ECLI:NL:RBLIM:2026:4613

Procesverloop

Overwegingen

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).

2. De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn op 31 december 2020, 22 mei 2023, 24 maart 2022 en 11 juli 2023 ingediend na inwerkingtreding van de Wabo en vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op de bestreden besluiten 1 tot en met 4 (hierna: de bestreden besluiten) van toepassing is.

3. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend. Daarbij heeft het college gebruik gemaakt van een bij besluit van 12 oktober 2004 verleende vrijstelling (het vrijstellingsbesluit) van het bestemmingsplan ‘Bedrijfsterrein De Koumen 1978’ (het bestemmingsplan) voor bouwkavels. De gronden waarop de bouwkavels zijn voorzien, zijn bestemd tot bedrijfs- en recreatieve doeleinden. De voorgestane ontwikkeling past niet binnen het bestemmingsplan. De vergunde woningen liggen op de bouwkavels. De aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing is geactualiseerd in 2014 en 2020. Het bouwplan van [derde-partij 1] ( [adres 1] ) is inmiddels gerealiseerd en die woning wordt bewoond. Het bouwplan van [derde-partij 4] ( [adres 4] ) was ten tijde van de behandeling van de beroepen ter zitting vergevorderd en het bouwplan van [derde-partij 2] ( [adres 2] ) was bijna afgerond. Met het bouwplan van [derde-partij 3] ( [adres 3] ) was gestart.

4. Eisers voeren onder meer aan dat het vrijstellingsbesluit ten onrechte elke keer opnieuw aan de individuele verleende omgevingsvergunningen voor het bouwen van een woning ten grondslag wordt gelegd. Zij wijzen daarvoor op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 april 2025. Zij betogen dat zij door gebruik te maken van een vrijstelling uit 2004 onevenredig in hun belangen bij behoud van een goed en veilig woon- en leefklimaat en hun gezondheid worden geschaad. Met name zal de bouw van uiteindelijk twaalf woningen en de ophoging van het maaiveld leiden tot wateroverlast bij hun woningen en de rest van de wijk, aldus eisers. In het aanvullend beroepschrift van 30 november 2025 hebben zij aangevoerd dat het vrijstellingsbesluit geen concreet bouwplan betreft en dat een bouwplan dat niet past binnen een bestemmingsplan een zekere mate van concreetheid moet hebben om middels een vrijstelling te kunnen worden vergund. In het onderhavige geval is geen sprake van een concreet bouwplan maar (alleen) een voornemen om bouwkavels te realiseren, aldus eisers.

5. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 april 2025 in het midden gelaten of een vrijstellingsbesluit op grond van het overgangsrecht gelijk kan worden gesteld met een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. De rechtbank kan en zal die vraag in de onderhavige zaken eveneens onbeantwoord laten.

6. De Afdeling heeft in die zaak de (bouw)omgevingsvergunning vernietigd omdat met gebruikmaking van de vrijstelling al eerder een bouwvergunning voor dat perceel (kadastraal bekend [kadastrale gegevens 6] , plaatselijk bekend als [adres 5] ) was verleend en daarom aan de vrijstelling geen betekenis meer toekwam. De rechtbank stelt vast dat dat in de onderhavige zaken niet speelt. Er is voor deze percelen niet eerder met gebruikmaking van de vrijstelling een bouw- of omgevingsvergunning verleend.

7. De Afdeling heeft in die zaak verder het volgende overwogen: “De Afdeling wijst er ten overvloede op dat met het vrijstellingsbesluit alleen vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend voor het realiseren van twaalf bouwkavels. Met het vrijstellingsbesluit is dus geen vrijstelling verleend voor het bouwen van twaalf woningen”.

8. Naar aanleiding van deze overweging (in die zaak ten overvloede) heeft de rechtbank bij verweerder het vrijstellingsverzoek van 11 februari 2003, de destijds geldende provinciale lijst met categorieën van gevallen en de verklaring van geen bezwaar van Gedeputeerde Staten van Limburg (GS) van 15 juni 2004 opgevraagd. Tevens heeft de rechtbank partijen gevraagd om een reactie te geven op de hiervóór vermelde overwegingen van de Afdeling.

9. Uit de aanvraag van 11 februari 2003 blijkt dat “is verzocht de noodzakelijke procedures op te starten om te komen tot realisatie van een twaalftal bouwkavels aan de [adres 6] in [plaats 5]”. Verweerder heeft dat opgevat als een aanvraag om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de toen geldende Wet op de Ruimtelijke Ordeing (WRO) vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan en heeft daarvoor een verklaring van geen bezwaar aan GS gevraagd die op 15 juni 2004 is afgegeven. In de verklaring is vermeld dat die betrekking heeft op het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan “ten behoeve van de realisering van een twaalftal bouwkavels aan de [adres 6] (nrs. n.n.b.) te [plaats 5] , gemeente Heerlen”. In het vrijstellingsbesluit is vermeld “dat op 11 februari 2003 een vrijstellingsverzoek voor de realisatie van een twaalftal bouwkavels op de hiervoor aangehaalde percelen aan de [adres 6] in Heerlen, stadsdeel [plaats 5] bij ons college is ingekomen”. In het vrijstellingsbesluit staat dat verweerder heeft besloten “om vrijstelling te verlenen ex artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, van het bestemmingsplan “Bedrijfsterrein De Koumen 1978” (…) voor de realisatie van een twaalftal bouwkavels aan de [adres 6] (…)”.

10. De rechtbank is van oordeel dat weliswaar sprake is van een concreet project als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de WRO waarmee een verkaveling ten behoeve van toekomstige woningbouw mogelijk is gemaakt (en dus ook het aantal woningen is vastgelegd), maar dat uit de onder 9 vermelde stukken mede gelet op de onder 7 geciteerde overweging van de Afdeling niet anders kan worden geconcludeerd dan dat het project, dat is aangevraagd en waarvoor destijds vrijstelling is verleend, geen betrekking heeft op een concreet bouwvoornemen/concrete bouwplannen. De vrijstelling is niet toegesneden op concrete woningen en zegt niets over de omvang van die woningen en de situering daarvan op de percelen. Dat betekent dat er ook geen ruimtelijk-planologische afweging is gemaakt over die precieze omvang en situering (en een gobale vrijstelling is nu eenmaal, anders dan een globaal bestemmingsplan, niet mogelijk). De verleende vrijstelling kan dan ook niet worden gebruikt om daarmee de nadien ingediende concrete aanvragen voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te verlenen. Dat betekent dat deze concrete aanvragen in strijd zijn met het toen nog steeds geldende bestemmingsplan en dat die strijd niet is opgeheven door de verleende vrijstelling. Gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo had verweerder de bouwaanvragen daarom mede moeten aanmerken als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (het afwijken van het bestemmingsplan).

11. De rechtbank volgt verweerder niet in diens betoog dat aan genoemde overweging van de Afdeling in deze zaken geen betekenis toekomt omdat het een overweging ten overvloede is die betrekking heeft op een andere procedure. Het is namelijk enkel een overweging ten overvloede omdat de bouw-omgevingsvergunning in die zaak om een andere reden (de herhaalde toepassing van de vrijstelling) niet in stand kon blijven. Dat doet er naar het oordeel van de rechtbank niet aan af dat die overweging in de onderhavige zaken relevant is voor de beoordeling. De Afdeling heeft die overweging ook niet voor niets opgenomen en er mag vanuit worden gegaan dat deze als richtinggevend kan worden gezien voor de (verdere) besluitvorming en beoordeling daarvan. De rechtbank gaat daarom in deze zaak ook van dit ten overvloede gegeven oordeel uit.

12. Verweerder erkent dat alleen vrijstelling is verleend voor 12 bouwkavels, maar voert aan dat daarbij is beoogd om toestemming te geven voor het bouwen van 12 woningen. Dat volgt volgens verweerder uit de samenhang met de ruimtelijke onderbouwing en de bijgevoegde voorschriften die concreet betrekking hebben op de realisatie van vrijstaande woningen.

13. De rechtbank overweegt naar aanleiding van dat betoog dat de omstandigheid dat verweerder heeft beoogd toestemming voor het bouwen van woningen binnen de projectlocatie te verlenen, niet wegneemt dat dat uit het vrijstellingsbesluit zelf niet blijkt. De rechtbank verwijst daarvoor naar hetgeen zij onder 9 en 10 heeft overwogen. Daarbij komt dat in het vrijstellingsbesluit niet wordt verwezen naar of is bepaald dat de ‘ruimtelijke onderbouwing zelfstandige projectprocedure’ van januari 2003 daarvan deel uitmaakt. Maar ook in die ruimtelijke onderbouwing is geen sprake van een concreet bouwproject; onderbouwd wordt alleen dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang om te komen tot realisatie van de beoogde woningbouw in het plangebied conform het ontwerpbestemmingsplan “ [adres 6] ”. Ten aanzien van de bouwregels die zijn opgenomen in genoemd ontwerpbestemmingsplan dat destijds niet verder in procedure is gebracht, geldt dat deze niet als een concreet bouwvoornemen kunnen worden aangemerkt. Een (bouw)project, waarvoor in afwijking van het geldende bestemmingsplan vrijstelling wordt verleend, dient zich in de mate van concreetheid namelijk te onderscheiden van de normering neergelegd in een (ontwerp)bestemmingsplan. In een bestemmingsplan worden immers algemene, voor herhaalde toepassing geschikte, regels gesteld ten behoeve van de verlening van bouwvergunningen voor toekomstige bouwplannen. Een vrijstelling voor een bouwproject heeft een andere strekking en dient voldoende concreet te zijn. Aan die eis wordt hier evenmin voldaan.

14. Verweerder heeft ten slotte betoogd dat in de bouw-omgevingsvergunning(en) is opgenomen dat dit mede ziet op de Wabo-activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Verweerder wijst daarvoor op de vermelding op blz. 2 onder Besluit in de zaak 24/3624. Daaruit kan volgens verweerder worden geconcludeerd dat tevens een art. 2.1, eerste lid, onder c, juncto artikel 2.12 van de Wabo vergunning is verleend. Als inhoudelijke motivering voor deze afwijking wordt verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing bij het vrijstellingsbesluit en de latere actualiseringen.

15. Ook dat betoog volgt de rechtbank, gezien de inhoud van de bestreden besluiten, niet. In de bestreden besluiten wordt expliciet gewezen op het vrijstellingsbesluit en dat is in de bestreden besluiten op grond van overgangsrecht als een omgevingsvergunning eerste fase voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo aangemerkt. Dat is de reden waarom op basis daarvan de bouw-omgevingsvergunningen (tweede fase) konden worden verleend. Dat betekent volgens de rechtbank dat verweerder in afwijking van het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo nodig achtte en dus ook niet heeft verleend. Dit nog daargelaten dat er geen op de artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo toegesneden overwegingen in de bestreden besluiten zijn opgenomen.

16. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden gelet op de besluitvorming die verweerder zal moeten laten plaatsvinden en de onzekerheid over het daarvoor benodigde tijdpad. Verweerder zal daarom nieuwe besluiten op de aanvragen om een omgevingsvergunning moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

17. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers de door hen betaalde griffierechten vergoedt.

18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Er zijn namelijk geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

19. De rechtbank is zich ervan bewust dat partijen in dit langlopende geschil door deze uitspraak ver terug in de tijd worden geworpen. De kans dat de uitkomst van de besluitvorming die nu moet gaan plaatsvinden uiteindelijk materieel hetzelfde zal zijn als de uitkomst van de besluitvorming die heeft plaatsgevonden - namelijk verlening van de omgevingsvergunningen - acht de rechtbank reëel. Dat neemt echter niet weg dat het vrijstellingsbesluit waarop verweerder de vergunningverlening gebaseerd heeft, voor dat doel niet concreet genoeg is, zoals ook volgt uit de onder 7 geciteerde overweging. De vergunninghouders worden daarvan de dupe en ook eisers blijven nog langer in onzekerheid. De rechtbank kan daar echter in de gegeven omstandigheden juridisch geen andere draai aan geven en slechts de hoop uitspreken dat partijen er onderling op een voor ieder bevredigende manier samen uitkomen in de vervolgbesluitvorming.

Beslissing

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.