[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr.dr. H.R. Bruggink),
en
1. de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(gemachtigde: C. Daniels),
2. de staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane(gemachtigde: B. Jongbloed),
hierna samen te noemen als verweerders.
Inleiding
Het landgoed ‘ [naam] ’ met een oppervlakte van 50.780 m2 (ruim 5 hectare) is per 20 juni 2012 aangemerkt als een landgoed in de zin van de Natuurschoonwet 1928 (de Nsw). Daarbij zijn vier opstallen, namelijk een woonhuis, twee schuren en een boothuis, op basis van functionaliteit gerangschikt onder de Nsw.
Op 7 mei 2020 heeft Landgoed [naam] B.V. de eigendom van het landgoed verkregen. Daarbij is de naam gewijzigd in ‘ [eiseres] B.V.’. Naar aanleiding van een verzoek daartoe, hebben verweerders met het besluit van 15 juli 2021 beslist dat de rangschikking van het landgoed, behoudens een tijdelijke onttrekking aan de werking van de Nsw van het landgoed, wordt voortgezet door eiseres. Daarbij zijn de hiervoor genoemde opstallen opnieuw gerangschikt.
Vervolgens zijn de gerangschikte opstallen gesloopt en zijn er nieuwe opstallen gebouwd, namelijk twee boothuizen, een schuur, een woning en een vakantiehuis (het vakantiehuis). In verband hiermee heeft [bedrijf] namens eiseres op 31 december 2023, aangevuld op 28 februari 2024, een verzoek bij verweerders ingediend om een wijziging van de rangschikking en de openstelling van het landgoed voor publiek.
Na een veldbezoek op het landgoed, hebben verweerders met het primaire besluit van 22 augustus 2024 het verzoek om rangschikking van het vakantiehuis afgewezen. Dit houdt in dat het terreingedeelte van het vakantiehuis per 22 augustus 2024 is onttrokken aan de werking van de Nsw. Voor het overige is het landgoed, als zijnde opengesteld voor het publiek, aangemerkt als een landgoed in de zin van de Nsw en als zodanig gerangschikt.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt, omdat zij het niet eens is met de afwijzing van het verzoek om rangschikking van het vakantiehuis. Met het bestreden besluit van 24 maart 2025 (het bestreden besluit) hebben verweerders het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld. Verweerders hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2026 op zitting behandeld. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Het landgoed
1. Het landgoed is gevestigd bij [adres] in [plaats] . [locatie] is een privé-eiland en maakt onderdeel uit van Nationaal Park [naam] . Het landgoed bestrijkt ruim 5 hectare en bestaat uit 72% natuur en 21% bossen en andere houtopstanden. Het vakantiehuis beslaat een oppervlakte van 260 m2 en bestaat uit twee vakantiewoningen met een oppervlakte van 50 m2 per vakantiewoning. De vakantiewoningen worden verhuurd aan derden.
Het toetsingskader
Het geschil
2. Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Nsw wordt onder landgoed verstaan: een in Nederland gelegen, geheel of gedeeltelijk met natuurterreinen, bossen of andere houtopstanden bezette onroerende zaak - daaronder begrepen die waarop een buitenplaats of andere, bij het karakter van het landgoed passende, opstallen voorkomen - voor zover het blijven voortbestaan van die onroerende zaak in zijn karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon wenselijk is.
3. In artikel 1, tweede lid, van de Nsw staat dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld inzake de voorwaarden waaraan een onroerende zaak moet voldoen om te kunnen worden aangemerkt als een landgoed. Die voorwaarden hebben onder meer betrekking op de wijze en de aard van de bebouwing (onder d van dit artikel).
4. In artikel 2, tweede lid, van het Rangschikkingsbesluit Natuurschoonwet 1928 (het Rangschikkingsbesluit) is bepaald dat voor zover tot de onroerende zaak behorende terreinen, opstallen of wateren, of het soort gebruik dat daarvan wordt gemaakt, inbreuk maken op het natuurschoon, worden die terreinen, die opstallen en die wateren niet gerekend tot de als landgoed aan te merken onroerende zaak.
5. In artikel 4 van het Rangschikkingsbesluit is aangegeven onder welke omstandigheden de inrichting en het gebruik van terreinen en opstallen in ieder geval wordt beschouwd als inbreuk makend op het natuurschoon, bedoeld in artikel 2, tweede lid.
6. In artikel 5, eerste lid, van het Rangschikkingsbesluit is aangegeven in welke situaties in ieder geval geen sprake is van inbreuk op het natuurschoon.
7. Voor de beoordeling als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Rangschikkingsbesluit hanteren verweerders een vaste gedragslijn, aangeduid als de uitvoeringsrichtlijn. Volgens de uitvoeringsrichtlijn is, voor zover een opstal niet voldoet aan het gestelde in artikel 5, eerste lid, onderdeel d en e, van het Rangschikkingsbesluit (en dus op die gronden geen sprake is van een situatie waarin in ieder geval geen sprake is van inbreuk op het natuurschoon), rangschikking met toepassing van artikel 2, tweede lid, van het Rangschikkingsbesluit mogelijk, mits aan de volgende toetsingscriteria wordt voldaan:
a. maximaal 1 hoofdgebouw per 5 ha (in totaal, dus inclusief opstallen voor 1950 en eventuele functionele gebouwen, als die als hoofdgebouw aangemerkt dienen te worden).
b. de opstal is aangepast aan de historische bouwstijl op landgoed of in de directe omgeving, dus zowel qua omvang als bouwstijl een min of meer harmonieus geheel vormen met het landgoed en met de reeds vanouds op dat landgoed voorkomende gebouwen.
c. nieuwbouw moet qua afmetingen en volume ondergeschikt zijn aan bestaande bebouwing (hoofdmoment).
d. in geval van afwezigheid eerdere bebouwing, moet de opstal van hoge architectonische kwaliteit zijn.
e. maximaal drie (woon)eenheden in één hoofdgebouw.
f. huiskavel: maximaal 10% van de totale oppervlakte.
g. bebouwing (hoofd- en bijgebouwen): maximaal 20% van (maximale) huiskavel of 2% van de totale oppervlakte.
e. nokhoogte van het gebouw maximaal 12 meter, met uitzondering van bijvoorbeeld een klokkentoren.
8. De rechtbank beoordeelt of verweerders het verzoek van eiseres om rangschikking van het vakantiehuis onder de Nsw terecht hebben afgewezen.
9. Volgens verweerders is terecht beslist dat het vakantiehuis niet kan worden gerangschikt onder de Nsw, omdat het vakantiehuis als tweede hoofdgebouw op het landgoed niet voldoet aan criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn. Daardoor maakt het vakantiehuis inbreuk op het natuurschoon. De ondergrond van het vakantiehuis wordt daarom onttrokken aan de werking van de Nsw.
10. Eiseres is het daar niet mee eens en bestrijdt de aanvaardbaarheid van de uitvoeringsrichtlijn. Volgens eiseres is de afwijzing van het verzoek om rangschikking van het vakantiehuis in strijd met de artikelen 1 van de Nsw en 2, tweede lid, van het Rangschikkingsbesluit, omdat verweerders niet of onvoldoende hebben aangegeven waarom het vakantiehuis niet past bij het karakter van het landgoed en/of waarom het vakantiehuis of het soort gebruik dat daarvan wordt gemaakt, inbreuk maakt op de natuurschoon. Dit is volgens eiseres het toetsingskader. Het door verweerders gehanteerde criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn is volgens eiseres strijdig met dit toetsingskader en moet buiten toepassing blijven.
De beoordeling door de rechtbank
11. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank gaat ervan uit, dat de in artikel 4 van het Rangschikkingsbesluit genoemde omstandigheden zich hier niet voordoen. Op de zitting heeft eiseres verder het eerder ingenomen standpunt, dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van het Rangschikkingsbesluit, niet langer gehandhaafd. Nu het vakantiehuis niet valt onder de artikelen 4 en 5 van het Rangschikkingsbesluit (en er dus geen sprake is van een situatie die in ieder geval wel of in ieder geval geen inbreuk op het natuurschoon maakt), hebben verweerders vervolgens getoetst aan de criteria van de uitvoeringsrichtlijn om te beoordelen of het vakantiehuis inbreuk maakt op het natuurschoon en daarom niet past bij het karakter van het landgoed.
12. Op de zitting heeft eiseres vooropgesteld dat, voor de vraag of het vakantiehuis bij het karakter van het landgoed past, het gaat om de karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon zoals volgt uit artikel 1, aanhef en onder a, van de Nsw. Daarbij ligt volgens eiseres de nadruk op de opstallen van een landgoed, omdat rangschikking onder de Nsw fiscaal voordeel oplevert en de waarde in de opstallen zit en niet in de natuurterreinen. Volgens eiseres kan uit de wet en de parlementaire stukken niet worden afgeleid dat de opstallen ondergeschikt zijn aan het behoud van natuurschoon.
13. De rechtbank overweegt dat uit de definitie van ‘landgoed’ in artikel 1, aanhef en onder a, van de Nsw volgt dat onder landgoed mede worden begrepen de bij het karakter van het landgoed passende opstallen. Artikel 2, tweede lid, van het Rangschikkingsbesluit is een uitwerking van die bepaling. Daarbij is bepaald dat tot de als landgoed aan te merken onroerende zaak worden gerekend de daartoe behorende terreinen, opstallen of wateren, voor zover deze geen inbreuk maken op het natuurschoon. De door eiseres voorgestane lezing van artikel 1 van de Nsw dat hierbij de nadruk op de opstallen ligt, volgt de rechtbank dan ook niet. Daarbij betrekt de rechtbank dat het doel van de Nsw is om het natuurschoon in stand te houden en te bevorderen. De aan de status van Nsw-landgoed verbonden fiscale faciliteiten zijn eveneens in het leven geroepen om deze doelstelling te verwezenlijken. Het uitgangspunt is dus de bescherming van natuurschoon en niet van de opstallen, zoals eiseres stelt. De op een landgoed voorkomende bebouwing kunnen in beginsel mede worden gerangschikt, voor zover die bebouwing functioneel is voor het landgoed of noodzakelijk is voor het beheer en tevens past bij het karakter van het landgoed.
14. Vervolgens is bij de beantwoording van de vraag of het vakantiehuis is aan te merken als een landgoed, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Nsw, van belang of deze opstal inbreuk maakt op het natuurschoon. Voor die beoordeling is de karakteristieke verschijningsvorm van de betreffende onroerende zaak van belang waarbij het visuele aspect grotendeels bepalend is. Daarbij gaat het om de aanblik van het landgoed als geheel en niet alleen van de opstal. De Nsw bevat verder geen definitiebepaling van wat natuurschoon is. De wetgever heeft daar bewust voor gekozen zoals volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis. Verweerders hebben de uitvoeringsrichtlijn geformuleerd om te beoordelen wanneer een opstal in een concreet geval geen inbreuk maakt op het natuurschoon en daarom past bij het karakter van het landgoed. Op grond van criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn mag op een landgoed van 5 hectare maximaal één hoofdgebouw staan. De uitvoeringsrichtlijn verstaat onder hoofdgebouw: woning of bedrijfsgebouw, zoals horeca, vakantiehuis, winkel, praktijkruimte, atelier etc. (voor zover deze niet kwalificeren als bijgebouw). Onder bijgebouw wordt verstaan: gebouw dat dienstbaar is aan het hoofdgebouw, zoals garage, schuur etc.
15. In dit kader voert eiseres aan dat verweerders zich niet mochten baseren op het criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn. Daarbij stelt zij dat de uitvoeringsrichtlijn niet is gepubliceerd waardoor de kwalificatie van deze richtlijn moeilijk te beoordelen is. Volgens eiseres stellen verweerders uitsluitend op basis van de interne kwalificatie van de begrippen ‘hoofdgebouw’ en ‘bijgebouw’ dat het vakantiehuis als hoofdgebouw moet worden aangemerkt. Volgens eiseres gaat deze toets verder dan de voorwaarden die in de Nsw en het Rangschikkingsbesluit zijn opgenomen om te beoordelen of het vakantiehuis past bij het karakter van het landgoed en of het inbreuk maakt op het natuurschoon. De overige criteria die in de uitvoeringsrichtlijn staan, waaraan het vakantiehuis voldoet, zijn volgens eiseres juist wel objectieve criteria die bij deze beoordeling horen. Door enkel te toetsen aan criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn, is het besluit tot afwijzing van het verzoek om rangschikking volgens eiseres in strijd met de Nsw en het Rangschikkingsbesluit.
16. De rechtbank volgt eiseres hierin niet en betrekt daarbij het volgende. De uitvoeringsrichtlijn is volgens verweerders een interne, vaste gedragslijn die niet is gepubliceerd. Dit wil echter niet zeggen dat de uitvoeringsrichtlijn niet aan het bestreden besluit ten grondslag kan worden gelegd. Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan een vaste gedragslijn mag hanteren, mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. Dat hebben verweerders naar het oordeel van de rechtbank in dit geval gedaan. Daarbij wordt het volgende betrokken.
17. Op de zitting hebben verweerders toegelicht dat de uitvoeringsrichtlijn als vaste gedragslijn wordt gebruikt om aanvragen om rangschikking te toetsen. De toetsingscriteria in de uitvoeringsrichtlijn zijn volgens verweerders geformuleerd om lijn te brengen in het beoordelen of nieuw te bouwen opstallen, zijnde hoofdgebouwen, inbreuk maken op het natuurschoon. Zo kan volgens verweerders op consistente wijze worden getoetst in welke gevallen een opstal kan worden gerangschikt, zodat de toetsing objectief en uniform is.
18. De rechtbank is van oordeel dat verweerders zich mochten baseren op de uitvoeringsrichtlijn om te kunnen beoordelen of het vakantiehuis inbreuk maakt op het natuurschoon. Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017 volgt dat verweerders met de criteria in de uitvoeringsrichtlijn invulling hebben mogen geven aan de aan hen op dit punt toekomende beoordelingsruimte. Het standpunt van eiseres op de zitting dat de Afdeling hiermee geen oordeel heeft gegeven over de aanvaardbaarheid van criterium onder a, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Verweerders hebben nader toegelicht dat voor de criteria in de uitvoeringsrichtlijn is aangesloten bij de systematiek van de Nsw en het Rangschikkingsbesluit. De rechtbank kan verweerders hierin volgen. Naar het oordeel van de rechtbank past de door verweerders gegeven uitleg van het criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn binnen de aan hen toekomende beoordelingsruimte van artikel 2, tweede lid, van het Rangschikkingsbesluit en is dit criterium een redelijke invulling van de beoordeling of het vakantiehuis inbreuk maakt op het natuurschoon. De beroepsgrond dat criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn in strijd is met de Nsw en het Rangschikkingsbesluit, slaagt dan ook niet.
19. Verweerders concluderen in het bestreden besluit dat in dit geval niet wordt voldaan aan het criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn, omdat het vakantiehuis aangemerkt moet worden als hoofdgebouw. Daarbij is toegelicht dat het vakantiehuis niet dienstbaar is aan het woonhuis. Zuiver visueel gezien, kan volgens verweerders ook niet anders worden geconcludeerd dan dat sprake is van een tweede hoofdgebouw. De rechtbank kan dit standpunt volgen. Daarbij overweegt de rechtbank dat de door verweerders gegeven uitleg van de begrippen ‘hoofdgebouw’ en ‘bijgebouw’ in de uitvoeringsrichtlijn niet onredelijk is. Daarbij betrekt de rechtbank dat verweerders een zekere mate van vrijheid hebben om omwille van een uniforme uitvoerbaarheid, begrippen in de uitvoeringsrichtlijn uit te leggen. Eiseres heeft ook verder niets concreets aangevoerd op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat het vakantiehuis niet als tweede hoofdgebouw kan worden gekwalificeerd. Gelet hierop hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan het criterium onder a van de uitvoeringsrichtlijn.
20. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerders op grond daarvan in redelijkheid hebben kunnen concluderen dat het vakantiehuis inbreuk maakt op het natuurschoon en daarom niet past bij het karakter van het landgoed. Eiseres heeft verder geen bijzondere omstandigheden aangevoerd om de afwijzing van het verzoek om rangschikking van het vakantiehuis als onevenredig te beoordelen.
Conclusie en gevolgen
21. De conclusie is dat verweerders op goede gronden zich op het standpunt hebben gesteld dat het vakantiehuis niet voor rangschikking onder de Nsw in aanmerking komt. Het verzoek om rangschikking is daarom terecht afgewezen. Dit betekent dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. W. Altenaar, leden, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.