ECLI:NL:RBMNE:2026:1460

Procesverloop

De minister heeft op 26 juni 2024 een ontwerpvergunning opgesteld, waarin de gevraagde vergunning is toegewezen. Op 7 augustus 2024 heeft onder meer eiseres een zienswijze ingediend.

Met het bestreden besluit van 27 november 2024 heeft de minister aan Fastned de gevraagde vergunning verleend op grond van artikel 2 van de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (Wbr).

Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Fastned heeft ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van de minister, de gemachtigde van de Fastned.

Beoordeling door de rechtbank

Op 7 januari 2025 heeft een andere partij, gevestigd in het arrondissement van rechtbank Midden-Nederland, tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Midden-Nederland. Eiseres heeft op 9 januari 2025 tegen ditzelfde besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag. Op 3 december 2025 heeft de voormelde andere partij haar beroep ingetrokken.

De rechtbank overweegt dat - nu als eerste door een partij gevestigd in het arrondissement van rechtbank Midden-Nederland beroep is gesteld tegen het bestreden besluit - uit de artikelen 8:7 en 8:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de rechtbank Midden-Nederland bevoegd is het beroep te behandelen. Het feit dat die andere partij het beroep kort voor de zitting heeft ingetrokken, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarmee ook de bevoegdheid van de rechtbank Midden-Nederland vervalt. Eiseres heeft ook niet nader onderbouwd op grond waarvan dit het geval zou zijn. De rechtbank acht zich daarom bevoegd om op het beroep te beslissen.

Wettelijk kader 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van de Wbr is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Een verzorgingsplaats langs een rijksweg is een waterstaatswerk als bedoeld in

artikel 1 van de Wbr. Voor het maken en behouden van een voorziening op een verzorgingsplaats, zoals een energielaadpunt of voorzieningen daarbij, is ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr een vergunning nodig. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.

Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021, 2022 en 2024 gewijzigd. In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen, waarbij – sinds de wijziging van de Kennisgeving uit 2022 – zeven criteria gelden om te beoordelen of iets als aanvullende voorziening kan worden aangemerkt. Aan de beleidsregels ligt ten grondslag dat voorzieningen op een verzorgingsplaats uit een oogpunt van verkeersveiligheid zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geclusterd moeten worden gerealiseerd.

Uitvoerbaarheid/situering van de aanvullende voorziening

5. Eiseres voert aan dat als de bij de aanvraag behorende tekeningen van de situering van de aanvullende voorziening, worden vergeleken met de tekeningen van de vergunde en inmiddels gerealiseerde uitbreiding van de basisvoorziening van Fastned, de aanvullende voorziening deels is voorzien op dezelfde locatie als waar de uitgebreide basisvoorziening is gerealiseerd. Volgens eiseres kan de aanvullende voorziening daarom feitelijk niet worden gerealiseerd en is het bestreden besluit daarmee onuitvoerbaar.

De rechtbank stelt voorop dat in deze procedure uitsluitend de rechtmatigheid van de verleende vergunning voor de aanvullende voorziening ter beoordeling voorligt. Het toetsingskader bij de aanvraag om deze vergunning op grond van artikel 3 van de Wbr is beperkt tot de in dit artikel opgenomen weigeringsgronden. Verder volgt uit de tekeningen in het dossier naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk hoe de aanvullende voorziening is vergund. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze vergunde aanvullende voorziening feitelijk onrealiseerbaar zal zijn. Voor zover het betoog van eiseres ertoe strekt dat Fastned onvoldoende grond beschikbaar heeft, volgt uit een uitspraak van deze rechtbank van 7 maart 2025 dat de Staat extra grond aan Fastned heeft verhuurd voor, onder meer, de aanvullende voorziening en dat alle vorderingen van eiseres ten aanzien hiervan zijn afgewezen. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft de wachtruimte/shop een restauratieve functie en is het daarmee geen aanvullende- maar een basisvoorziening?

6. Eiseres betoogt dat de door Fastned aangevraagde wachtruimte/shop ten onrechte is aangemerkt als aanvullende voorziening, nu deze wachtruimte/shop alle kenmerken van een wegrestaurant vertoont. Zij wijst erop dat in de shop zitplaatsen worden gerealiseerd en dat, gelet op de inrichting van de wachtruimte/shop, aannemelijk is dat restauratieve diensten zullen gaan worden verleend die niet zijn toegestaan voor aanvullende voorzieningen. Er is onvoldoende duidelijk welk assortiment zal worden aangeboden. Niet kan worden uitgesloten dat dit dezelfde gerechten zullen zijn als in wegrestaurants worden geserveerd, zodat feitelijk sprake zal zijn van een wegrestaurant. Hier is in het bestreden besluit geen rekening mee gehouden. Ook wijst eiseres op het beleid in het Kader Inrichting verzorgingsplaatsen (het Kader), waarin is vermeld dat een aanvullende voorziening geen weg-restauratieve functie mag hebben en dat van een dergelijke functie sprake is als er tafels en stoelen voorzien zijn.

In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Tot de basisvoorzieningen behoort onder meer een wegrestaurant. Voor de kwalificatie als wegrestaurant is bepalend of sprake is van uitgebreide restauratieve dienstverlening.

De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van uitgebreide restauratieve dienstverlening. Er zal gegeten en gedronken kunnen worden in de wachtruimte/shop, maar de aard en inrichting van de dienstverlening en ook de doelgroep van de wachtruimte/shop verschillen met die van een wegrestaurant. Verder is door Fastned bij de aanvraag en in beroep toegelicht dat het assortiment zal bestaan uit voorverpakte of eenvoudig te bereiden etenswaren en dranken, die gericht zijn op een korte verblijfsduur die samenhangt met de duur van een snellaadsessie. Dat eiseres stelt dat - nu het assortiment onvoldoende in het bestreden besluit is omschreven – het mogelijk zal gaan om met een wegrestaurant vergelijkbare gerechten, acht de rechtbank speculatief. Bovendien volgt de rechtbank de minister dat het assortiment niet zonder meer beslissend is voor het aanvullende karakter van de voorziening, maar dat het gaat om de aard van de dienstverlening en de doelgroep van de wachtruimte/shop. Ten slotte maakt de aanwezigheid van zitgelegenheid evenmin dat sprake is van uitgebreide restauratieve dienstverlening. In de Kennisgeving is dit niet als criterium vermeld. Het beroep van eiseres op het Kader leidt niet tot een ander oordeel. Dit Kader bevat algemene inrichtingseisen en is naar het oordeel van de rechtbank niet bepalend voor het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Voor dat onderscheid is de Kennisgeving leidend. Gezien het voorgaande heeft de minister de wachtruimte/shop daarom terecht niet aangemerkt als een basisvoorziening in de vorm van een wegrestaurant. De beroepsgrond slaagt niet.

Doet de aanvullende voorziening afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats?

7. Eiseres betoogt dat dat de wachtruimte/shop afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Volgens eiseres is het gebouw door de omvang, de twee bouwlagen en de afwijkende verschijningsvorm niet passend binnen de inrichting van de verzorgingsplaats. Daarnaast stelt eiseres dat niet wordt voldaan aan de zogenoemde cluster-eis, omdat de shop volgens haar op te grote afstand van de bestaande, niet uitgebreide, basisvoorziening ligt en niet via die voorziening bereikbaar is. Dat de shop mogelijk wordt gerealiseerd in samenhang met een nog niet gerealiseerde uitbreiding van de basisvoorziening acht eiseres juridisch niet relevant.

In de Kennisgeving is vermeld dat de aanvullende voorziening – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk mag doen aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent volgens de Kennisgeving dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct grenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening.

De rechtbank stelt vast dat de wachtruimte/shop direct achter het uitgebreide energielaadpunt van Fastned is vergund en daarmee ruimtelijk en functioneel is verbonden met deze basisvoorziening. Niet valt in te zien waarom de minister hierbij niet heeft mogen uitgaan van de situatie na realisatie van de vergunde uitbreiding van het energielaadpunt. Te meer omdat bij verlening van de vergunning als voorwaarde is gesteld dat eerst de basisvoorziening moet zijn gerealiseerd, voordat met de bouw van de aanvullende voorziening kan worden begonnen. Er wordt dan ook voldaan aan de cluster-eis in de Kennisgeving. Voor zover eiseres betoogt dat de wachtruimte/shop vanwege de omvang, het aantal bouwlagen en de uitstraling niet past binnen een uniforme en sobere inrichting, overweegt de rechtbank dat de Kennisgeving het criterium van een uniforme en sobere opzet invult door middel van de cluster-eis. Voor zover aan de omvang, inhoud of het aantal bouwlagen van een voorziening daarom al betekenis toe kan komen bij dit criterium, is de rechtbank van oordeel dat deze aspecten in dit geval niet van dien aard zijn dat ze ertoe leiden dat afbreuk wordt gedaan aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. De beroepsgrond slaagt niet.

Doet de aanvullende voorziening functioneel afbreuk aan de basisvoorziening?

8. Eiseres betoogt dat de wachtruimte/shop functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening, te weten het energielaadpunt. Volgens haar is de wachtruimte/shop door haar omvang, bouwlagen en uitstraling zodanig dominant dat de kenbare hoofdactiviteit – het laden van elektrische voertuigen – wordt weggedrukt. Daarnaast stelt eiseres dat de shop bezoekers zal aantrekken die geen gebruik maken van het laadstation en mogelijk zelfs niet van de snelweg, waardoor de shop feitelijk een zelfstandige trekker wordt. Dat de minister een voorwaarde heeft opgenomen dat de shop pas mag worden gerealiseerd nadat met de uitbreiding van de basisvoorziening is gestart, bevestigt volgens eiseres dat de shop niet in verhouding staat tot de bestaande situatie.

In de Kennisgeving is vermeld dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk mag doen aan de basisvoorziening waarmee zij de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet mag worden gewijzigd of ondergeschikt mag raken door de realisatie van aanvullende voorzieningen.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat aan dit criterium niet is voldaan. De wachtruimte/shop wordt gerealiseerd direct achter het energielaadpunt. De minister heeft mogen betrekken dat weggebruikers die de verzorgingsplaats naderen, daardoor eerst zicht hebben op de aanwezige laadzuilen en pas daarna de wachtruimte/shop in beeld komt. De omvang alsook de aard van de vormgeving van de wachtruimte/shop waarnaar eiseres heeft verwezen, maakt niet dat in dit geval sprake is van functioneel afbreuk. Ook voor dit criterium geldt dat uit de Kennisgeving niet volgt dat aan de omvang of bouwkundige uitvoering van een aanvullende voorziening betekenis toekomt. Beslissend is of voor de weggebruiker kenbaar blijft dat het energielaadpunt de hoofdactiviteit vormt. Daarvan is hier naar het oordeel van de rechtbank sprake. Ook het betoog dat de shop bezoekers zal aantrekken die geen gebruik maken van het laadstation, leidt niet tot een ander oordeel. De Kennisgeving vereist niet dat een aanvullende voorziening uitsluitend wordt gebruikt door afnemers van de basisvoorziening. Dat ook andere weggebruikers gebruik kunnen maken van de wachtruimte/shop, betekent niet dat de hoofdactiviteit van het energielaadpunt wordt gewijzigd of ondergeschikt raakt. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten dat de wachtruimte/shop een zelfstandige bestemming op zichzelf zal worden die het laadstation overschaduwt. Ten slotte strekt de door de minister opgenomen voorwaarde dat de shop pas mag worden gerealiseerd nadat met de uitbreiding van de basisvoorziening is gestart, er juist toe dat wordt gewaarborgd dat de aanvullende voorziening in verhouding tot de basisvoorziening wordt gerealiseerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is de wachtruimte/shop bereikbaar via bestaande infrastructuur van de verzorgingsplaats?

9. Eiseres betoogt dat de wachtruimte/shop niet bereikbaar is via de bestaande infrastructuur op de verzorgingsplaats. Volgens haar is de shop uitsluitend toegankelijk via de nieuwe, nog niet gerealiseerde uitbreiding van de basisvoorziening van Fastned B.V. Omdat volgens eiseres zonder uitbreiding er geen fysieke aansluiting bestaat met de aanvullende voorziening, wordt niet voldaan aan het criterium uit de Kennisgeving. Dat de minister een voorwaarde heeft opgenomen over de volgorde van realisatie maakt dit volgens haar niet anders.

In de Kennisgeving is vermeld dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur op de verzorgingsplaats. Onder “nieuwe infrastructuur” wordt in dit verband verstaan: nieuwe verharding die wordt aangelegd ten behoeve van de bereikbaarheid van de aanvullende voorziening, zoals extra in- en uitritten. Het criterium strekt ertoe te voorkomen dat aanvullende voorzieningen leiden tot nieuwe verkeersstromen en extra infrastructuur op de verzorgingsplaats.

Het betoog van eiseres slaagt niet. Zoals hiervoor onder 7.2 al is overwogen, heeft de minister bij de vergunning mogen uitgaan van de situatie waarin de basisvoorziening is uitgebreid. Uit de aanvraag en de bijbehorende stukken blijkt dat de wachtruimte/shop in die situatie via het bestaande interne wegennet van de verzorgingsplaats bereikbaar zal zijn. Voor de bereikbaarheid van de wachtruimte/shop is geen aanleg van nieuwe in- of uitritten of andere zelfstandige verharding voorzien. De verharding die wordt aangelegd ten behoeve van de uitbreiding van de basisvoorziening is niet aan te merken als nieuwe infrastructuur in de zin van dit criterium. De beroepsgrond slaagt niet.

Leidt de aanvullende voorziening tot negatieve gevolgen voor verkeersveiligheid en verkeersstromen op de verzorgingsplaats?

10. Eiseres betoogt dat de shop leidt tot extra verkeersbewegingen en complexere verkeersstromen, waardoor de verkeersveiligheid afneemt. Zij stelt dat de verkeerskundige beoordeling waarop de minister zich baseert, geen rekening houdt met dat de shop/wachtruimte in de situatie voor de uitbreiding van de basisvoorziening helemaal niet bereikbaar is. Verder worden de verkeersstromen op de verzorgingsplaats volgens eiseres wel degelijk belemmerd. De shop zou volgens haar, door de aantrekkende werking, bovendien het risico vergroten dat bezoekers tegen de rijrichting in gaan rijden om bij de shop te komen. Ten slotte stelt eiseres dat haar zienswijze ten onrechte niet aan de geraadpleegde verkeerskundige is voorgelegd.

In de Kennisgeving is vermeld dat een aanvullende voorziening er niet toe mag leiden dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of dat de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats wordt aangetast. Ook mag de doorstroming niet worden belemmerd.

De rechtbank verwijst, voor zover ook ten aanzien van dit criterium is gesteld dat niet mocht worden uitgegaan van de situatie waarin de basisvoorziening is uitgebreid, naar wat hierover eerder is overwogen. Verder stelt de rechtbank vast dat de minister zich bij de beoordeling van dit criterium heeft gebaseerd op een verkeerskundig rapport dat ten behoeve van de aanvraag is opgesteld. In dit rapport is onderzocht of de realisatie van de wachtruimte/shop leidt tot een toename van verkeerscomplexiteit of afbreuk doet aan de verkeersveiligheid. Daarin is geconcludeerd dat daarvan geen sprake is. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op een deskundigenadvies, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid daarvan. Eiseres heeft geen eigen verkeerskundig rapport overgelegd. Wat eiseres over het verkeerskundig rapport heeft aangevoerd, maakt niet dat de minister niet mocht uitgaan van dit advies. Voor zover eiseres wijst op het risico dat bezoekers tegen de rijrichting in zouden kunnen gaan rijden, overweegt de rechtbank dat in het verkeerskundig rapport expliciet aandacht is besteed aan dit punt en dat dit risico niet als reëel is aangemerkt. De enkele theoretische mogelijkheid dat weggebruikers zich niet aan de verkeersregels houden, is onvoldoende om te concluderen dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid. Ten slotte ziet de rechtbank, mede gelet op wat hiervoor is overwogen, in hetgeen eiseres in haar zienswijze heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat de minister de verkeerskundige naar aanleiding hiervan nogmaals had moeten raadplegen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is de wachtruimte/shop in strijd met het criterium over groenvoorzieningen?

11. Eiseres betoogt dat de wachtruimte/shop in strijd is met het criterium uit de Kennisgeving dat een aanvullende voorziening in beginsel niet ten koste mag gaan van bestaande groenvoorzieningen. Volgens haar is geen sprake van een uitzonderingssituatie die afwijking rechtvaardigt. Zij stelt dat verticale groene gevels, zoals in het ontwerp van de aanvullende voorziening is opgenomen, geen gelijkwaardige compensatie vormen en dat eventuele compensatie elders op de verzorgingsplaats de strijdigheid niet wegneemt. Daarbij maakt het volgens haar niet uit of het te verdwijnen groen van hoge of lage kwaliteit is, nu de Kennisgeving geen onderscheid maakt.

In de Kennisgeving is vermeld dat een aanvullende voorziening in beginsel niet ten koste mag gaan van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen.

Niet in geschil is dat de aanvullende voorziening in een groenvoorziening (grasveld) is vergund. De minister heeft gemotiveerd dat het hier gaat om een relatief beperkte strook groen in verhouding tot de omvang van de verzorgingsplaats Aalscholver, die wordt gekenmerkt door een ruime opzet en een aanzienlijk aandeel groenvoorzieningen. Volgens de minister heeft het betreffende groen geen bijzondere ecologische waarde en blijft de verblijfskwaliteit van de verzorgingsplaats gewaarborgd. Daarnaast heeft de minister bij de afweging betrokken dat bij de realisatie van de wachtruimte/shop groene elementen worden toegevoegd, waaronder groene gevels en dakbeplanting, zodat het groene karakter en de waterbergende functie van de verzorgingsplaats behouden blijven.

De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee een kenbare en voldoende deugdelijke afweging heeft gemaakt wat betreft het behoud van het groene karakter van de verzorgingsplaats. Anders dan eiseres betoogt, volgt uit de Kennisgeving niet dat elke vermindering van bestaand groen zonder meer ontoelaatbaar is. Dat de Kennisgeving geen expliciet onderscheid maakt naar kwaliteit van het groen, betekent niet dat de minister bij de afweging geen betekenis mag toekennen aan de aard, omvang en functie van het te verdwijnen groen in relatie tot de totale inrichting van de verzorgingsplaats. Eiseres heeft haar stelling dat verticale groene gevels geen betekenisvolle bijdrage leveren aan het groene karakter van de verzorgingsplaats ook niet nader onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.