Als er geen voorlopige voorziening wordt getroffen, moeten verzoekster alle honden boven het maximumaantal van zes verwijderen van het perceel voordat er een beslissing is genomen op haar bezwaarschrift. De voorzieningenrechter is gelet op de beperkingen in de bedrijfsvoering van verzoekster van oordeel dat sprake is van voldoende spoedeisend belang. Dat betekent dat de voorzieningenrechter toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening.
Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen?
4. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Overtreedt verzoekster het omgevingsplan?
5. Om te beoordelen of het college handhavend mocht optreden, moet er sprake zijn van een overtreding aan de zijde van de als overtreder aangemerkte persoon. Indien sprake is van een overtreding en verzoekster als overtreder aangemerkt kan worden, is het college in beginsel bevoegd om handhavend jegens verzoekster op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan het geval zijn indien het handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
6. Tussen partijen is in geschil of de exploitatie van een hondenfokkerij in strijd is met het omgevingsplan. Het handelen in strijd met de regels van het omgevingsplan is op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet verboden zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Partijen zijn het erover eens dat de activiteiten van verzoekster bedrijfsmatig van aard zijn. Ook is niet in geschil dat verzoekster als overtreder aangemerkt kan worden als sprake is van een overtreding van het omgevingsplan.
7. Op grond van artikel 19, onder a en b, van het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, zijn de voor ‘wonen’ aangewezen gronden bestemd voor wonen, met daaraan ondergeschikt een beroep of bedrijf aan huis, overeenkomstig het bepaalde in artikel 19.3.3 van het bestemmingsplan.
Het bestemmingsplan bepaalt in de artikelen 1.16 en 1.19 voor zowel een beroep als een bedrijf aan huis dat de woning in overwegende mate haar woonfunctie dient te houden en de beroeps- c.q. bedrijfsuitoefening een ruimtelijke uitstraling moet hebben die in overeenstemming is met de woonfunctie ter plaatse om te kunnen voldoen aan de definitie van beroep of bedrijf aan huis.
Artikel 19.3.3 van het bestemmingsplan bepaalt, voor zover relevant, het volgende:
Een beroep of bedrijf aan huis bij de woning, als opgenomen in het 'Overzicht beroep of bedrijf aan huis' (bijlage 2 bij deze regels) of hiermee naar aard en omvang gelijk te stellen beroepen en bedrijven, wordt geacht in overeenstemming te zijn met de woonbestemming en is toegestaan, mits:
a. de woonfunctie in overwegende mate gehandhaafd blijft;
(…)
e. maximaal 40 % van de begane grondvloeroppervlakte en de voor de woonfunctie bestemde bijbehorende bouwwerken mogen worden gebruikt voor aan huis verbonden beroepen en bedrijven met een maximum van:
1. 25 m² bij bouwpercelen tot 750 m²;
2. 35 m² bij bouwpercelen van 750 m² tot 1.500 m²;
3. 45 m² bij bouwpercelen vanaf 1.500 m²;
(…)
8. Het college is van mening dat de hondenfokkerij niet voldoet aan de definitie van een beroep of bedrijf aan huis, dan wel aan artikel 19.3.3 van het bestemmingsplan. Volgens het college is de hondenfokkerij niet ondergeschikt aan de woonfunctie. Het college betrekt daarbij de volgende omstandigheden:
Het perceel van verzoekster heeft volgens het college een oppervlakte van 962 m2. Volgens het college is meer dan 35 m2 van het perceel in gebruik voor de bedrijfsactiviteiten van verzoekster. Daarmee handelt verzoekster in strijd met artikel 19.3.3, onder e, onder 2, van het bestemmingsplan.
Omdat het college klachten heeft ontvangen over geluidsoverlast vanwege blaffende honden, is het college van mening dat de hondenfokkerij hinder veroorzaakt.
De aard en de omvang van de hondenfokkerij maakt volgens het college dat niet langer sprake is van een ruimtelijke uitstraling die in overeenstemming is met de woonfunctie.
9. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het college onvoldoende gemotiveerd heeft dat sprake is van een overtreding en waarom de hondenfokkerij niet vergeleken kan worden met een hondentrimsalon of een dierenartspraktijk. Deze bedrijfsvormen komen, in tegenstelling tot een hondenfokkerij, voor op de lijst die als bijlage 2 bij het bestemmingsplan is gevoegd. Daarnaast stelt verzoekster dat uit het laatste controlerapport van 7 juli 2026, voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit, juist blijkt dat de hondenfokkerij past binnen de door het college gestelde grenzen. Ten slotte stelt verzoekster dat het college onvoldoende gemotiveerd heeft dat zij inderdaad meer dan 35 m2 van haar woning en de voor de woonfunctie bestemde bijbehorende bouwwerken in gebruik heeft voor de hondenfokkerij.
10. De voorzieningenrechter constateert dat de hondenfokkerij, daargelaten of dit als beroep of bedrijf aan huis in de zin van het bestemmingsplan aangemerkt kan worden, in strijd is met het bestemmingsplan omdat het niet aan de nadere voorwaarden voor de exploitatie van een beroep of bedrijf aan huis uit datzelfde bestemmingsplan voldoet. Het college heeft in het verweerschrift uiteengezet dat meer dan 35 m2 van de woning en de bijbehorende bouwwerken die voor de woonfunctie bestemd zijn (te weten de woonkamer, de garage en een van de twee kennels) in gebruik is voor de hondenfokkerij, aan de hand van de bouwtekeningen van het perceel. Verzoekster heeft de in het verweerschrift beschreven afmetingen niet bestreden en weerspreekt ook niet dat zij de garage, kennel en woonkamer in gebruik heeft voor de hondenfokkerij. Daarnaast bestrijdt zij niet dat de gezamenlijke oppervlakte van de garage, de woonkamer en de kennel meer dan 35 m2 bedraagt. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van het college dat meer dan 35 m2 van de woning en de bijbehorende bouwwerken in gebruik is voor de hondenfokkerij. Dit betekent dat, zelfs indien de hondenfokkerij voldoet aan de definitie van artikel 1.16 of 1.19 van het bestemmingsplan en als beroep of bedrijf aan huis aangemerkt kan worden, de hondenfokkerij in strijd is met artikel 19.3.3, onder e, onder 2 van het bestemmingsplan.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter dan ook van voorlopig oordeel dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan en daarmee het omgevingsplan, waardoor het college terecht is overgegaan tot handhavend optreden. Alles wat verzoekster verder heeft aangevoerd over het al dan niet bestaan van een overtreding van het bestemmingsplan zal de voorzieningenrechter onbesproken laten. Het bezwaar heeft ten aanzien van de gestelde overtreding geen redelijke kans van slagen.
Is de dwangsom te hoog?
11. Verzoekster stelt tot slot dat het college de dwangsom ten onrechte heeft berekend op basis van de brutoverkoopprijs per puppy (€ 2.600,-) en onvoldoende gemotiveerd heeft waarom bij deze verkoopprijs aangesloten kon worden. Het college is van mening dat de dwangsom, gelet op de verkoopprijs per puppy, het aantal verkochte puppy’s sinds 1 januari 2024, het aantal honden en een gemiddelde dekking van twee keer per jaar, niet onevenredig is.
12. In de enkele stelling dat de dwangsom onvoldoende onderbouwd is, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat het bestreden besluit onevenredig is. Het college heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift toegelicht dat de hoogte van de dwangsom is afgestemd op de verkoopprijs per puppy en de hoeveelheid gefokte puppy’s vanaf 1 januari 2024 tot het moment van het opleggen van het bestreden besluit, op basis van een door verzoekster overhandigde verkooplijst. Daarmee heeft het college naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende gemotiveerd waarop de hoogte van de dwangsom is gebaseerd. Verzoekster heeft ook verder niet onderbouwd dat de opgelegde dwangsom te hoog is. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat de opgelegde dwangsom onevenredig is. Het bezwaar van verzoekster heeft daarom ten aanzien van de opgelegde dwangsom ook geen redelijke kans van slagen.
Is de last voldoende duidelijk?
13. Verder stelt verzoekster dat de manier waarop de dwangsom is omschreven onduidelijk is, omdat deze per constatering per week wordt verbeurd en daarmee niet duidelijk is op welk concreet moment dit plaatsvindt.
14. Ten aanzien van het moment van het verbeuren van de dwangsommen ziet de voorzieningenrechter eveneens geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat het bestreden besluit onduidelijk is. Er bestaat geen verplichting om aan te geven wanneer precies wordt gecontroleerd. In geval van een invordering is het aan het college om aannemelijk te maken dat een bepaalde dwangsom is verbeurd.
Is de herstelmaatregel voldoende duidelijk?
15. Volgens verzoekster is daarnaast niet duidelijk hoe de door het college genoemde herstelmaatregel zich verhoudt tot de opgelegde last onder dwangsom. Zij stelt dat het college zowel van haar verlangt dat zij haar bedrijfsactiviteiten staakt, maar dat ook bepaald wordt dat zij maximaal zes honden mag houden en maximaal twee nestjes per jaar mag fokken.
16. Anders dan verzoekster stelt, is de voorzieningenrechter van voorlopig oordeel dat uit het bestreden besluit voldoende duidelijk blijkt dat verzoekster aan de last voldoet op het moment dat zij het aantal honden op het perceel terugbrengt naar zes en het aantal nestjes beperkt tot een maximum van twee per jaar. Kennelijk omdat het college dan van mening is dat met die hoeveelheid aan honden gesproken kan worden van een beroep of bedrijf aan huis dat aan de voorwaarden uit het bestemmingsplan voldoet. Verzoekster heeft niet onderbouwd dat voor haar onduidelijk is wat de herstelmaatregel inhoudt of hoe ze daar aan kan voldoen. De voorzieningenrechter ziet in het standpunt van verzoekster dan ook geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen.
Conclusie en gevolgen
17. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het bezwaar van verzoekster geen redelijke kans van slagen. Hij wijst het verzoek om voorlopige voorziening daarom af. Voor een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. Evenmin ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het college in de proceskosten van verzoekster te veroordelen.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. van der Genugten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 26 oktober 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 26 oktober 2026.