5. Omdat eiser als belanghebbende beroep heeft ingesteld tegen het
bestreden besluit I, is er voldaan aan de voorwaarden uit artikel 8:1 van de Awb waardoor zijn beroep ontvankelijk is.
De feiten
De last onder dwangsom
6. Ter plaatse van het perceel [adres 1] in [woonplaats] (hierna: het perceel) is de onderneming genaamd [handelsnaam] (hierna: de onderneming) gevestigd. Eiser is (mede) eigenaar van zowel het perceel als de onderneming.
Ter plaatse van het perceel gelden de bestemmingsplannen ‘Buitengebied Venray 2010, herziening regels’ en ‘Buitengebied Venray 2010, herziening locaties’(hierna: het tijdelijk deel van het omgevingsplan). Op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan geldt ter plaatse van het perceel - voor zover hier relevant - de enkelbestemming ‘Bedrijf’ met daarnaast (op een gedeelte van het perceel) de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - kleinschalig bedrijf’. Op grond van artikel 5.5, aanhef en onder c, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is buitenopslag ter plaatse van het perceel niet toegestaan.
7. Naar aanleiding van een klacht/melding heeft verweerder op 27 september 2023 en 6 februari 2024 controles gehouden ter plaatse van het perceel. Verweerder heeft tijdens deze controles enkel het buitenterrein van het perceel gecontroleerd en niet ook in de loods gelegen op het perceel. Dit omdat eiser voorafgaand aan de controle op 27 september 2023 heeft aangegeven dat hij geen medewerking zal verlenen aan de controle. Aan de hand van de tijdens de controles gemaakte foto’s heeft verweerder geconstateerd dat ter plaatse van het perceel bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden bestaande uit de opslag van een grote hoeveelheid oud ijzer en metaal en de bewerking van ijzer en metaal.
8. Gelet op de constateringen zoals die zijn gedaan tijdens de controles op
27 september 2023 en 6 februari 2024 heeft verweerder op 15 mei 2024 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht aan de onderneming. Volgens verweerder zijn de bedrijfsactiviteiten namelijk in strijd met de regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan omdat deze gelet op hun omvang niet kleinschalig zijn en daarmee niet passen binnen de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - kleinschalig bedrijf’. Verder is het volgens artikel 5.5., onder c, van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010, herziening locaties’ verboden om de gronden te gebruiken voor buitenopslag. Omdat verweerder voor deze strijdigheden met het tijdelijk deel van het omgevingsplan geen omgevingsvergunning heeft verleend, is er sprake van een overtreding van artikel 5.1., eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld om de overtreding binnen tien weken na de verzenddatum van het voornemen te beëindigen. Als eiser dit niet doet, is verweerder voornemens om een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft tegen het voornemen een zienswijze ingediend.
9. Verweerder heeft vervolgens tijdens een controle op 24 september 2024 geconstateerd dat de opslag van de grote hoeveelheid oud ijzer/metaal en schroot op een groot gedeelte van het perceel niet is beëindigd. Gelet hierop is verweerder bij het primaire besluit I overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser. Verweerder heeft tijdens de controle enkel het buitenterrein van het perceel gecontroleerd.
Volgens verweerder is het opslaan, sorteren en verkopen van schroot in strijd met het tijdelijk deel van het omgevingsplan en omdat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend, is er sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow en artikel 5.5., onder c, van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010, herziening locaties. Verweerder heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd.
Voor wat betreft het gedeelte van het perceel waar de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - kleinschalig bedrijf’ geldt, heeft verweerder aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat uit artikel 1.76 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan volgt dat onder een ‘kleinschalig bedrijf’ wordt verstaan: een niet aan het buitengebied gebonden bedrijf zoals opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten passend binnen de milieucategorie 1 of 2 of dat naar aard en omvang kleinschalig is en passend is binnen de milieucategorie 1 of 2. Het perceel heeft een oppervlakte van 2134.32 m2. Over het gehele perceel wordt schroot opgeslagen dat vervolgens wordt gesorteerd en verkocht. In de inschrijving in de Kamer van Koophandel is de onderneming beschreven als: “In - en verkoop metalen. In - en verkoop machines, (landbouw) werktuigen en tractoren.” Dit houdt volgens verweerder in dat de bedrijfsactiviteiten van de onderneming worden aangemerkt als “Overige groothandel in afval en schroot: b.o. 1000m2 (SBI-code 5157.2/3)” zoals opgenomen in de VNG-brochure. Omdat deze activiteiten volgens de VNG-brochure worden beoordeeld als milieucategorie 3.2 zijn deze niet passend binnen de milieucategorie 1 of 2 behorende bij de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - kleinschalig bedrijf’. Hierdoor is er volgens verweerder sprake van strijd met het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
Verder heeft verweerder aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 5.5, aanhef en onder c, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan het gebruiken van gronden van het perceel voor buitenopslag verboden is. Omdat er op het perceel schroot wordt opgeslagen, is er sprake van strijd met artikel 5.5, aanhef en onder c, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
10. Eiser heeft tegen de last bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, de last onder dwangsom in stand gelaten en de begunstigingstermijn verlengd tot 20 augustus 2025. Verweerder heeft, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften, nader onderzoek gedaan in naar het beroep op het vertrouwensbeginsel door eiser in bezwaar. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit I op het standpunt gesteld dat geen toezegging is gedaan. Er is contact opgenomen met wethouder [naam wethouder] om te vragen of er een uitlating of gedraging heeft plaatsgevonden die als een toezegging kan worden gekwalificeerd die inhoudt dat eiser zijn onderneming op de [adres 1] te [woonplaats] zou mogen voeren. Wethouder [naam wethouder] heeft aangegeven dat er nooit een toezegging is gedaan. Volgens verweerder is dit voldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van een toezegging, waardoor het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
De invorderingsbeschikking
11. Op 2 september 2025 heeft verweerder opnieuw een controle gehouden ter plaatse van het perceel. Tijdens deze controle heeft verweerder diverse foto’s gemaakt en vastgesteld dat op een groot gedeelte van het perceel nog steeds een grote hoeveelheid oud ijzer en metaal wordt opgeslagen. Omdat eiser (wederom) geen medewerking heeft verleend aan de controle, heeft verweerder de loods gelegen aan de rechterzijde van het perceel niet gecontroleerd.
12. Omdat de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow niet is beëindigd vóór de begunstigingstermijn van 20 augustus 2025 is verweerder, na eerst op 15 september 2025 een voornemen hiertoe te hebben uitgebracht waartegen eiser een zienswijze heeft ingediend, bij het bestreden besluit II overgegaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsom ter hoogte van € 15.000,- vermeerderd met de wettelijke rente.
13. Eiser is het niet eens met de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking. Op wat hij in beroep heeft aangevoerd, zal de rechtbank hierna ingaan.
De last onder dwangsom
De last onder dwangsom is onduidelijk
14. Eiser heeft zich ten eerste op het standpunt gesteld dat de last onder dwangsom onduidelijk is. Volgens eiser is niet duidelijk of de last onder dwangsom ook ziet op de opslag in de schuur. Verder is volgens eiser niet duidelijk op welke soorten opslag de last onder dwangsom betrekking heeft en welk afval dus verwijderd moet worden om de overtreding te beëindigen. Iedereen slaat materialen op in een loods, garage of schuur die wellicht als afval zijn te bestempelen maar die ooit nog eens van pas kunnen komen of klaarliggen om afgevoerd te worden. Volgens eiser volgt uit vaste rechtspraak dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd moet zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent wat gedaan of nagelaten moet worden ten einde toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen. Omdat hier geen sprake van is, kan de last onder dwangsom niet in stand blijven.
15. Deze beroepsgrond van eiser slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
De last onder dwangsom ziet op twee overtredingen, namelijk dat ter plaatse van het perceel een bedrijf is gevestigd dat in omvang niet kleinschalig is en dat er buitenopslag plaatsvindt in strijd met het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan. In het licht van deze overtredingen heeft verweerder als herstelmaatregel in de last onder dwangsom opgenomen dat de strijdigheid kan worden opgeheven door het opslaan, sorteren en verhandelen van oude metalen, ijzeren en afval te staken en gestaakt te houden. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat de last onder dwangsom niet onduidelijk is. De herstelmaatregel moet namelijk gezien worden in het licht van de overtredingen dat er in strijd met het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan geen kleinschalig bedrijf is gevestigd op het perceel en dat er buitenopslag plaatsvindt. Het afval dat is opgeslagen in strijd met die overtredingen moet dan ook verwijderd worden door eiser. Als eiser dus afval opslaat in zijn loods en deze opslag plaatsvindt in het kader van een kleinschalig bedrijf, dan is dat toegestaan. Dat hiervan sprake is, voert eiser overigens niet aan. Deze beroepsgrond van eiser slaagt daarom niet.
De last is te verstrekkend
16. Eiser heeft zich als tweede op het standpunt gesteld dat de last onder dwangsom te verstrekkend is. Eiser voert aan dat de last onder dwangsom is opgelegd naar aanleiding van controles die zijn gehouden door verweerder op het buitenterrein van het perceel. Omdat verweerder enkel het buitenterrein heeft gecontroleerd kan de last onder dwangsom volgens eiser ook alleen maar daar betrekking op hebben. De last onder dwangsom is echter zodanig geformuleerd dat deze ook betrekking heeft op wat in de loods plaatsvindt, terwijl verweerder hier geen controle heeft gehouden. Omdat verweerder de binnenruimte niet heeft gecontroleerd terwijl de last onder dwangsom hier wel ook op ziet, is deze te verstrekkend waardoor deze volgens eiser niet in stand kan blijven.
17. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt en overweegt daartoe als volgt.
De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom is opgelegd voor het hele perceel. Uit de controlerapporten van 27 september 2023, 6 februari 2024 en
24 september 2024 volgt dat verweerder inderdaad enkel het buitenterrein heeft gecontroleerd en niet de loods/binnenruimte gelegen op het perceel. Vaak overigens omdat eiser dat niet toestond. De rechtbank stelt vast dat eiser de constateringen zoals die zijn gedaan over het buitenterrein niet betwist. De rechtbank gaat dan ook uit van de constateringen (afval, schroot in grote mate aanwezig op het buitenterrein) zoals verweerder die in de controles die aan de last onder dwangsom ten grondslag liggen heeft gedaan.
De rechtbank is van oordeel dat voormelde constateringen op het buitenterrein met bijbehorende rapporten voldoende zijn voor het aannemen van de overtredingen in de last onder dwangsom. Het buitenterrein omvat immers het grootste deel van het hele perceel en de constateringen die daar zijn gedaan kunnen naar het oordeel van de rechtbank de last die op het hele perceel ziet dragen. Om een last op te leggen die mede de loods op het perceel omvat is niet specifiek vereist dat de loods ook is gecontroleerd. Vereist is dat verweerder voldoende aannemelijk maakt waar de last op is gebaseerd. Dat is volgens de rechtbank gebeurd. Verweerder mocht op basis van de verschillende controles en daaruit volgende constateringen aannemen dat het hele perceel van eiser door eiser gebruikt wordt voor een onderneming die niet mag worden uitgeoefend binnen de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - kleinschalig bedrijf’. Van een te verstrekkende last is daarom ook geen sprake. Eiser stelt overigens ook niet dat in de loods ten tijde van het bestreden besluit I wel voldaan werd aan de functieaanduiding en dus dat het gebruik van de loods los staat van de onderneming die eiser ten tijde van het bestreden besluit I exploiteerde op het buitenterrein. En tussen partijen is niet in geschil dat een dergelijke onderneming niet is toegestaan op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
Beginselplicht tot handhaving
18. Bij handhavingsbesluiten geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving staat dus voorop. Van deze beginselplicht tot handhaving mag alleen worden afgezien als handhavend optreden onevenredig is. Dat is het geval als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat handhaving onevenredig is, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
19. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door de last onder dwangsom aan hem op te leggen. Gelet hierop kan deze volgens eiser dan ook niet in stand kan blijven. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat er op 11 november 2022 een gesprek heeft plaatsgevonden met de (toenmalige) waarnemend burgemeester mevrouw [naam waarnemend burgemeester] en de wethouder de heer [naam wethouder] . Volgens eiser zijn tijdens dit gesprek (mondelinge) toezeggingen gedaan over de voortzetting van de bedrijfsactiviteiten op het perceel aan de [adres 1] te [woonplaats] . Deze mochten namelijk niet meer plaatsvinden op het perceel gelegen aan de [adres 2] in [woonplaats] . Volgens eiser heeft verweerder gelet op deze gedane toezeggingen in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door toch een de last onder dwangsom aan hem op te leggen. Verder heeft verweerder volgens eiser in het kader van het door eiser gedane beroep op het vertrouwensbeginsel, ook gelet op het advies van de commissie bezwaarschriften, onvoldoende nader onderzoek gedaan naar het gewekte vertrouwen en de toezeggingen die door mevrouw [naam waarnemend burgemeester] en/of de heer [naam wethouder] zijn gedaan.
20. De rechtbank overweegt als volgt.
Om te beoordelen of het beroep op het vertrouwensbeginsel van eiser slaagt, moet de rechtbank drie stappen doorlopen.
1. Is er sprake van een toezegging?
2. Kan de toezegging worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan?
3. Als de eerste twee stappen bevestigend worden beantwoord dan betekent dit dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Bij de derde stap moet vervolgens onderzocht worden of er zwaarwegende belangen zijn die zich verzetten tegen honorering van het opgewekte vertrouwen.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van een toezegging waardoor het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. De rechtbank vindt redengevend dat het standpunt van eiser dat deze toezegging zou zijn gedaan tijdens het gesprek van 11 november 2022 in compleet contrast staat met de weergave door verweerder van de gemaakte afspraken die uit de brief van 23 november 2022 volgen. Die afspraken hebben geen betrekking op het perceel aan de [adres 1] te [woonplaats] , maar zien op beslechting van een geschil tussen eiser en zijn buren aan de [adres 2] te [woonplaats] . Waarom er in die brief niets staat over de (verplaatsing van de) onderneming van eiser, kon eiser ter zitting niet toelichten. Ook is voor de rechtbank relevant dat verweerder ontkent dat er een toezegging is gedaan na hierover met de wethouder te hebben gesproken. Ook spreekt niet in het voordeel van eiser dat mevrouw [naam waarnemend burgemeester] desgevraagd de lezing van eiser over de volgens hem gemaakte afspraken niet wilde bevestigen. Omdat er geen sprake is van een toezegging, wordt aan de hiervoor genoemde stappen 2 en 3 niet toegekomen en slaagt deze beroepsgrond van eiser niet.
De invorderingsbeschikking
21. De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend.Een andere opvatting zou namelijk afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
22. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, blijft de last onder dwangsom in stand. Aan de invorderingsbeschikking ligt het controlerapport van de gehouden controle op 2 september 2025 ten grondslag. Uit dat rapport blijkt dat ook ná de begunstigingstermijn uit de last onder dwangsom er nog steeds op relatief grote schaal opslag van schroot, afval en materialen op het buitenterrein van het perceel plaatsvindt. De constateringen uit het controlerapport zijn, anders dan door eiser gesteld, voor de rechtbank voldoende om aan te nemen dat ook na het verstrijken van de begunstigingstermijn er (1) geen sprake was van een kleinschalig bedrijf ter plaatse van het perceel en (2) wel van buitenopslag op het perceel, waardoor er nog steeds sprake was van overtredingen. Gelet hierop was verweerder bevoegd tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Genders, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 12 maart 2026
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 12 maart 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.