RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 december 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
Inleiding
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/2541
en
(gemachtigde: C. Rietveld)
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van het college om handhavend op te treden tegen de (horeca)opslag en afvalcontainers in de tuin van [adres] te [woonplaats] (het perceel/de tuin). De tuin hoort bij een verengingsgebouw/horecagelegenheid. Eiseres woont op één van de naastgelegen percelen. Eiseres vindt dat het college tot handhaving had moeten overgaan omdat het opslaan van afval en andere zaken in strijd is met de bestemming ‘Tuin.’ Eiseres ervaart overlast door geluid (glas in glasbak en schuiven met containers), door stank (van etensafval) en ongedierte.
Procesverloop
1. Eiseres heeft op 1 december 2022 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de illegale afvalopslag op het perceel.
Het college heeft het verzoek om handhaving deels afgewezen en deels toegewezen. Ten aanzien van een aanwezige berging is een last onder dwangsom opgelegd, ten aanzien van de aanwezigheid van vuilniscontainers en opslag is van de handhaving afgezien omdat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Eiseres heeft tegen het besluit van het college bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 12 april 2023 is het college bij het eerdere besluit gebleven.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 november 2023 op zitting behandeld. Op de zitting waren aanwezig: eiseres met haar partner en de gemachtigde van het college met een collega.
Beoordeling door de rechtbank
Het handhavingsverzoek
2. Op vragen van de rechtbank heeft het college toegelicht dat hij het verzoek om handhaving van eiseres ruim heeft opgevat, met dien verstande dat dit ook ziet op verwijdering van de spullen (afvalcontainers, voorraad en andere zaken) die in de voormalige berging stonden en nu in de openlucht staan. De rechtbank zal het handhavingsverzoek ook op deze manier opvatten en beoordelen.
Toetsingskader bij handhaving
Bij de beoordeling van het beroep stelt de rechtbank voorop dat een bestuursorgaan alleen bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Is daarvan geen sprake, dan bestaat geen bevoegdheid tot het aanwenden van bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Is wel sprake van een overtreding dan moeten bestuursorganen in beginsel handhavend optreden, tenzij sprake is van een concreet zicht op legalisatie of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding met de te dienen belangen. In deze zaak speelt de vraag of sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan.
Bestemmingsplan
De rechtbank stelt vast dat op het perceel het bestemmingsplan ‘ [adres] Binnenstad’ (het bestemmingsplan) van toepassing is. Hieruit volgt dat op het perceel de enkelbestemming ‘Tuin’ zit. In artikel 4.1 van de planregels staat:
“De voor Tuin aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen gebouwen met inachtneming van lid 4.4, voor de ontsluiting van aangrenzende woningen en voor onderhoud.”
Ook zijn in het bestemmingsplan algemene gebruiksregels opgenomen. Daarin staat onder andere dat onder strijdig gebruik in elk geval wordt begrepen: het gebruiken van onbebouwde gronden als stortplaats voor puin en afvalstoffen voor zover dit niet betreft het storten van of opslaan in bij gebouwen behorende tuinen van geringe hoeveelheden afvalstoffen die afkomstig zijn van onderhoud van die tuinen.
De tuin hoort bij het naastgelegen pand (Vereniging de Sociëteit) waar de bestemming ‘Centrum’ op zit. Een gedeelte van het pand met de bestemming ‘Centrum’ heeft de functieaanduiding ‘horeca.’ Uit artikel 3.1 van de planregels volgt dat de voor ‘Centrum’ aangewezen gronden zijn bestemd voor (o.a.):
- ter plaatse van de aanduiding ‘horeca’ horeca in de categorie D1
- voor de bij de bestemming behorende, verkeers, parkeer- en groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, water, waterbeheer en waterberging, toegangen, bergingen, opslagruimten, tuinen, erven en terreinen.
Standpunten partijen
3. Eiseres vindt dat sprake is van een overtreding omdat de grond uitsluitend te gebruiken is als tuin. Het opslaan van afval en benodigdheden voor horeca valt hier niet onder. Eiseres vindt bovendien dat ook uit het handelen van het college zelf volgt dat het opslaan van afval in strijd is met de bestemming ‘Tuin.’ Dit omdat er naar aanleiding van haar handhavingsverzoek wel een last onder dwangsom is opgelegd voor het verwijderen van de berging. Dit met als reden dat het bouwwerk voor het opslaan van het afval niet ten dienste stond aan de bestemming ‘Tuin.’ Dit maakt wat eiseres betreft dat hiermee ook de inhoud van die opslag niet ten dienste staat aan deze bestemming. Verder vindt eiseres dat het gebruik in strijd is met artikel 8 van de planregels. Tot slot vindt eiseres dat ook de redelijkheid en billijkheid meebrengen dat het college handhavend moet optreden.
Het college bestrijdt dat sprake is van een overtreding. Het college stelt in het bestreden besluit dat vuilcontainers niet kunnen worden aangemerkt als bouwwerk en dat deze daarom passend zijn binnen de bestemming. In het verweerschrift is het standpunt van het college uitgebreid met het standpunt dat de uitleg van artikel 4.1 ‘Tuin’ ruimer moet worden opgevat omdat moet worden gekeken naar het gebruik dat past bij een tuin behorende bij het op de aangrenzende gronden gelegen horecabedrijf. Doordat het aangrenzende gebouw ten behoeve van horeca is, mogen er afvalcontainers (en andere zaken) worden opgeslagen ten behoeve van het horecabedrijf. Dit te meer nu maar een beperkt gedeelte van de tuin (5,5%) hiervoor wordt gebruikt. Ter zitting heeft het college nog aangegeven dat hij in het bestreden besluit weliswaar enkel motiveert waarom vuilniscontainers niet kunnen worden aangemerkt als bouwwerk, maar dat hij de heroverweging wel conform het in het verweerschrift weergegeven standpunt heeft uitgevoerd.
De beoordeling
Uitleg bestemmingsplan
4. De rechtbank is het niet met het college eens dat de uitleg van artikel 4.1 ‘Tuin’ ruimer moet worden opgevat omdat moet worden gekeken naar het gebruik dat past bij een tuin behorend bij een horecabedrijf.
Uit rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt namelijk dat planregels vanwege de rechtszekerheid letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat men van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel mag uitgaan. Als de letterlijke tekst geen duidelijkheid geeft dan kan de samenhang (systematiek) van de planregels en de niet bindende toelichting van het bestemmingsplan wel meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Als ook dit geen duidelijkheid biedt, dan wordt aansluiting gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven.
De rechtbank stelt vast dat er in de regels van het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip ‘Tuin’ en ook niet is uitgelegd hoe ’behorende bij’ moet worden uitgelegd. Er staat ook niet (letterlijk) dat voor de uitleg van de bestemming en het toegestane gebruik moet worden gekeken naar de bestemming van het daarbij behorende gebouw.
De rechtbank stelt daarentegen vast dat in de plantoelichting en de systematiek van het bestemmingsplan wel aanknopingspunten te vinden zijn die inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
Uit de systematiek van het bestemmingsplan volgt namelijk dat er een afzonderlijke aangewezen bestemming is voor het gebruik van de bij de bestemming horecabedrijf behorende “bergingen, opslagruimten, tuinen, erven en terreinen,” namelijk de bestemming ‘Centrum.’ Deze bestemming rust op het naastgelegen horecabedrijf. In geding is hier echter grond met de bestemming Tuin.
In de toelichting bij het bestemmingsplan staat over het toegestane gebruik op gronden met de bestemming ‘Tuin’: “Ter plaatse van de bestemming Tuin zijn geen horeca-activiteiten toegestaan. De horeca-activiteiten zullen alleen inpandig worden uitgeoefend. (..)Daar waar in de nieuwe situatie sprake is van een tuinbestemming is er sprake van een afname van de huidige centrumfunctiemogelijkheden (..) De tuin en de nieuwe sociëteitsruimte vallen uitdrukkelijk niet onder horeca D1.” In de artikelsgewijze toelichting staat bij artikel 4.1 van de planregels (voor zover relevant): “Aan de (beoogde) onbebouwde terreinen is de bestemming Tuin gegeven(..) Gebruik ten behoeve van horeca-activiteiten (zelfstandig en additioneel) is niet toegestaan binnen deze bestemming.”
Uit zowel de systematiek van het bestemmingsplan en de toelichting bij het bestemmingsplan valt af te leiden dat het de bedoeling van de planwetgever was dat de gronden met de bestemming ‘Tuin’ niet voor horeca-activiteiten zou worden gebruikt. De ruimere uitleg van het begrip ‘Tuin’ die het college hanteert, valt niet met deze bedoeling te rijmen. Dit betekent dat voor de beoordeling of het gebruik past binnen de bestemming ‘Tuin’ moet worden gekeken naar de bestemming zelf en de bestemming van het naastgelegen gebouw hierbij niet hoeft te worden betrokken.
Overtreding
Het is dus vervolgens de vraag of het huidige gebruik van de tuin past binnen de bestemming ‘Tuin.’
Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat als het bestemmingsplan niet nader definieert wat onder ‘Tuin’ moet worden verstaan, het moet gaan om een normaal gebruik als tuin. Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet worden gekeken naar de aard, omvang en intensiteit van dit gebruik. Het gebruik moet hierbij een ‘zodanige ruimtelijke uitstraling’ hebben dat nog sprake is een tuin. De Afdeling heeft deze rechtspraak in 2019 herhaald en ook uitgelegd dat het niet is toegestaan een tuin als verlengstuk van een bedrijf te gebruiken, zodanig dat het bedrijfsmatige gebruik overheerst.
De rechtbank gaat voor de beoordeling of sprake is van een normaal gebruik als tuin uit van de foto’s die door eiseres bij het beroepschrift zijn ingediend. Het college heeft ter zitting aangegeven bij zijn beoordeling ook van deze foto’s te zijn uitgegaan. Op de foto’s is te zien dat het achterste gedeelte van het perceel wordt gebruikt als opslag van bierfusten, allerlei soorten kratten met of zonder flessen/andere inhoud, ladders, terrasmeubilair, afvalhout, minstens een drietal vuilniscontainers, twee gele glascontainers, alsmede rolkarren en zwart hek. De rechtbank vindt dat deze wijze van gebruik aan de hand van de ruimtelijke uitstraling en met name vanwege de omvang en de intensiteit niet meer te rijmen valt met de functie als ‘Tuin.’ Het ziet eruit als een horeca-opslag en niet als een tuin. Dat het maar om een beperkt gedeelte van de tuin gaat doet hier niet aan af. Ook het gebruik van maar een beperkt gedeelte van de tuin, waarbij dat gedeelte wel volledig is ingericht als opslag, valt niet meer te rijmen met de functie ‘Tuin.’ Dit gedeelte is in het geheel opgegaan in de bedrijfsfunctie (als opslag voor horeca).
De conclusie van het voorgaande is dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt en sprake is van een overtreding. Omdat deze beroepsgrond slaagt behoeven de andere beroepsgronden geen bespreking meer.
Gevolg
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het college in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving afzien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
Hoe nu verder?
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld welke consequenties zij aan het voorgaande moet verbinden. Daarbij geldt dat de bestuursrechter bij een vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit betekent in dit geval dat na dient te worden gegaan of de rechtbank zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank overweegt dat de bestuursrechter als regel niet zelf in de zaak dient te voorzien door over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Uitgangspunt is dat de uitoefening van de handhavingsbevoegdheid bij het bestuursorgaan berust. De afweging van onder meer de vraag of handhavend zal worden opgetreden door middel van een last onder bestuursdwang of door het opleggen van een last onder dwangsom, de omschrijving van de last, de lengte van de begunstigingstermijn, de hoogte van de dwangsom en het bedrag dat maximaal kan worden verbeurd behoort primair tot de taak van het college. Er bestaat geen aanleiding om in dit geval op dit uitgangspunt een uitzondering te maken. Bij het maken van de afweging kan het college ook nagaan of in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college moet afzien van handhavend optreden.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen.
De rechtbank zal bepalen dat het college een nieuw besluit moet nemen op het handhavingsverzoek van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Witten, rechter, in aanwezigheid van L. Beijerinck, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2023.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.