RECHTBANK LIMBURG
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 24/4437
(gemachtigde: mr. M. Godderij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder
1. Deze uitspraak gaat over de door verweerder aan eiser opgelegde invorderingsbeschikking. Aan de invorderingsbeschikking is een inmiddels onherroepelijke last onder dwangsom voorafgegaan die betrekking heeft op het zonder een omgevingsvergunning veranderen van de brandcompartimentering door het pand aan de [adres] te [woonplaats] bouwkundig te splitsen in drie (zelfstandige) woningen.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een uitzonderlijk geval om op de onherroepelijke last onder dwangsom terug te kunnen komen. Verder is de rechtbank van oordeel dat de dwangsom is verbeurd en de hoogte van het ingevorderde bedrag niet disproportioneel is. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 8 april 2024, verzonden op 9 april 2024, (het primaire besluit) heeft verweerder bij eiser een dwangsom van € 10.000,- ingevorderd.
In het besluit van 12 september 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting.
Feiten
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Feiten en omstandigheden last onder dwangsom
4. Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres] te [woonplaats] (hierna: het pand).
Op 13 september 2022 heeft een controle plaatsgevonden in het pand waarbij een overtreding is geconstateerd. Vastgesteld is dat het pand zonder vergunning bouwkundig is gesplitst in drie (zelfstandige) woningen. Omdat hierbij sprake is van een verandering van de brandcompartimentering is dit niet vergunningsvrij. Per brief van 16 februari 2023 heeft eiser de gelegenheid gekregen om vóór 1 april 2023 een omgevingsvergunning in te dienen voor de betreffende bouwactiviteit. Per email van 30 maart 2023 is deze termijn verlengd tot 1 mei 2023. Voor deze overtreding heeft verweerder bij besluit van 8 juni 2023, verzonden op 12 juni 2023, een last onder dwangsom opgelegd. Eiser is bij dit besluit opgedragen vóór 1 november 2023 de splitsing van het pand ongedaan te maken. Dit kan hij doen door het pand terug te brengen in de bouwkundige staat zoals weergegeven in de bouwvergunning van 20 maart 1998. Bij niet-naleving wordt een dwangsom van
€ 50.000,- ineens opgelegd.
De rechtbank stelt vast dat eiser geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de last onder dwangsom die aan hem is opgelegd. Dit heeft tot gevolg dat de last onder dwangsom in rechte onaantastbaar is geworden.
Feiten en omstandigheden invorderingsbeschikking
5. Eiser heeft op 22 juni 2023 een vergunningaanvraag gedaan. Verweerder heeft per brief van 2 november 2023 besloten deze aanvraag buiten behandeling te stellen, omdat, aldus verweerder, de aanvraag onvolledig was en eiser geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om gegevens aan te vullen.
Een toezichthouder heeft naar aanleiding van de opgelegde last onder dwangsom op 23 november 2023 een hercontrole uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat de woningsplitsing niet ongedaan is gemaakt en het pand nog steeds bouwkundig in drie woningen is opgesplitst. Verweerder heeft dan ook geconcludeerd dat niet aan de last is voldaan en van rechtswege een dwangsom van € 50.000,- is verbeurd. Daarbij heeft verweerder bij brief, verzonden op 4 december 2023, aangegeven voornemens te zijn om een invorderingsbeschikking te nemen.
Verweerder heeft vervolgens bij het primaire besluit besloten tot invordering van de dwangsom ter hoogte van € 10.000,- in plaats van € 50.000,-, omdat verweerder het niet redelijk vindt het gehele bedrag aan verbeurde dwangsom in te vorderen. Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat de eerder geconstateerde overtreding niet is beëindigd en dus niet binnen de begunstigingstermijn aan de last is voldaan. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
Standpunten van eiser
6. Eiser stelt in zijn beroepschrift dat sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien. Volgens eiser is de ernst van de overtreding beperkt, omdat er geen constructieve wijzigingen hebben plaatsgevonden en er sprake is van twee woningen in plaats van drie woningen, zoals uit het controlerapport van 1 september 2011 blijkt. Verder is onduidelijk hoe de overtreding had kunnen worden beëindigd, omdat niet duidelijk is waar een wijziging van de brandcompartimentering zou hebben plaatsgevonden en hoe dit kan worden weggenomen.
Bovendien stelt eiser dat er ten tijde van het primaire besluit geen sprake is van een overtreding, omdat het wijzigen van een brandcompartimentering lager dan vijf meter niet als vergunningplichtig is aangewezen in artikel 2.26, eerste lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Verder is aldus eiser ten tijde van het invorderingsbesluit niet met het controlerapport van 23 november 2023 vast komen te staan dat de last is overtreden dan wel dat dit niet op een duidelijke en controleerbare wijze is vastgesteld. Pas in de bezwaarprocedure heeft verweerder een controlerapport van 4 juni 2024 overgelegd, hetgeen in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
Eiser is van mening dat de ingevorderde dwangsom van € 10.000,- nog steeds disproportioneel hoog is.
Ook de beperkte verwijtbaarheid, beperkte draagkracht alsmede het feit dat er geen derden zijn betrokken zorgt volgens eiser ervoor dat sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien. Eiser heeft gedurende het gehele proces meermaals met verweerder contact opgenomen voor verduidelijking en verlenging en was in afwachting van een door hem ingediende klacht.
Gronden gericht tegen de last onder dwangsom
7. De rechtbank overweegt dat de last onder dwangsom onherroepelijk is. Immers, daartegen heeft eiser geen bezwaar gemaakt. Eiser heeft in zijn beroepschrift diverse gronden geformuleerd die de rechtbank opvat als gericht tegen (elementen uit) de last onder dwangsom. Het gaat dan om de (geringe) ernst van de overtreding, de hoogte van de dwangsom, de afwezigheid van overlast vanwege de overtreding en de mate van verwijtbaarheid van eiser. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel echter geen gronden aanvoeren die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat geen overtreding heeft plaatsgevonden en/of betrokkene geen overtreder is. Van een dergelijke uitzondering is naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak geen sprake. Eiser heeft geen onderbouwd standpunt erover ingenomen dat geen sprake zou zijn geweest van een overtreding ten tijde van de last onder dwangsom. Ook is er geen enkel aanknopingspunt om te veronderstellen dat eiser geen overtreder zou zijn.
Gronden gericht tegen de invorderingsbeschikking
- Toetsingskader invorderingsbeschikking
8. De rechtbank stelt voorop dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat bij een besluit tot invordering van verbeurde dwangsommen het belang van invordering zwaar dient mee te wegen. Een andere benadering zou afbreuk doen aan het gezag van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. Dit uitgangspunt vindt steun in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin wordt benadrukt dat een effectieve handhaving vereist dat opgelegde sancties daadwerkelijk worden uitgevoerd, wat inhoudt dat verbeurde dwangsommen moeten worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan van invordering worden afgezien of kan deze gedeeltelijk worden gematigd.
In de invorderingsbeschikking moet worden gemotiveerd of de last is overtreden. Het dient dan te gaan om een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden die aan de invorderingsbeschikking ten grondslag zijn gelegd. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.
Verder volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
- Is de last overtreden?
9. De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk is en eiser dus ook wist of had moeten weten wat van hem werd verwacht om de verbeurte van een dwangsom te voorkomen door binnen de begunstigingstermijn de overtreding op te heffen. De rechtbank overweegt dat in het besluit van 12 juni 2023 onder meer is vermeld dat op 20 maart 1998 een bouwvergunning is verleend voor het veranderen van het winkelpand naar een horecapand en er verder sprake was van één (boven)woning. In het besluit is verder toegelicht dat iedere woning een eigen brandcompartiment heeft en dat door het toevoegen van twee woningen sprake is van een verandering in de brandcompartimentering. Daarmee is voldoende duidelijk waar de wijziging van de brandcompartimentering op ziet en wat eiser moet doen om dat weer ongedaan te maken. Verweerder heeft verder in het besluit een mogelijkheid geboden voor het beëindigen van de overtreding, namelijk het pand terugbrengen in de bouwkundige staat zoals weergegeven bij de bij het besluit gevoegde bouwvergunning van 20 maart 1998. Daarmee is voldoende duidelijk hoe de overtreding kan worden beëindigd, waarbij de rechtbank opmerkt dat het eiser vrij stond op een andere wijze de overtreding te beëindigen.
10. De rechtbank is verder van oordeel dat de dwangsom is verbeurd omdat de overtreding door eiser niet is beëindigd na afloop van de begunstigingstermijn. Verweerder heeft aan het primaire besluit een controle van 23 november 2023 ten grondslag gelegd. Deze controle is door een deskundige medewerker van het bevoegd gezag verricht en neergelegd in het rapport van 30 november 2023. Blijkens dit rapport is er geconstateerd, net als tijdens de controle van 13 september 2022, dat het pand nog steeds bestaat uit drie woningen waarbij elke woning zijn eigen voorzieningen en toegang heeft. De eerste woning bevindt zich op de begane grond, de tweede woning op de 1e verdieping en de derde woning (waar eiser zelf verblijft) in de aanbouw. Bij het rapport zijn foto’s gevoegd. Gelet hierop mocht verweerder op basis van dit rapport er vanuit gaan dat de overtreding na afloop van de begunstigingstermijn niet was opgeheven en de dwangsom van € 50.000,- van rechtswege is verbeurd. Dat een later controlerapport van 4 juni 2024 niet bij het primaire besluit is verstrekt zorgt naar het oordeel van de rechtbank er niet voor dat het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel is geschonden in die zin dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de last is overtreden. Dat rapport is immers meegenomen in de bezwaarfase als onderdeel van de volledige heroverweging door verweerder.
- Zijn er redenen om van de invordering af te zien?
11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geen bijzondere omstandigheden aangenomen die maken dat verweerder geen € 10.000,- bij eiser kan invorderen. De rechtbank overweegt daarover als volgt. Volgens eiser is een bijzondere omstandigheid dat onder de nieuwe wetgeving (het Bbl) het wijzigen van de brandcompartimentering vergunningsvrij is, waardoor er ten tijde van het primaire besluit geen overtreding was. De rechtbank is van oordeel dat, nog daargelaten of het wijzigen van de brandcompartimentering met het Bbl daadwerkelijk vergunningsvrij is, een eventuele legale situatie ten tijde van het opleggen van de invorderingsbeschikking geen bijzondere omstandigheid is om van invordering af te zien. De Afdeling heeft meermaals overwogen dat het feit dat er ten tijde van het nemen van de invorderingsbeschikking concreet zicht op legalisatie bestond of dat er op dat moment sprake is van een legale situatie geen bijzondere omstandigheid is om van invordering af te zien. Een andere lijn zou ook afbreuk doen aan de effectiviteit van het handhavingsinstrument van de last onder dwangsom.
12. Gelet op dat het belang van invordering zwaar dient te wegen ziet de rechtbank ook in de overige door eiser aangedragen gronden over zijn gestelde beperkte verwijtbaarheid en gestelde beperkte draagkracht geen bijzondere omstandigheden die verweerder hadden moeten doen besluiten om van invordering af te zien. De rechtbank merkt daarbij op dat eiser geen inzicht heeft gegeven in zijn gestelde beperkte draagkracht om aan het invorderingsbedrag te voldoen. Het feit dat er een betalingsregeling is getroffen is geen bewijs van betalingsonmacht, maar levert eerder een bevestiging op van het standpunt van verweerder dat eiser in staat moet worden geacht om de dwangsom te betalen. Daarnaast heeft verweerder de hoogte van het invorderingsbedrag al aanzienlijk verlaagd van € 50.000,- naar € 10.000,-, mede vanwege het verloop van de procedure en de welwillendheid van eiser.
13. Verweerder heeft bij het invorderen de verbeurde dwangsom van € 50.000,- verlaagd naar € 10.000,-, vanwege het verloop van de procedure, de onkundige maar toch constructieve opstelling van eiser, de hoogte van de dwangsom en de wil bij eiser om zaken alsnog naar behoren op te lossen. Eiser heeft daar tegenover gesteld dat het ingevorderde bedrag nog steeds disproportioneel hoog is, maar miskent daarbij dat de door hem genoemde bijzondere omstandigheden door verweerder al zijn verdisconteerd in de matiging van de dwangsom die wordt ingevorderd. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat dit al reeds verlaagde invorderingsbedrag, ten opzichte van wat eiser heeft verbeurd, nog steeds disproportioneel is.
Conclusie en gevolgen
14. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder terecht een deel van de verbeurde dwangsom bij eiser heeft ingevorderd.
Het beroep is ongegrond en daarom krijgt eiser het griffierecht niet terug. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
mr. K.J.M. Thelen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 10 juni 2026
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 juni 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.